董平，王信托，馬歡歡

（福建師范大學法學院，福建福州350108）

試論我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)則

董平，王信托，馬歡歡

（福建師范大學法學院，福建福州350108）

我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)雖然進行了一些改革。但是，現(xiàn)行自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制還存在許多方面的問題。立法的倉促與相關(guān)程序的缺失使得所制定的法律公信力降低，管制機構(gòu)的不合理以及自然壟斷企業(yè)濫用壟斷地位等都是亟待解決的問題。因此，加強立法，建立有效的政府管制機構(gòu)，以及對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行改革等是解決當前問題的方法。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)；立法；政府管制；競爭機制

一、自然壟斷概述

（一）壟斷的概念

概括的說，壟斷是指特定主體在經(jīng)濟活動中限制，阻礙競爭的狀態(tài)和行為。壟斷是企業(yè)或者其他組織單獨合作聯(lián)合起來采取經(jīng)濟的或者非經(jīng)濟的手段在特定市場實行排他性控制，從而限制或者阻礙競爭的狀態(tài)和行為。在反壟斷法的規(guī)定中存在例外的規(guī)定，因此廣義上的壟斷除了法律上所禁止的非法壟斷以外還包括法律所允許和保護的合法的壟斷。合法的壟斷除了法律一般未明確規(guī)定的壟斷狀態(tài)以外，還包括法律明確規(guī)定的某些壟斷行為。如自然壟斷等。[1]

（二）自然壟斷產(chǎn)業(yè)的含義及特點

自然壟斷產(chǎn)業(yè)在我們的生活中起著舉足輕重的作用。在我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)是指自來水，電力，煤氣，電信，鐵路，航空等以提供公共服務為職能的企業(yè)或者部門。我國于1993年12月發(fā)布的《關(guān)于禁止公用事業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》對公用企業(yè)進行了界定。公用企業(yè)是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供暖、煤氣、郵政等行業(yè)的經(jīng)營者。公用事業(yè)的產(chǎn)品具有不可重復建設性。它需要通過一個網(wǎng)絡或其他基礎(chǔ)設施來提高產(chǎn)品或者服務。其網(wǎng)絡的建設是一個長期的過程，并且運營的成本也非常大，然而這種企業(yè)的收益不是短期就能夠?qū)崿F(xiàn)的。這些行業(yè)都具有自然壟斷性。[2]因此，一般的民營企業(yè)是沒有能力進駐到這個行業(yè)的。

自然壟斷具有以下一些特點[3]：

1.自然壟斷產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)網(wǎng)絡經(jīng)濟性

通過對世界各國的自然壟斷存在的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，如電力、煤氣、電信、供水、熱力供應、鐵路、航空等的分析。我們可以清楚地看到采取自然壟斷經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)一般是具有網(wǎng)絡經(jīng)濟的特征。也就是說他是依賴一定的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡為市場提供商品和服務。如果離開這些產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡，企業(yè)所生產(chǎn)或者提供的商品和服務是無法流轉(zhuǎn)到社會消費領(lǐng)域。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，其網(wǎng)絡上的流量是衡量這些產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡的最好指標，而網(wǎng)絡上的流量將隨網(wǎng)絡節(jié)點的幾何級數(shù)增加。因此網(wǎng)絡節(jié)點數(shù)量越多，其投資收益越大。

2.自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品的具有日常性

自然壟斷產(chǎn)業(yè)基本上都是提供公共服務的企業(yè)和部門。因此，供水、電力、煤氣、熱力供應、電信、鐵路、航空等壟斷行業(yè)，他們所提供的產(chǎn)品都是人們的日常生活必須品，具有必須性與日常性的特征。

3.自然壟斷產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)具有沉淀性與專用性

由于自然壟斷依賴于產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡或基礎(chǔ)設施為整個市場提供產(chǎn)品和服務，因此企業(yè)在經(jīng)營自然壟斷行業(yè)時，將要投入大量的資金進行基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡的建設。這些產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡形成了大規(guī)模的固定資本，其周期長，收效慢，從而導致了整個壟斷產(chǎn)業(yè)存在大量的資本沉淀。其資本沉淀性使得其拒絕小企業(yè)進駐這個領(lǐng)域有著理由。

