楊 蘋

(河北省唐山市灤縣人民檢察院，河北唐山063700)

法律監(jiān)督的現(xiàn)狀分析及優(yōu)化建議

楊 蘋

(河北省唐山市灤縣人民檢察院，河北唐山063700)

在法律監(jiān)督實踐中，檢察機關(guān)還面臨不少難題。首先是法律規(guī)定不完善;法律規(guī)定滯后，監(jiān)督存在盲區(qū);其次，檢察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機制有待完善;再次，缺乏檢察官職業(yè)保障機制。要解決這些問題應(yīng)該從制作相關(guān)的法律監(jiān)督法律行規(guī)，增強檢察人員抵御外部干擾的能力、減少檢察人員的后顧之憂;建立完善的檢察職業(yè)保障機制和檢察內(nèi)部監(jiān)督機制，不斷優(yōu)化外部監(jiān)督環(huán)境等方面而入手。

法律制度;監(jiān)督機制;職業(yè)保障;外部環(huán)境

全面加強和完善檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督工作機制、努力促進(jìn)司法公正，是黨中央的明確要求和人民群眾的迫切愿望，對于維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威、維護(hù)社會公平正義、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定具有十分重要的意義。近年來，檢察機關(guān)在開展訴訟監(jiān)督工作方面取得的成績各界充分肯定。但是在訴訟監(jiān)督實踐中，檢察機關(guān)還面臨很多的問題，與訴訟監(jiān)督的目標(biāo)與要求還存在著相當(dāng)大的差距。

一、目前法律監(jiān)督中存在的主要問題

(一)不愿監(jiān)督

不愿監(jiān)督與干警的思想認(rèn)識有關(guān)。少數(shù)干警社會主義法治理念不夠強，一是體現(xiàn)在法律監(jiān)督意識上，就案辦案，重點放在對實體上罪與非罪、此罪與彼罪、重罪與輕罪的監(jiān)督，忽視對程序上的執(zhí)法行為、執(zhí)法過程、執(zhí)法效果的監(jiān)督。二是有的干警在自偵案件取證中，執(zhí)法觀念還沒有從根本上轉(zhuǎn)變，重實體、輕程序現(xiàn)象或多或少存在，導(dǎo)致有的案件取證不合法，工作被動，效果不佳。三是有的干警在法律監(jiān)督工作中，存在著怕得罪人的思想，重配合輕制約的現(xiàn)象還不同程度存在。

(二)不能監(jiān)督

與現(xiàn)行的相關(guān)體制和干警自身的執(zhí)法水平有關(guān)。法律監(jiān)督工作還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。一是對公安報捕后未移送審查起訴案件的監(jiān)督還不夠，掌握不移送起訴的原因不夠，特別在基層檢察院較為明顯。二是對行政執(zhí)法機關(guān)處罰的案件缺乏有效監(jiān)督，信息不夠暢通，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督手段，行政執(zhí)法機關(guān)處罰與檢察法律監(jiān)督相銜接制度執(zhí)行不夠到位，有時還難以掌握“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、以罰代刑”的現(xiàn)象。三是監(jiān)督能力與新形勢新要求還有距離。有的檢察人員依法獨立查辦職務(wù)犯罪大案要案的水平與現(xiàn)實反腐敗斗爭的要求尚有差距，辦案取證能力不夠強，辦案水平與經(jīng)濟社會發(fā)展形勢還不能完全相適應(yīng)①參見《最高人民檢察院關(guān)于進(jìn)一步加強公訴工作強化法律監(jiān)督的意見》。。四是有的檢察人員法律監(jiān)督能力不夠強，法學(xué)理論水平和對法律的認(rèn)知程度在檢務(wù)實踐中未能有效地發(fā)揮。五是經(jīng)費不足和案多人少問題比較突出。近年來辦理案件數(shù)量大幅上升，辦案經(jīng)費支出增長較快，辦案經(jīng)費難以滿足辦案工作的發(fā)展需要，由于辦案經(jīng)費不足，辦案的科技含量跟不上客觀現(xiàn)實的需要，制約著法律監(jiān)督工作的開展。尤其在基層院案多人少的矛盾仍然存在，在一定程度上影響了檢察法律監(jiān)督職能發(fā)揮。

(三)不敢監(jiān)督

出現(xiàn)不敢監(jiān)督的情況，既有檢察制度方面的原因，也有著深刻的社會原因。

1．缺乏檢察官職業(yè)保障機制。目前中國并沒有建立起完善的檢察官職業(yè)保障機制。檢察官極易因為職業(yè)行為而遭受不公平待遇。部分檢察人員對法外因素考慮過多、顧慮重重，或者受到外界干擾過大，導(dǎo)致其不敢堅持原則，有時候甚至悖離法律行事。

