何芳，張景

（1.西安工程大學(xué)，陜西西安710048；2.陜西工運(yùn)學(xué)院，陜西西安710038）

論地方性外資法的調(diào)整及其路徑依賴
——以WTO-TRIMs為基點(diǎn)

何芳1，張景2

（1.西安工程大學(xué)，陜西西安710048；2.陜西工運(yùn)學(xué)院，陜西西安710038）

地方性外資立法作為國(guó)家外資法的具體化和補(bǔ)充，在WTO-TRIMs的影響下做了部分調(diào)整，但這種調(diào)整并未解決已經(jīng)內(nèi)化的地方性外資法的根本性缺陷，路徑依賴現(xiàn)象在地方性外資法中表現(xiàn)得頗為突出，地方性外資立法被鎖定于鼓勵(lì)和吸引外商投資，解決這些問(wèn)題的根本路徑在于立法主體的統(tǒng)一、立法技術(shù)的完善及地方行政權(quán)力和立法權(quán)力的分配與統(tǒng)籌。

世界貿(mào)易組織（WTO）；與貿(mào)易有關(guān)投資措施（TRIMs）；地方性外資法；路徑依賴

世界貿(mào)易組織（簡(jiǎn)稱WTO）法律規(guī)范要求成員國(guó)經(jīng)貿(mào)法律包括地方性相關(guān)法規(guī)應(yīng)該根據(jù)成員國(guó)對(duì)世貿(mào)組織的承諾體現(xiàn)WTO法的要求，承擔(dān)具體義務(wù)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)加入WTO議定書(shū)》的規(guī)定中國(guó)地方各級(jí)政府的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施應(yīng)符合在《WTO協(xié)定》和本議定書(shū)中所承擔(dān)的義務(wù)。[1]外資立法作為經(jīng)貿(mào)法律中必不可少的一環(huán)當(dāng)然也不例外，我國(guó)外資法的主體部分在入世前夕進(jìn)行了大的修訂，主要是刪除或修改了與《與貿(mào)易有關(guān)投資措施》（簡(jiǎn)稱TRIMs）沖突的條款，研究者們對(duì)此也進(jìn)行了充分的討論，然而卻鮮有人將目光聚焦于地方性外資法規(guī)，而地方性外資法規(guī)卻是我國(guó)整個(gè)外資法律體系中不可或缺的組成部分，本文將從地方性外資法規(guī)的地位入手，以WTO－TRIMs的視角來(lái)分析我國(guó)的地方性外資法。

一、地方性外資法在我國(guó)外資法中的地位

我國(guó)的外資立法套用發(fā)展中國(guó)家外資立法的基本模式，采用“雙軌制”，內(nèi)外資分別立法，就外資法本身而言沒(méi)有統(tǒng)一專門(mén)的外資法典，而是制訂了一系列關(guān)于外商投資的法律、法規(guī)和條例。從法律淵源上看，主要由三個(gè)層次構(gòu)成：第一層次為憲法性規(guī)范。憲法第18條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)允許外國(guó)的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人依照中華人民共和國(guó)法律的規(guī)定在中國(guó)投資，同中國(guó)的企業(yè)或者其他經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行各種形式的經(jīng)濟(jì)合作?！钡诙哟问蔷透鞣N投資方式及其涉及的各種經(jīng)濟(jì)和法律問(wèn)題，分別制定的國(guó)家單項(xiàng)外資立法。包括全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其所屬部委制定的法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，這一層次的立法構(gòu)成了我國(guó)外資法律體系的主體，如《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外商獨(dú)資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》等。[2]第三層次是施行于局部地區(qū)的地方性外資法規(guī)。為各省、直轄市、自治區(qū)以及較大的市依憲法規(guī)定的立法權(quán)限和程序，制定的適用于本地的有關(guān)地方性外資法規(guī)。地方性外資法規(guī)是國(guó)家外資立法的具體化和補(bǔ)充，且地方性外資法規(guī)往往根據(jù)本地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r較為靈活多樣化?？梢?jiàn)地方性外資規(guī)范是我國(guó)外資法律體系中的重要組成部分。[3]