4.自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有效率主導性

由規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟或者是成本的次可加性，可以看出自然壟斷主導取決于經(jīng)濟效率而不是其它因素。規(guī)模經(jīng)濟意味著生產(chǎn)更多產(chǎn)品時固定成本被逐漸攤薄越來越小，范圍經(jīng)濟意味著在追加生產(chǎn)相關(guān)新產(chǎn)品和服務時進行聯(lián)合生產(chǎn)要比單獨生產(chǎn)的成本低，成本次可加性則意味著獨家壟斷經(jīng)營的總成本小于多家分散經(jīng)營的成本之和。由此可以看出自然壟斷產(chǎn)業(yè)保證其利潤，其擁有的效率性是關(guān)鍵。自然壟斷主導建立在效率目的基礎(chǔ)上并且保障效率的實現(xiàn)。

二、自然壟斷現(xiàn)狀

（一）自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在的弊端

1.自然壟斷產(chǎn)業(yè)缺乏競爭

自然壟斷產(chǎn)業(yè)要實現(xiàn)生產(chǎn)效率，必須保證獨家壟斷的市場結(jié)構(gòu)。而在獨家壟斷的情況下，壟斷企業(yè)就具有了市場力，容易成為價格的操縱者，他會按照收益最大化的原則制定價格。這個價格可能遠遠高于其成本，損害了消費者的利益比引起支援配置的非效率。更重要的是在獨家壟斷的情況下，因為壟斷者沒有競爭力，他就不會積極地改進和創(chuàng)新技術(shù)，不會降低成本，也就很難使生產(chǎn)有效率。[4]以2009年各種發(fā)電方式為例，火電占到75%的比例是主要的發(fā)電方式。水電占18%，核能占5%，風電很少。由此可以看出我國的電源結(jié)構(gòu)很不合理。一次性能源過分的依賴煤炭，而水電和新能源的比例過小。作為主要發(fā)電的火電，其使用煤炭發(fā)電的效率極其低下，浪費了很多的資源。另外，由于缺乏競爭導致自然壟斷產(chǎn)業(yè)的服務質(zhì)量低下，損害消費者利益。

2.濫用壟斷地位

（1）信息不對稱。所謂信息不對稱，是指市場交易的各方所擁有的信息不對等，買賣雙方所掌握的商品或服務的價格，質(zhì)量等信息不相同，即一方比另一方占有較多的相關(guān)信息，處于信息優(yōu)勢地位，而另一方則處于信息劣勢地位。在經(jīng)濟和社會生活中存在信息不對稱是一個很普遍的現(xiàn)象。信息的不對稱使得消費者難以擁有充分的信息供以選著，致使資源的最優(yōu)配置難以實現(xiàn)。

（2）價格構(gòu)成不合理。我國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價格制定存在不合理的地方，表現(xiàn)的最為突出的是多重價格并存，這些自然壟斷企業(yè)往往利用其壟斷的地位，對消費者實行價格歧視，同一產(chǎn)品針對不同的消費者采取不同的價格，這往往使得自然壟斷企業(yè)獲取了超額的利潤。價格構(gòu)成不合理還表現(xiàn)在價格外加價面廣量大。目前，多數(shù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在著價格外加價的情況。這就是說，消費者在按照價目付款的情況下，還要再付一筆價格外的費用。[5]自然壟斷產(chǎn)業(yè)常常利用其壟斷優(yōu)勢任意提升價格，損害消費者的利益。

3.濫發(fā)工資，資產(chǎn)流失嚴重

我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在濫發(fā)工資，資產(chǎn)嚴重流失的情況。以電力公司為例，存在工資分配不合理，同工不同酬現(xiàn)象十分嚴重。電力公司工資發(fā)放一般職工和管理部門工資差別很大。一般職工的工資又會分編制，比如全民編制，集體編制，合同工，臨時工四種情況。

