崔文俊

(天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津300134)

論行政規(guī)定在行政訴訟中的適用

崔文俊

(天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津300134)

人民法院在行政訴訟中經(jīng)常面臨如何適用行政規(guī)定的問(wèn)題，然而現(xiàn)有的理論與實(shí)踐并未給出正確的答案。不同的行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中，具有的地位也不盡相同。人民法院在審理案件時(shí)，應(yīng)以是否超越權(quán)限、是否違反法律的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)審查行政規(guī)定的合法性。人民法院于裁判時(shí)可引用行政規(guī)定作為裁判說(shuō)理的依據(jù)或者裁判的依據(jù)，惟不得僅引用行政規(guī)定。理論上的通說(shuō)和實(shí)務(wù)上的做法有欠妥當(dāng)，應(yīng)予以修正。

行政規(guī)定;行政訴訟;法律適用

一、問(wèn)題的提出

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱行政訴訟法)第12條第二項(xiàng)規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟。所謂“具有普遍約束力的決定、命令”，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(法釋［2000］8號(hào)) (以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法若干解釋》)第3條的規(guī)定，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。本來(lái)，行政法規(guī)、規(guī)章亦屬于行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件的范疇，既然行政訴訟法將行政法規(guī)、規(guī)章與行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令分別加以列舉規(guī)定，那么“行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”，實(shí)際上僅指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的除了行政法規(guī)、規(guī)章以外的行政規(guī)范性文件。為了便于和行政法規(guī)、規(guī)章區(qū)別，同時(shí)也基于行文方便的考慮，本文將“行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”統(tǒng)稱為“行政規(guī)定”。關(guān)于行政法規(guī)、規(guī)章在行政訴訟中的適用，行政訴訟法第52條、第53條作了簡(jiǎn)單的規(guī)定，即人民法院審理行政案件依據(jù)行政法規(guī)，參照規(guī)章。但是，對(duì)于行政規(guī)定在行政訴訟中的適用，行政訴訟法完全未作規(guī)定。從行政訴訟理論與實(shí)踐來(lái)看，行政規(guī)定在行政訴訟中的適用主要面臨以下三個(gè)問(wèn)題:一是人民法院如何確定行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中的地位?二是人民法院審查行政規(guī)定的原則與標(biāo)準(zhǔn)是什么?三是人民法院在行政裁判文書中能否以及如何引用行政規(guī)定?這些問(wèn)題能否及時(shí)、妥當(dāng)?shù)丶右越鉀Q，直接影響到行政訴訟的公正與效率。然而，現(xiàn)有理論探討與實(shí)踐探索尚不夠全面、深入，更未能得出正確的結(jié)論。下面，本文圍繞前述問(wèn)題，對(duì)我國(guó)的有關(guān)學(xué)說(shuō)見(jiàn)解與實(shí)務(wù)態(tài)度進(jìn)行檢討和分析，以為人民法院在行政訴訟中正確適用行政規(guī)定提供有益的參考。