2．地方黨委、政府的干預(yù)。一些地方黨委、政府對檢察工作乃至司法工作的干預(yù)是一個長期存在的現(xiàn)象，這直接導(dǎo)致檢察機關(guān)無法獨立行使職權(quán)。

二、原因分析

(一)法律制度的局限性

法律制度的局限性主要體現(xiàn)在以下2個方面:

首先是法律規(guī)定不完善;法律規(guī)定滯后，監(jiān)督存在盲區(qū)。檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督的范圍是由法律明確規(guī)定的，因而對超出法定范圍的違法現(xiàn)象，檢察機關(guān)無權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。但是，由于法律的滯后性以及立法技術(shù)的缺陷等原因，使得檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督職能存在盲區(qū)。其次是檢察監(jiān)督權(quán)能有缺陷，缺乏監(jiān)督程序的規(guī)定。三大訴訟法對檢察機關(guān)的訴訟監(jiān)督權(quán)只有原則性的籠統(tǒng)規(guī)定，缺乏具有可操作性的程序規(guī)定。

(二)檢察系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督機制有待完善

就檢察機關(guān)內(nèi)部而言，訴訟監(jiān)督工作真正做到“權(quán)責(zé)明確”還需要繼續(xù)深入研究。具體來講:一是內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間的信息共享不夠通暢。二是上下級院之間的配合不夠有力，一體化程度總體不高。三是有關(guān)訴訟監(jiān)督工作考核指標(biāo)的設(shè)置不盡合理。四是檢察機關(guān)自身監(jiān)督需要進(jìn)一步加強。五是干警有待提高自身素質(zhì)。

(三)缺乏檢察官職業(yè)保障機制

目前中國并沒有建立起完善的檢察官職業(yè)保障機制。雖然《中華人民共和國檢察官法》第9條中有“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”的規(guī)定，但該規(guī)定只是一條原則，并沒有具體的制度予以落實，使得檢察官極易因為職業(yè)行為而遭受不公平待遇。在自身處境岌岌可危之時，我們很難期待檢察官能夠敢于堅持原則。

(四)外部監(jiān)督環(huán)境有待優(yōu)化

如何發(fā)揮出訴訟監(jiān)督的獨特作用，使之真正成為深入推進(jìn)三項重點工作的落腳點和著力點，還需要繼續(xù)深入探索。具體來講:一是爭取人大支持的工作機制還有較大上升空間。二是與偵查、審判等機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機制尚需健全。三是要與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系還有待協(xié)調(diào)。四是執(zhí)法、司法機關(guān)對人民檢察院監(jiān)督意見的反饋機制還沒有建立。

三、如何優(yōu)化法律監(jiān)督

(一)制作相關(guān)的法律監(jiān)督法律行規(guī)，如認(rèn)為立法時機不成熟可以先由省級或市級檢察院制定相關(guān)細(xì)則。細(xì)則包括立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、民事審判和行政訴訟活動監(jiān)督、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動監(jiān)督等五個方面的監(jiān)督，從專項監(jiān)督的角度規(guī)范一些操作層面的問題，為全省、市檢察機關(guān)提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和程序?？蓮囊韵聨追矫嫱晟?

1．明確各項訴訟監(jiān)督的重點。訴訟監(jiān)督比較復(fù)雜，覆蓋面比較廣，但是訴訟監(jiān)督的資源包括人力資源比較有限，所以我們要明確各項訴訟監(jiān)督范圍和措施等。

2．細(xì)化實踐中一些操作層面的問題，補充、強化一些監(jiān)督的手段和方式。

3．細(xì)化檢察機關(guān)內(nèi)部各部門之間的配合。如立案監(jiān)督主要由偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，偵查活動監(jiān)督由偵查監(jiān)督部門和公訴部門負(fù)責(zé)，刑事審判監(jiān)督主要是公訴部門負(fù)責(zé)，民事審判和行政訴訟監(jiān)督由民行部門分管，刑罰執(zhí)行和監(jiān)所活動監(jiān)督由監(jiān)所部門執(zhí)行。部門之間需要互相配合。比如，檢察工作中所有舉報、控告申訴的線索都來自于控申部門，其中包括訴訟監(jiān)督的線索，這些線索如何在控申部門進(jìn)行初步審查以后有效分流、審查完畢以后如何答復(fù)控告申訴人，這都需要控申部門的配合①參見北京市人大常委會《關(guān)于加強人民檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督工作的決議》。。