（二）自然壟斷產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制的不足

1.立法程序中存在問題

由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)政企合一、政企利益同盟的關(guān)系，規(guī)制機構(gòu)作為提案人不僅會由于客觀原因不能收集到完全的信息，還會通過信息傳遞策略制造向人大傳遞信息噪音，進行信息操縱。在全國人大一方，其與規(guī)制機構(gòu)的關(guān)系既存在著根本利益的一致性，又存在著立法權(quán)配置上的利益沖突，利益的一致性使全國人大不會從根本徹底否決國務院和規(guī)制機構(gòu)的提案，不存在支付識別信息成本的動力；利益沖突使收集信息的努力由于時間、人力和財力的資源不及規(guī)制機構(gòu)而受到限制。例如：鐵道部門享有制定退票政策的完全主導權(quán)。而與20%高額退票費等政策相對應的，是列車晚點不予賠償、火車撞死人只賠幾百元。公平正義缺失的背后，是行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化。而造成這一局面的，則是我國當前不合理的部門關(guān)門立法機制，即相當一部分法律和法規(guī)，其起草權(quán)、修改權(quán)都由主管部門掌控，比如鐵道部負責起草和修改鐵路法、郵政局負責起草和修改郵政法，等等。一些強勢部門在法規(guī)草案中肆意擴張權(quán)力，推卸應負責任，這樣有著缺陷的的法規(guī)草案一旦獲得通過，即成為部門利益的護身符。立法過程中存在參與規(guī)則，我國的參與規(guī)則具有適用彈性、利益沖突的隱性化的特點，這就反映了我國立法決策在參與程序中的低成本特性。然而，參與程序做為公共物品，其資源投入與產(chǎn)出呈正相關(guān)系，必要投入的節(jié)約必然意味著正常收益的減少。我國立法決策過程中參與成本的節(jié)約是以消耗大量的信息成本為代價的。[6]

2.自然壟斷產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行法律的缺陷

我國現(xiàn)行的自然壟斷產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律存在很多缺陷。有的行業(yè)的相關(guān)法律部完善，有的行業(yè)卻沒有制定相關(guān)法律。以電信行業(yè)為例，我國信息產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域先后通過并發(fā)布了若干項規(guī)范性文件。但是這些法律法規(guī)只是部分勾勒了電信市場主體的行為規(guī)范，距離完善的電信市場法律體系還相去甚遠。《電信條例》是現(xiàn)行電信法律中最重要的一部法律，它的頒布不僅填補了中國電信法律的空白，其實施亦極大促進了中國電信業(yè)的規(guī)范化發(fā)展，確立了電信市場游戲規(guī)則，明確了電信業(yè)務經(jīng)營者、用戶和監(jiān)管者的權(quán)力、義務，促進了電信消費者權(quán)益保護和電信普遍服務的發(fā)展，提高了網(wǎng)絡和信息安全程度，為電信立法打下堅實基礎(chǔ)。然而，《電信條例》作為一部全面、綜合調(diào)整電信法律關(guān)系的部門法規(guī)，其局限性與缺陷也日漸凸現(xiàn)。行政法規(guī)的根本屬性，不僅影響了《電信條例》所調(diào)整法律關(guān)系的廣度，還決定了所調(diào)整法律關(guān)系的深度。并且，《電信條例》中存在一些不容回避的問題與缺陷，而由于它并非電信法，本身即為一部行政法規(guī)，所以，其缺陷就不可能通過其他行政法規(guī)進行矯正。

（三）自然壟斷產(chǎn)業(yè)在政府管制方面存在的問題

政府管制是指政府機關(guān)運用相應的法規(guī)與制度影響各種經(jīng)濟主體的決策行為。企業(yè)是以追求利潤最大化為目的而存在的，因此，在初期為了防止自然壟斷企業(yè)一味的追求利潤而失去了作為公共服務事業(yè)的職能，國家對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行了全面管制。我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)是在國家的保護下具有的自然壟斷性，這樣給自然壟斷產(chǎn)業(yè)留下了很大的問題。企業(yè)的一切都受到政府的管制，這樣就使企業(yè)喪失了壓力和動力。因為一切的損失和責任都是由政府承擔，這就讓這些自然壟斷產(chǎn)業(yè)的投資效率不佳，產(chǎn)品和服務質(zhì)量不高，并且嚴重缺乏技術(shù)，管理水平和市場競爭力也低下?，F(xiàn)行法律對政府管制的規(guī)定缺失在加上我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在政企合一的情況，政府與企業(yè)之間存在著很大的利益關(guān)系。因此在執(zhí)法的過程中會存在因利益的關(guān)系而使得對違法的自然壟斷產(chǎn)業(yè)缺乏嚴厲的處罰。[7]另外，政府管制也存在混亂的狀況，政府管制機構(gòu)存在管制權(quán)力交叉的情形，會出現(xiàn)對一個自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行重復管理的問題。這樣浪費了資源也降低了管理的效率。