二、WTO－TRIMs對(duì)我國(guó)地方性外資立法的影響

WTO－TRIMs對(duì)我國(guó)的地方投資法規(guī)產(chǎn)生了重大的影響,為了入世的需要,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于適應(yīng)我國(guó)加入世界貿(mào)易組織進(jìn)程清理地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施的意見(jiàn)》，要求地方性立法和世界貿(mào)易組織法相適應(yīng),我國(guó)許多重要引資大省先后響應(yīng)對(duì)本地方的地方性立法進(jìn)行了修訂,先后有一批地方性法規(guī)被廢止,截至2003年7月底，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和49個(gè)較大的市修改、廢止地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施約20萬(wàn)件。[4]從整體上看,這些地方性投資法規(guī)的修訂主要是在以下幾個(gè)方面：

（一）根據(jù)TRIMs協(xié)定的要求，改強(qiáng)硬的市場(chǎng)準(zhǔn)入為投資指南、投資引誘，避免和TRIMs所要相沖突。TRIMs規(guī)定禁止締約國(guó)家采用和GATT 1994第4條國(guó)民待遇及和第11條取消一般數(shù)限制相沖突的投資措施，主要有四項(xiàng)，即：貿(mào)易平衡要求，當(dāng)?shù)爻煞忠?，外匯平衡要求和出口實(shí)績(jī)要求。這四項(xiàng)履行要求在我國(guó)2001年以前的地方性外資立法中往往體現(xiàn)為強(qiáng)硬性的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，如,《廣東省鼓勵(lì)外商投資實(shí)施辦法》第13條“以產(chǎn)頂進(jìn),替代進(jìn)口”的規(guī)定，《上海市外商投資企業(yè)物質(zhì)購(gòu)實(shí)和產(chǎn)品銷(xiāo)售辦法》第11條第2款關(guān)于外商投資企業(yè)外匯收支自行平衡辦法等規(guī)定，在中國(guó)加入WTO以后尤其是在國(guó)家著手進(jìn)行涉貿(mào)易法律、法規(guī)的修訂以來(lái)，許多地方性外資立法進(jìn)行了修訂，往往是將剛性履行要求修改為投資指引，如廣東省《關(guān)于鼓勵(lì)擴(kuò)大外貿(mào)出口和利用外資的通知》第6條：“努力辦好外商投資企業(yè),積極鼓勵(lì)外商投資企業(yè)擴(kuò)大出口”，雖然要求企業(yè)產(chǎn)品的外向型是典型的出口實(shí)績(jī)要求為T(mén)RIMs所禁止，但廣東省的該項(xiàng)措施則采用了“鼓勵(lì)”一詞，明顯既避免了與貿(mào)易平衡要求相沖突，又體現(xiàn)了政府的導(dǎo)向性，和《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》的立法技術(shù)一脈秉承。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受到關(guān)注。如同國(guó)家頒布外商投資指南引導(dǎo)外資流向進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整一樣，WTO－TRIMs的影響下，各省紛紛頒布了外商投資指南,根據(jù)本地方的引資特點(diǎn)在該指南中引導(dǎo)優(yōu)良外資流向。主要基于以下兩個(gè)緣由：1.盡管在烏拉圭回合談判中列舉的14種投資措施在各種力量的交鋒之下只保留了4種履行要求，但是其他的10種普遍涉及投資優(yōu)惠措施，而投資優(yōu)惠措施恰恰是我國(guó)吸引外資的主要投資措施，TRIMs使得立法者充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)缫殉浞终撟C的命題——單純地依靠?jī)?yōu)惠政策吸引外資是不可取的，投資環(huán)境的改善才是根本[5][6][7]；2.我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)利用外資已有一定基礎(chǔ)，積累了大量經(jīng)驗(yàn)，對(duì)外資“量”的需求已不及“質(zhì)”的要求重要，于是在這次修訂中有些地區(qū)收緊投資鼓勵(lì)措施的口子，在優(yōu)惠措施方面已從全面吸引外資轉(zhuǎn)到了營(yíng)造良好的投資環(huán)境,吸引優(yōu)良外資,引導(dǎo)外資流向上來(lái)。[8]