4．進(jìn)一步規(guī)范內(nèi)外部工作機制。比如，強調(diào)抗訴之前下級檢察院要與上級檢察院溝通，上級檢察院檢察官要充分聽取下級檢察院檢察官的意見，全面審查案件，如果上級檢察機關(guān)檢委會討論相關(guān)抗訴案件，應(yīng)要求下級檢察院檢察官列席。這樣有利于從整體上提高抗訴質(zhì)量。

(二)要增強檢察人員抵御外部干擾的能力、減少檢察人員的后顧之憂，建立完善的檢察職業(yè)保障機制是必不可少的。

1．合理提高檢察人員待遇，要加強訴訟監(jiān)督工作、提升檢察人員訴訟監(jiān)督能力，首先必須保持隊伍的相對穩(wěn)定;因此，合理提高檢察人員的待遇，改變收入與工作量不成正比、與其職業(yè)榮譽和職業(yè)風(fēng)險不成正比的現(xiàn)狀，正是解決這一問題最直接而有效的途徑。

2．合理確定檢察人員因辦案而承擔(dān)的責(zé)任范圍，遵循世界上大多數(shù)國家的做法，只要檢察人員在辦案過程中遵守了辦案程序，沒有瀆職、收受賄賂、刑訊逼供等違法犯罪行為，即使出現(xiàn)錯案也不應(yīng)該追究其責(zé)任。

(三)努力完善檢察內(nèi)部監(jiān)督機制

1．完善檢察機關(guān)內(nèi)部配合協(xié)調(diào)機制。應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)合理的溝通協(xié)作制度，明確有關(guān)業(yè)務(wù)部門在具體監(jiān)督事項中的分工和責(zé)任，形成保障監(jiān)督合力的長效機制，進(jìn)一步加強檢察機關(guān)內(nèi)部職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、監(jiān)所檢察、民事行政檢察、控告申訴檢察等各業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)配合，明確各自職責(zé)，消除監(jiān)督“死角”，實現(xiàn)“無縫對接”。此外，要在檢察機關(guān)內(nèi)部逐步健全信息共享、情況通報、線索移送、結(jié)果反饋等制度，形成監(jiān)督合力。

2．完善上下級檢察院之間一體化工作機制。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)將訴訟監(jiān)督工作納入到檢察一體化模式中，使上下級檢察院在訴訟監(jiān)督工作中建立起更加緊密的聯(lián)系，加強溝通協(xié)調(diào)和指導(dǎo)督促。首先是完善信息共享和線索通報移送制度。加快實現(xiàn)檢察機關(guān)對案件線索的統(tǒng)一管理、對訴訟監(jiān)督工作的統(tǒng)一指揮、對檢察資源的統(tǒng)一調(diào)配機制。其次要完善訴訟監(jiān)督工作協(xié)調(diào)平衡機制。進(jìn)一步規(guī)范交叉辦案、異地辦案、聯(lián)合辦案、督辦、提辦、參辦、交辦等辦案模式，優(yōu)化辦案資源，確保訴訟監(jiān)督工作順利進(jìn)行。再次要完善重大案件和重大事項備案審查制度。加強上級檢察機關(guān)對訴訟監(jiān)督活動的監(jiān)督，把握正確的工作方向。

3．完善考評、激勵、培訓(xùn)機制。我們要建立適應(yīng)訴訟監(jiān)督工作特點的科學(xué)考評機制，合理設(shè)置考核項目，將檢察人員訴訟監(jiān)督情況記入執(zhí)法檔案，確保辦案力度、質(zhì)量、效率、效果的有機統(tǒng)一;提高訴訟監(jiān)督在業(yè)務(wù)考評中的權(quán)重比例，彰顯出訴訟監(jiān)督的重要性;對訴訟監(jiān)督的法律效果、政治效果、社會效果進(jìn)行綜合評價，提高考評工作的科學(xué)性。還可以加大獎懲力度，進(jìn)一步提高檢察人員開展訴訟監(jiān)督的積極性和主動性，對訴訟監(jiān)督工作取得突出成績的部門和人員，給予表彰，對于應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn)訴訟監(jiān)督線索的人員，予以適當(dāng)懲戒，加大執(zhí)法過錯責(zé)任追究力度，推動訴訟監(jiān)督工作良性發(fā)展。對檢察干警要加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，廣泛開展崗位練兵活動，聘請法律及其他專門領(lǐng)域的專家授課，開展培訓(xùn)研討等，大力培養(yǎng)訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)專家和業(yè)務(wù)骨干。