三、對自然壟斷規(guī)范

（一）加強自然壟斷產(chǎn)業(yè)自身的改革

1.實行政企分離

我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)一直是政企合一的政府管制改革體制，企業(yè)缺乏相應的自主決策權(quán)，也不需要承擔相應的經(jīng)營風險，因為一切都是由政府承擔了。這造成企業(yè)沒有進行企業(yè)創(chuàng)造活動的動力，其經(jīng)營效益相應的就會低下。為了提高企業(yè)的市場競爭力，有必要實行政企分離，讓企業(yè)真正的成為市場的主導，使其在壓力中不斷的創(chuàng)新與發(fā)展自我。政府則由原來的完全掌控企業(yè)變成對企業(yè)在宏觀上進行引導，這樣更有利于自然壟斷企業(yè)的發(fā)展。

2.引入競爭機制，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展

自然壟斷產(chǎn)業(yè)限制競爭的最初目的，是為了降低成本，提高社會福利水平。然而結(jié)果事與愿違，缺乏競爭造成了自然壟斷產(chǎn)業(yè)高成本、高價格、服務差的問題。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)中并不是所有的領(lǐng)域都具有自然壟斷性，通常是只有網(wǎng)管系統(tǒng)才具有自然壟斷性。比如：因此要使自然壟斷產(chǎn)業(yè)形成有效的競爭，就要對其業(yè)務進行細化，對具有自然壟斷性的領(lǐng)域要進行管制，對于不具有自然壟斷性的領(lǐng)域要放開管制，充分引入競爭機制。具體說來就是要區(qū)別對待，具有自然壟斷性的領(lǐng)域因為其獨特的情況（投資大，大量資本沉淀，資源配置優(yōu)化等）政府要嚴格控制，這樣可以達到節(jié)約資源的目的。對于不具有自然壟斷性的領(lǐng)域就應該引入競爭，以競爭促發(fā)展。[8]當然隨著科技的進步，傳統(tǒng)的自然壟斷領(lǐng)域中就有可能出現(xiàn)不具有自然壟斷性的領(lǐng)域。這個時候就應該對這一部分的業(yè)務引入競爭機制，這樣才能更好地促進整個自然壟斷產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.進行工資改革，加強財務審計

針對我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在濫發(fā)工資以及資產(chǎn)流失嚴重的情況。應該盡快進行工資改革并且要加強財務審計。工資改革要接應市場工資對企業(yè)內(nèi)部調(diào)節(jié)，把按勞分配同按要素分配結(jié)合起來，同時政府要加強對收入分配的簡介宏觀調(diào)控。

（二）自然壟斷產(chǎn)業(yè)法律規(guī)制的建議

1.完善立法程序，加強立法監(jiān)督

我國在立法過程中因其決策成本較低，而我國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)又處于政企合一的狀態(tài)。政府機構(gòu)與企業(yè)的利益緊密的聯(lián)系的一起。國務院是立法的主要提案人，他就有可能為了相關(guān)的利益而只提供對其有利的信息，致使在立法過程中做出對其有利的決定。因此要加強對立法的監(jiān)督，加強對立法過程的各個環(huán)節(jié)的審查，尤其是要對提案人所提交的信息進行多方面審查，杜絕那種為自身利益而提供虛假信息的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.完善法律法規(guī)以規(guī)范企業(yè)

自然壟斷產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律有的缺失，有的并未制定。因此，應該加快制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)。對于已經(jīng)制定了法律法規(guī)的，要對制定的法律法規(guī)進行修改并完善，為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制提供良好的法律依據(jù)?？朔匀粔艛嗟匚坏臑E用，亂提價、亂要價，濫發(fā)工資，資產(chǎn)流失嚴重等現(xiàn)象。尤其是自然壟斷地位的濫用，對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行有效的規(guī)制，一個健全的法律是基礎(chǔ)。完善的法律法規(guī)在規(guī)范企業(yè)的同時，自然而然地就保護了消費者的利益。

（三）政府管制的建議

世界各國在制定法律對自然壟斷行業(yè)進行一般的規(guī)制的同時，就是加強政府管制。在吸收西方先進政府管制的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國實際情況，現(xiàn)對我國政府管制提出以下建議：

1.建立有效的管制機構(gòu)

在立法完備的情況下，執(zhí)法就是實現(xiàn)政府管制的另一重要途徑，要使執(zhí)法能夠取得理想的效果，一個有效的政府管制機構(gòu)是必不可少的。在我國的政府機構(gòu)對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制過程中，由于沒有明確其法律地位，出現(xiàn)了多個政府機關(guān)按照自己的職能對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制。這樣就照成了對特定對象的管制職權(quán)分散在了各個機關(guān)之中，不利于其管理職權(quán)的發(fā)揮，不能取得很好的管制效果。特別是如今我們國家機關(guān)存在著職能交替的情況，這會照成對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的重復執(zhí)法的等問題。