三、我國(guó)地方性外資法的路徑依賴及其解決

路徑依賴是指人類(lèi)社會(huì)中的技術(shù)演進(jìn)或制度變遷均有類(lèi)似于物理學(xué)中的慣性，即一旦進(jìn)入某一路徑（無(wú)論是“好”還是“壞”）就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。一旦人們做了某種選擇，就好比走上了一條不歸之路，慣性的力量會(huì)使這一選擇不斷自我強(qiáng)化，并讓你輕易走不出。我國(guó)的地方性外資法及其調(diào)整存在非常明顯的惡性的路徑依賴。地方性外資法的立法模式、內(nèi)容和立法技術(shù)等都已鎖定在一定的范圍內(nèi)，內(nèi)化成地方性外資法的根深蒂固的特征，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）立法主體龐雜，各省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委，省政府、省所在的市政府，較大的市政府都具有立法權(quán)，各層次的地方性外資法在某地區(qū)并存、生效，甚至相互沖突，使得投資者也無(wú)所適從，更有甚者以非公開(kāi)的內(nèi)部文件、行政指示、內(nèi)部通知的形式出現(xiàn)，[9]嚴(yán)重違背《立法法》的同時(shí)，也嚴(yán)重違背了透明度原則，尤其是經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)，如西部一些省、直轄市、自治區(qū)制定的各種地方性法規(guī)、規(guī)章以各種五花八門(mén)的形式出現(xiàn)，大多未全面公開(kāi)化，甚至在政府的門(mén)戶網(wǎng)站也很難全部找到。這種現(xiàn)象在本次調(diào)整中未得到任何的改善，其根源不僅在于行政權(quán)力和立法權(quán)的界限的模糊，而且在于行政權(quán)力對(duì)立法權(quán)的侵蝕。

（二）從立法內(nèi)容上看，過(guò)于偏重于對(duì)外商投資企業(yè)的優(yōu)惠和鼓勵(lì)措施，優(yōu)惠和鼓勵(lì)措施占據(jù)了地方性外資法的大量篇幅，在某些地區(qū)甚至成為地方性外資法的主旨，而這些優(yōu)惠和鼓勵(lì)有以稅收優(yōu)惠為主，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：1.WTO－TRIMs所禁止的出口實(shí)績(jī)要求雖然在許多的地方性立法中被以溫和的指引性條文表現(xiàn)出來(lái)，但法規(guī)中鼓勵(lì)出口的意思卻昭然可視。這種現(xiàn)象是我國(guó)出口導(dǎo)向型外資政策作用的結(jié)果，在改革開(kāi)放初期建設(shè)資金缺乏、外匯儲(chǔ)備匱乏之時(shí)，對(duì)于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不失為明智之舉，然而在30年后的今天，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，外匯儲(chǔ)備躍居世界第一，尤其是后危機(jī)時(shí)代國(guó)際市場(chǎng)動(dòng)蕩，各種貿(mào)易保護(hù)主義大行其道之時(shí)，仍然堅(jiān)持對(duì)出口導(dǎo)向型企業(yè)的優(yōu)惠和鼓勵(lì)，容易落人口實(shí)成為把柄。事實(shí)上，早在本世紀(jì)初學(xué)者們?cè)缫阎赋鰞H靠出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的做法應(yīng)該得到一定的矯正，原因正是出口導(dǎo)向型企業(yè)的易受?chē)?guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，擴(kuò)大內(nèi)需才是真正拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本。鼓勵(lì)企業(yè)產(chǎn)品出口本身無(wú)可厚非，然而在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，我們的地方性外資法應(yīng)當(dāng)考慮在如何擴(kuò)大內(nèi)需上給予外資企業(yè)一定的優(yōu)惠和鼓勵(lì)；2.雖然國(guó)家統(tǒng)一了內(nèi)外資的企業(yè)所得稅的稅收標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一實(shí)行25%的稅率，但在各地方往往通過(guò)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠的辦法仍然給于外資優(yōu)惠政策?？偠灾?，地方性外資立法從內(nèi)容上表現(xiàn)出的這種過(guò)分鼓勵(lì)外資并未實(shí)質(zhì)上得到改善，從而造成了對(duì)內(nèi)資的事實(shí)上的低國(guó)民待遇歧視，其實(shí)也是對(duì)WTO國(guó)民待遇原則的另一種形式的背離。