二、行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中的地位

(一)學(xué)說(shuō)見(jiàn)解與實(shí)務(wù)態(tài)度

關(guān)于行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中的地位，學(xué)說(shuō)上主要有“參照說(shuō)”和“參考說(shuō)”兩種代表性的見(jiàn)解。前者的基本觀點(diǎn)是，人民法院審理案件時(shí)，認(rèn)為行政規(guī)定不與上位法相抵觸，合法有效的，在審查具體行政行為合法性時(shí)，應(yīng)參照適用［1］。后者的基本觀點(diǎn)是，人民法院審理行政案件時(shí)，認(rèn)為行政規(guī)定不違反法律、法規(guī)和規(guī)章的，可以而且應(yīng)當(dāng)將其作為審查具體行政行為合法性的參考;認(rèn)為行政規(guī)定違反法律、法規(guī)和規(guī)章的，人民法院應(yīng)當(dāng)對(duì)其不予考慮［2］。亦有學(xué)者兼采“參照說(shuō)”和“參考說(shuō)”，認(rèn)為規(guī)章以下的行政規(guī)定，只要它不與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，就應(yīng)肯定其合法性，人民法院在審理案件時(shí)，亦要予以參照或者參考［3］。行政審判實(shí)務(wù)對(duì)這一問(wèn)題的態(tài)度，在不同的階段有一定的差異。在《行政訴訟法若干解釋》生效之前，最高人民法院沒(méi)有對(duì)行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中的地位表明態(tài)度。在行政審判實(shí)踐中，人民法院基本上是像對(duì)待規(guī)章那樣對(duì)待行政規(guī)定?！缎姓V訟法若干解釋》在第62條第二款認(rèn)可了人民法院參照行政規(guī)定審理行政案件的做法。但是，根據(jù)最高人民法院之后發(fā)布的審判指導(dǎo)性文件及最新發(fā)布的司法解釋的規(guī)定，人民法院在審理案件時(shí)，不能像適用規(guī)章那樣適用行政規(guī)定①參見(jiàn)《最高人民法院＜關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要＞》(法［2004］96號(hào))第一部分和《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》(法釋［2009］14號(hào))第6條。。這實(shí)際上意味著，行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中處于“參考”的地位［4］。

(二)檢討與分析

依《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法(草案)〉的說(shuō)明》中所作的說(shuō)明，規(guī)章在行政訴訟法律適用中之所以處于“參照”地位，是由規(guī)章在整個(gè)法律體系中的地位和效力決定的。準(zhǔn)此，在探討行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中的地位問(wèn)題時(shí)，亦應(yīng)從行政規(guī)定在整個(gè)法律體系中的地位和效力出發(fā)予以考慮。然而，行政規(guī)定的制定主體具有多樣性，不同的主體作出的行政規(guī)定在整個(gè)法律體系中的地位和效力也不盡相同，這就決定了行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中的地位具有多元性、差異性。下面分述之:

首先，依法具有行政法規(guī)制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)，即國(guó)務(wù)院作出的行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中應(yīng)當(dāng)處于“依據(jù)”地位。憲法第89條第一項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”。根據(jù)這一規(guī)定，只要憲法和法律沒(méi)有作出特別規(guī)定②例如，《行政處罰法》要求國(guó)務(wù)院只能以行政法規(guī)的形式設(shè)定行政處罰，《行政許可法》要求國(guó)務(wù)院在通常情況下只能以行政法規(guī)的形式設(shè)定行政許可，但在必要時(shí)，可以國(guó)務(wù)院的決定的形式設(shè)定行政許可。，對(duì)同一行政事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院在其法定權(quán)限范圍內(nèi)，有權(quán)選擇以行政法規(guī)的形式作出規(guī)定，也有權(quán)選擇以行政規(guī)定的形式作出規(guī)定。國(guó)務(wù)院作出的行政規(guī)定與其制定的行政法規(guī)，均為其意志的體現(xiàn)，兩者在整個(gè)法律體系中的地位和效力也是相同的。既然行政法規(guī)在行政訴訟法律適用中處于“依據(jù)”地位，國(guó)務(wù)院作出的行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中亦應(yīng)當(dāng)處于“依據(jù)”地位。

其次，依法具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出的行政規(guī)定，在行政訴訟法律適用中應(yīng)當(dāng)處于“參照”地位。憲法第90條第二款規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。據(jù)此規(guī)定，只要法律、行政法規(guī)沒(méi)有作出特別規(guī)定，對(duì)同一行政事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院部門在其法定權(quán)限范圍內(nèi)，有權(quán)選擇以部門規(guī)章或者行政規(guī)定的形式作出規(guī)定。同理，依法具有地方政府規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)亦然。同一行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章與行政規(guī)定，均為其意志的體現(xiàn)，兩者在整個(gè)法律體系中的地位和效力亦是相同的。既然規(guī)章在行政訴訟法律適用中處于“參照”地位，依法具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出的行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中亦應(yīng)當(dāng)處于“參照”地位。