2.人事控制和一定的經(jīng)營決策干預

自然壟斷產(chǎn)業(yè)因其特殊性決定了其人事制度在一定程度上受政府的控制。為了自然壟斷產(chǎn)業(yè)更好的發(fā)展，一個適合自然壟斷產(chǎn)業(yè)特點的人事制度是相當重要的。建立健全適合企業(yè)特點的領(lǐng)導人員選拔任用、激勵、監(jiān)督機制為重點，把組織考核推薦和引入市場機制、公開向社會招聘結(jié)合起來，把黨管干部原則和董事會依法選擇經(jīng)營管理者以及經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)結(jié)合起來，完善體制，健全制度，改進方法，建立與社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度相適應的領(lǐng)導人員管理制度，既有利于自然壟斷產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又有助于政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的有效管制。

3.營業(yè)規(guī)制

自然壟斷企業(yè)在自主經(jīng)營時有著其難以克服的弊端，這就是企業(yè)自主經(jīng)營導致的企業(yè)對效益的追求與實現(xiàn)，可能產(chǎn)生無視甚至損害社會公平這一作為人類美德的價值觀念的現(xiàn)象。因此，政府有必要對自然壟斷企業(yè)的經(jīng)營進行規(guī)制。但是政府在對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制是應當正確定位自己的角色，不應直接干預企業(yè)的經(jīng)營管理，而應通過法律、規(guī)章等來引導企業(yè)發(fā)展。

4.價格控制和工資管制

政府在對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價格審查時要對自然壟斷企業(yè)的成本進行調(diào)查。政府要從控制價格的角度考慮，制定一套設計成本的規(guī)則和具體標準，在法律上為自然壟斷產(chǎn)業(yè)的成本預測提供依據(jù)，以減少以往那種對價格審定是的主觀隨意性。對自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的重復收費現(xiàn)象要予以堅決禁止。價格管制機構(gòu)是行使公權(quán)力的代言人，必須同時兼顧企業(yè)和消費者雙方的利益。價格管制機構(gòu)在行使權(quán)力的時候要做到公正，公平，杜絕因其權(quán)力的濫用而造成的損失。因此，建立一個抑制價格管制機構(gòu)濫用權(quán)力和決策失誤的監(jiān)督體系是很有必要的，在法律層面上要遵循反壟斷法和價格法各司其職互相配合的原則。自然壟斷產(chǎn)業(yè)存在價格違法和價格壟斷兩個行為，這兩個行為是可以相互轉(zhuǎn)化的，因此反壟斷法和價格法就要互相配合，這樣才能對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價格進行更好的規(guī)制。

5.特別財會制度

自然壟斷產(chǎn)業(yè)因其在組織與資本方面與政府有很大的聯(lián)系，這就決定了其財務賬目受到政府相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)管。我國財務會計制度第30條：“按照上級主管部門的要求，及時報送財務會計報表和其它財務資料。”第33條：“自覺接受上級主管、財政、稅務等部門的檢查指導，并按其要求不斷完善制度、改進工作?！闭梢酝ㄟ^財會審計制度有效地了解自然壟斷產(chǎn)業(yè)的真實經(jīng)營成本，獲取真實的管制信息和對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營進行控制。

6.監(jiān)察制度

為了促進自然壟斷產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展，建立一個完善的監(jiān)督體系，有助于政府對其進行有效的監(jiān)督。政府應該加強司法審查，要有效地約束規(guī)制機構(gòu)濫用權(quán)力的行為。加大規(guī)制程序的公開、透明性，讓公眾參與進來，杜絕那種流于形式的聽證會出現(xiàn)。政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行監(jiān)督還可以派出監(jiān)事會，對經(jīng)營者進行有效的外部監(jiān)督。目前實行的由國務院直接向中央企業(yè)派出的監(jiān)事會制度，就是從組織結(jié)構(gòu)和細度安排上打破內(nèi)部人控制，維護國家所有者利益的較好組織形式和制度創(chuàng)新。另外，應當注意各特殊企業(yè)的監(jiān)察機制與國家財政監(jiān)督、審計、行政監(jiān)察等的配合協(xié)調(diào)，這樣政府才能對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行有效管制。

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