此外，雖然產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已被許多地區(qū)立法者所關(guān)注，企圖通過(guò)優(yōu)惠和鼓勵(lì)措施影響和引導(dǎo)投資流向，然則往往又陷入單一稅收優(yōu)惠的泥沼。

（三）立法技術(shù)粗糙、落后，語(yǔ)言沖突很普遍，邏輯和結(jié)構(gòu)弊病也常見(jiàn)，更有甚者各地的地方性外資法語(yǔ)句內(nèi)容大同小異，頗有攀比或者不顧自己本地實(shí)際情況片面照搬的嫌疑，尤其是西部各省、市、自治區(qū)的地方性外資立法。學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)是可取的，然不顧本地發(fā)展需求的片面引進(jìn)則將謬以千里。由于本次調(diào)整并未觸及結(jié)構(gòu)性和實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，故而該問(wèn)題并未引起注意，即使是在調(diào)整力度較大的發(fā)達(dá)地區(qū)。

綜上所述，地方性外資法在立法主體、立法內(nèi)容和立法技術(shù)方面均已形成惡性的路徑依賴，我們所要做的就是在發(fā)現(xiàn)了路徑偏差要盡快采取措施加以糾正，把它拉回到正確的軌道上來(lái)，以免積重難返的狀況出現(xiàn)。

基于以上分析，本文認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面對(duì)地方性外資法規(guī)進(jìn)行完善：

第一，根據(jù)《立法法》界定地方性外資立法的立法主體，將行政權(quán)力的外化——行政命令和立法權(quán)力的產(chǎn)物——法規(guī)的效力和作用范疇分開(kāi)，嚴(yán)禁行政權(quán)力侵蝕立法權(quán)。

第二，制定地方性外資法規(guī)的機(jī)構(gòu)應(yīng)充分解讀WTOTRIMs法律文件，利用其非限制空間，在WTO－TRIMs許可的范圍內(nèi)，實(shí)施優(yōu)惠和鼓勵(lì)政策。[10]尤其是西部，大開(kāi)發(fā)尚需建設(shè)資金，投資環(huán)境較差的情況下，優(yōu)惠和鼓勵(lì)措施的吸引力還尚有空間，只需根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求加以正確引導(dǎo)。此外，西部地區(qū)的法律資源整合和充分利用也很重要，如前文所述，西部地區(qū)的地方性外資立法較為落后，但西部地區(qū)并不缺乏應(yīng)有的法律資源，西部高校林立，不乏專業(yè)法律院校和專門(mén)法律人才，地方性法規(guī)的提升應(yīng)該充分利用法律人才資源，在地方性外資法規(guī)的制定過(guò)程中根據(jù)本地實(shí)際，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，廣泛征求法學(xué)專家意見(jiàn)，制定出適合本地發(fā)展需求的地方性外資法規(guī)。

第三，內(nèi)容上除鼓勵(lì)和優(yōu)惠措施之外，還應(yīng)注重對(duì)外資的管理制度的完善。就優(yōu)惠和鼓勵(lì)措施而言，一是要注重多種手段的運(yùn)用，二是要繼續(xù)根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求推行優(yōu)惠措施，

第四，雖然雙軌制的立法模式在國(guó)家外資法律體系修訂之前將長(zhǎng)期存在，但在地方性的投資法規(guī)中應(yīng)盡可能的“一碗水端平”，在外資法規(guī)中給與外商投資企業(yè)的優(yōu)惠待遇在同等條件下，在內(nèi)資法規(guī)中應(yīng)該給與國(guó)內(nèi)民間投資，給國(guó)內(nèi)民間投資松綁，尤其是在后危機(jī)時(shí)代，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不明朗，外商投資可能縮水的情況下，欲獨(dú)善其身必自力更生，國(guó)內(nèi)民間投資應(yīng)該也絕對(duì)可以成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主推動(dòng)力。

[1]中華人民共和國(guó)加入WTO議定書(shū)(第二條(A)第2、3款)[Z].

[2]郭壽康，趙秀文.國(guó)際經(jīng)濟(jì)法(第二版)[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006-03.291.

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