再次，依法不具有行政法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)(以下簡(jiǎn)稱其他行政機(jī)關(guān))作出的行政規(guī)定在行政訴訟法律適用中應(yīng)當(dāng)處于“準(zhǔn)參照”地位。根據(jù)法律適用的原理，人民法院在審理案件時(shí)，對(duì)于正式法源均可予以適用;對(duì)非正式法源，僅得作為裁判說(shuō)理的依據(jù)予以參考。行政規(guī)定亦屬于正式法源(下文有進(jìn)一步的論述)，在行政訴訟法律適用中自不應(yīng)處于“參考”地位?？紤]到其他行政機(jī)關(guān)為相對(duì)應(yīng)的依法具有規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)的下級(jí)行政機(jī)關(guān)，其作出的行政規(guī)定在整個(gè)法律體系中所具有的地位和效力，與規(guī)章比較接近，既然規(guī)章在行政訴訟法律適用中處于“參照”地位，那么把其他行政機(jī)關(guān)作出的行政規(guī)定在行政訴訟法律適用的地位界定為“準(zhǔn)參照”地位是比較合適的。

綜上，不同的行政規(guī)定在整個(gè)法律體系中具有的地位和效力不同，在行政訴訟法律適用中的地位也不盡相同?，F(xiàn)行的理論與審判實(shí)務(wù)未考慮到行政規(guī)定的多層級(jí)性及法源屬性，因此，對(duì)其在行政訴訟法律適用中的地位的界定并不妥當(dāng)，應(yīng)予修正。

三、人民法院審查行政規(guī)定的原則與標(biāo)準(zhǔn)

(一)學(xué)說(shuō)見(jiàn)解與實(shí)務(wù)態(tài)度

關(guān)于人民法院審查行政規(guī)定的原則與標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者一般認(rèn)為，人民法院在審查被訴具體行政行為依據(jù)的行政規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查其合法性，主要以是否超越權(quán)限、是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定、是否違反法定程序?yàn)閷彶闃?biāo)準(zhǔn)。最高人民法院曾規(guī)定人民法院在審查被訴具體行政行為依據(jù)的行政規(guī)定時(shí)，既要審查其合法，又要審查其合理性③參見(jiàn)《最高人民法院〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要〉》(法［2004］96號(hào))第一部分。，后來(lái)也認(rèn)為只審查其合法性已足④參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》(法釋［2009］14號(hào))第6條。。至于人民法院審查行政規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)，從人民法院的審判實(shí)務(wù)來(lái)看，主要以是否超越權(quán)限、是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定為審查標(biāo)準(zhǔn)。

(二)檢討與分析

人民法院在審查行政規(guī)定時(shí)，只能審查行政規(guī)定的合法性，不能審查其合理性，這是由審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系決定的。理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)此現(xiàn)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，本文并無(wú)異議。關(guān)于人民法院審查行政規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，理論界與實(shí)務(wù)界均認(rèn)同是否超越權(quán)限的審查標(biāo)準(zhǔn)，本文對(duì)此亦無(wú)異議，但對(duì)理論界或?qū)崉?wù)界提出的其他審查標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為均有欠妥之處。具體言之:

首先，以是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定作為審查行政規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)謹(jǐn)。憲法第126條規(guī)定，人民法院依照法律的規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)。這一規(guī)定，旨在確保人民法院受法律的約束［5］。人民法院審查行政規(guī)定，就是要看其是否符合法律的規(guī)定。行政規(guī)定只要符合法律的規(guī)定，人民法院就應(yīng)當(dāng)承認(rèn)該其效力，即便它違反了法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。同樣地，行政規(guī)定只要違反法律的規(guī)定，人民法院就應(yīng)當(dāng)否認(rèn)其效力，即便它符合法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。因此，對(duì)于人民法院來(lái)說(shuō)，法規(guī)、規(guī)章只有在符合法律，因而和法律同樣有效的情況下，才可以作為審查行政規(guī)定的依據(jù)。如果人民法院在審理案件時(shí)不加考慮地以法規(guī)、規(guī)章作為判斷行政規(guī)定合法有效性的依據(jù)，就會(huì)違反人民法院受憲法和憲法律規(guī)定。由于人民法院在審查行政規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的規(guī)定進(jìn)行，因此，應(yīng)當(dāng)以是否違反法律的規(guī)定作為人民法院審查行政規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，以是否違反法定程序作為審查行政規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)缺乏可行性。目前，人民法院對(duì)行政規(guī)定的審查并無(wú)法律上的明文依據(jù)，因此，人民法院在審查行政規(guī)定是否違反法定程序時(shí)尚無(wú)法獲得充分的正當(dāng)性的支持。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院在審理案件時(shí)，并無(wú)要求行政規(guī)定的制定主體提供證據(jù)材料證明其規(guī)定符合法定程序的權(quán)力，而人民法院要審查行政規(guī)定是否違反法定程序，必須掌握該規(guī)定制定過(guò)程中形成的證據(jù)材料始有可能，這就使得人民法院對(duì)行政規(guī)定是否違反法定程序難以有效地進(jìn)行審查。由于人民法院在審查行政規(guī)定是否違反法定程序方面尚存在法律上的障礙，因此，以是否違反法定程序作為人民法院審查行政規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是不適宜的。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，亦是基于類似的原因，法院在審查行政命令時(shí)幾乎未見(jiàn)把制定程序列入審查范圍的［6］。

綜上，人民法院在審理案件時(shí)，應(yīng)以是否超越權(quán)限、是否違反法律的規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)行政規(guī)定進(jìn)行有限的合法性審查。理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)于人民法院審查行政規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的見(jiàn)解，沒(méi)有考慮到行政規(guī)定的地位、效力以及行政訴訟法律適用的特殊性，應(yīng)當(dāng)予以修正。

四、行政規(guī)定在行政裁判文書中的引用

(一)學(xué)說(shuō)見(jiàn)解與實(shí)務(wù)態(tài)度

關(guān)于行政規(guī)定在行政裁判文書中的引用問(wèn)題，是個(gè)實(shí)踐性較強(qiáng)的問(wèn)題。學(xué)者均認(rèn)為，人民法院對(duì)合法有效的行政規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其效力，唯對(duì)其在裁判文書中能否以及如何引用的問(wèn)題，態(tài)度并不明確。在行政訴訟實(shí)踐中，人民法院在行政裁判文書中大量直接引用行政規(guī)定作為具體行政行為合法性審查的依據(jù)［7］。最高人民法院對(duì)此亦曾表示過(guò)認(rèn)可①參見(jiàn)《行政訴訟法若干解釋》第62條第二款。。但是，在《立法法》通過(guò)后，最高人民法院逐漸不再認(rèn)同這種做法。根據(jù)現(xiàn)行有效的司法解釋的規(guī)定，行政規(guī)定不屬于正式法源，人民法院在審理案件時(shí)，不能像引用行政法規(guī)、規(guī)章那樣引用行政規(guī)定，但根據(jù)審理案件的需要，經(jīng)審查認(rèn)定其合法有效的，可以作為裁判說(shuō)理的依據(jù)②參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》(法釋［2009］14號(hào))第6條。。也就是說(shuō)，行政規(guī)定只能作為裁判說(shuō)理的依據(jù)，而不能作為裁判的依據(jù)。

(二)檢討與分析

由于學(xué)者對(duì)行政規(guī)定在行政裁判文書中的引用問(wèn)題態(tài)度不夠明確，而最高人民法院已經(jīng)作出了明確的規(guī)定，因此，本文主要針對(duì)最高人民法院的見(jiàn)解進(jìn)行檢討與分析。鑒于最高人民法院的見(jiàn)解系以行政規(guī)定不具有正式法源地位為判斷的前提和基礎(chǔ)的，本文首先對(duì)行政規(guī)定的法源地位問(wèn)題進(jìn)行探討，然后再進(jìn)一步探討行政規(guī)定在行政裁判文書中的引用問(wèn)題。

1．行政規(guī)定的正式法源地位問(wèn)題

透過(guò)司法解釋起草的相關(guān)背景資料可知，最高人民法院認(rèn)為行政規(guī)定不具有正式法源地位，主要的根據(jù)是《立法法》未對(duì)行政規(guī)定的制定程序作出規(guī)制。《立法法》是規(guī)范立法活動(dòng)的重要依據(jù)，但并非規(guī)范立法活動(dòng)的全部依據(jù)。因此，以《立法法》未對(duì)行政規(guī)定的制定程序作出規(guī)制為據(jù)否認(rèn)其正式法源地位，理由并不充分。根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以依法作出行政規(guī)定。其他行政機(jī)關(guān)在事實(shí)上也經(jīng)常作出行政規(guī)定，行政訴訟法、行政復(fù)議法對(duì)此也默示表示認(rèn)可。

作為行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的抽象規(guī)定，行政規(guī)定與行政法規(guī)、規(guī)章并無(wú)實(shí)質(zhì)的不同［8］。此外，行政規(guī)定除非有明顯違法的情形，其效力多受肯定，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)行政規(guī)定作出具體行政行為，人民法院通常情況下也予以適用。既然行政法規(guī)、規(guī)章具有正式法源地位，行政規(guī)定亦應(yīng)具有正式法源地位。行政規(guī)定的制定程序通常不像行政法規(guī)、規(guī)章的那樣正式、嚴(yán)格，有些行政規(guī)定的制定機(jī)關(guān)級(jí)別比較低，充其量意味著其存在問(wèn)題的可能性比較大，與其是否具有正式法源地位并無(wú)關(guān)系。從現(xiàn)時(shí)域外的多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)來(lái)看，行政規(guī)定亦具有行政法的正式法源地位［9］。

2．行政規(guī)定在行政裁判文書中的引用問(wèn)題

在探討行政規(guī)定在行政裁判文書中的引用問(wèn)題時(shí)，既要考慮到行政訴訟法律適用的特性，又要考慮到行政規(guī)定在法律體系中地位和效力，始能得出科學(xué)、合理的結(jié)論。

首先，人民法院在行政裁判文書中是否引用行政規(guī)定及其是否僅能作為裁判說(shuō)理的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)審理案件的需要決定。具體言之:(1)在被訴具體行政行為依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章作出，且法律、法規(guī)、規(guī)章相關(guān)規(guī)定的具體含義明確時(shí)，人民法院可以直接引用法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定作出判決，不需要考慮行政規(guī)定的相關(guān)規(guī)定如何，自然無(wú)須引用行政規(guī)定。(2)在被訴具體行政行為依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章作出，但法律、法規(guī)、規(guī)章相關(guān)規(guī)定的具體含義不夠明確，而行政規(guī)定對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章作出的具體化規(guī)定比較明確且又符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定時(shí)，人民法院在作出裁判時(shí)，可以引用該行政規(guī)定作為裁判說(shuō)理的依據(jù)。于此情形下，人民法院作出裁判的依據(jù)仍然是法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。(3)在被訴具體行政行為依據(jù)行政規(guī)定作出，且人民法院經(jīng)審查認(rèn)為該行政規(guī)定合法有效時(shí)，可以引用該行政規(guī)定作為裁判的依據(jù)。試想，于此情形下，如果人民法院不引用行政規(guī)定，而是直接引用法律、法規(guī)等的規(guī)定對(duì)案件作出裁判，那么，人民法院審查行政規(guī)定的合法有效性就沒(méi)有實(shí)際的效果和意義。正是考慮到行政訴訟法律適用的復(fù)審特性［10］，人民法院在認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的行政規(guī)定合法有效時(shí)，應(yīng)當(dāng)引用該行政規(guī)定作為裁判的依據(jù)，而不能僅將其作為裁判說(shuō)理的依據(jù)。最高人民法院認(rèn)為行政規(guī)定在任何情況下只能作為裁判說(shuō)理的依據(jù)，并不妥當(dāng)。

其次，人民法院在行政裁判文書中可以引用，唯不能僅引用行政規(guī)定作為裁判依據(jù)。根據(jù)憲法第126條的規(guī)定，人民法院依照法律的規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)。根據(jù)這一規(guī)定，人民法院在審理案件時(shí)，固然可以僅引用法律的規(guī)定作為裁判的依據(jù)。但是，對(duì)于法律之下的規(guī)范，人民法院在適用之前必須間接、附帶地進(jìn)行審查，只有在認(rèn)為其符合法律的規(guī)定時(shí)，始能引用并作為判決的依據(jù)，否則就會(huì)違反人民法院受法律的約束的憲法規(guī)范意志。最新發(fā)布的司法解釋把行政法規(guī)置于和法律同等的地位①參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第5條。，是違反憲法的，應(yīng)予以修正［11］。與行政法規(guī)、規(guī)章一樣，行政規(guī)定亦為法律之下的規(guī)范，人民法院在審理案件時(shí)，不能僅引用行政規(guī)定作為判決的依據(jù)。也就是說(shuō)，人民法院在引用行政規(guī)定作為裁判依據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)先引用法律及合法有效的法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，以之為人民法院裁判的共同依據(jù)。當(dāng)然，行政規(guī)定制定的程序不及行政法規(guī)、規(guī)章正式、嚴(yán)格，違反法律的可能性比較大，人民法院在引用行政規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)更為審慎，以確保人民法院受法律的約束的憲法規(guī)范意志得到貫徹和落實(shí)。

綜上，行政規(guī)定具有正式法源地位，人民法院在作出行政裁判時(shí)，可以引用行政規(guī)定作為裁判說(shuō)理的依據(jù)或者裁判的依據(jù)，唯不得僅引用行政規(guī)定。最高人民法院關(guān)于行政規(guī)定在行政裁判文書中的引用的有關(guān)規(guī)定并不科學(xué)，應(yīng)當(dāng)予以修正。

［1］姜明安．行政訴訟法(第2版)［M］．北京:法律出版社，2007:264．

［2］楊建順．行政規(guī)制與權(quán)利保障［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007:642．

［3］姜明安．行政法學(xué)與行政訴訟法［M］．北京:北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2007:576－577．

［4］吳鵬．行政訴訟的法律適用［M］．北京:人民法院出版社，2007:203．

［5］周永坤．論法官查找法律的權(quán)力［J］．法學(xué)，2004，(4)．

［6］翁岳生．行政法(第3版)(上)［M］．臺(tái)北:元照出版有限公司，2006:461－462．

［7］最高人民法院行政審判庭．行政執(zhí)法與行政審判(2006年第4集)［M］．北京:法律出版社，2006:63．

［8］趙清林．“依據(jù)”與“參照”真有區(qū)別嗎?——行政訴訟中是否適用規(guī)章之檢討［J］．政治與法律，2008，(5)．

［9］吳庚．行政法之理論與實(shí)用［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005:32．

［10］薛剛凌．行政法與行政訴訟法［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007:303－304．

［11］崔文?。畬?duì)行政法規(guī)審判依據(jù)地位問(wèn)題的探討［J］．行政論壇，2007，(4)．

［責(zé)任編輯:李 瑩］

On the Application of Administrative Provisions in Administrative Proceedings

CUI Wen-jun

The people's courts often have to deal with the question of application of administrative provisions in administrative proceedings，but they can not find the correct answer in the existing theory and practice．Different types of administrative provisions should have different status in the application of them in administrative proceedings．Whether related administrative provisions exceed authority or violate the law should be served as standards of legality examination of them by the people's courts．When the people's courts find judgments，they can quote administrative provisions as grounds or criterions of them，but they cannot quote them only．The common theoretical opinions and practice on this issue are not proper，and should be corrected．

administrative provision;administrative proceedings;application of law

DF31

A

1008－7966(2011)01－0026－04

2010－11－08

天津商業(yè)大學(xué)青年科研培育基金項(xiàng)目《人民法院審理案件適用法律問(wèn)題研究》的階段性成果(071113)

崔文俊(1975－)，男，湖北襄樊人，法學(xué)碩士，講師，主要從事行政法與行政訴訟法學(xué)研究。