4．加強自身監(jiān)督制約機制建設(shè)。最高人民檢察院曹建明檢察長曾多次強調(diào):檢察機關(guān)要把自身監(jiān)督放在與履行法律監(jiān)督職責(zé)同等重要的位置來抓，只有高度重視解決好自身存在的問題，才能更好地強化法律監(jiān)督職能。檢察機關(guān)要認(rèn)真落實這一工作要求，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，積極實踐，努力探索一條以強化自身監(jiān)督推動法律監(jiān)督工作的路子。各級檢察院要以探索建立檢察機關(guān)案例指導(dǎo)制度為切入點，按照高檢院的要求，重點圍繞“容易發(fā)生執(zhí)法偏差的案件、不捕、不訴等類案件”，認(rèn)真開展調(diào)研，力爭在制定出臺規(guī)范化文件，形成工作機制，進(jìn)一步規(guī)范檢察機關(guān)執(zhí)法辦案中自由裁量權(quán)的行使。

(四)不斷優(yōu)化外部監(jiān)督環(huán)境

1．完善與偵查、審判等機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)機制。通過與偵查、審判等機關(guān)健全聯(lián)席會議、信息共享等制度，對訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題，及時在檢察機關(guān)與上述各有關(guān)機關(guān)之間搭建平臺，及時通報和反饋，加強協(xié)商，共同努力解決實踐中的突出問題，實現(xiàn)“雙向互動”。具體來講:一是加強協(xié)調(diào)配合，針對突出問題探索開展聯(lián)合調(diào)研，力爭通過會議紀(jì)要等形式統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范工作制度，避免不同司法機關(guān)理解和把握法律時可能出現(xiàn)的不一致。二是強化工作聯(lián)系制度，建立不同層次的聯(lián)席會議等制度，使公、檢、法之間互相配合更加密切，阻力減小，合力增加，從而增強訴訟監(jiān)督效果［1］。三是通過積極推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的信息平臺建設(shè)、不斷加大對檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督職能的宣傳力度等方式，拓寬訴訟監(jiān)督渠道。

2．建立行刑銜接工作機制。與公安、國家安全、煙草、稅務(wù)、工商、質(zhì)檢等行政執(zhí)法部門之間，通過會簽協(xié)議、建立聯(lián)席會議制度等方式，初步構(gòu)建起行刑銜接工作機制，加強了對以罰代刑、漏罪漏犯、另案處理等情況的監(jiān)督，拓寬了案件線索來源渠道。

3．建立執(zhí)法、司法機關(guān)對人民檢察院監(jiān)督意見的反饋機制。通過推動立法，規(guī)定人民檢察院向執(zhí)法、司法機關(guān)提出糾正違法意見、檢察建議等監(jiān)督意見的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)依法作出處理的工作機制。偵查機關(guān)、司法機關(guān)認(rèn)為檢察機關(guān)的監(jiān)督意見不當(dāng)?shù)?，可以提請檢察機關(guān)復(fù)議，沒有提出復(fù)議或者復(fù)議理由不成立又不予糾正的，由上級人民檢察院向其上級機關(guān)提出意見，督促其及時糾正。

4．正確處理人大監(jiān)督與訴訟監(jiān)督的關(guān)系。人大對檢察機關(guān)的監(jiān)督活動，是檢察機關(guān)獨立行使職權(quán)的法律保證。一些地方人大從案件入手實施法律監(jiān)督，此種方法被稱為“案件監(jiān)督”。地方人大領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為:“案件監(jiān)督是人大及其常委會對司法機關(guān)實施法律監(jiān)督的一種有效方式?！倍痉C關(guān)的工作人員卻對此存有疑慮，擔(dān)心會妨礙法院獨立辦案。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)定國家權(quán)力機關(guān)進(jìn)行司法監(jiān)督的程序和方法，實現(xiàn)人大監(jiān)督方式的法治化。在堅持人大必須依法定方式和程序?qū)z察機關(guān)進(jìn)行監(jiān)督、為檢察機關(guān)創(chuàng)造獨立司法空間的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)也要增強接受人大監(jiān)督的自覺性和主動性，積極爭取人大對訴訟監(jiān)督工作的監(jiān)督和支持。同時要加強調(diào)查研究，總結(jié)訴訟監(jiān)督工作存在的問題、特點及規(guī)律，適時向人大提出立法建議，為訴訟監(jiān)督工作提供明確、具體的法律依據(jù)。

5．改進(jìn)與完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在國家生活中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督，是我國的一種具有關(guān)鍵性的法律監(jiān)督形式。黨在監(jiān)督憲法和法律的實施，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，監(jiān)督黨和國家方針政策的貫徹，保證政令暢通，監(jiān)督各級干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，防止濫用權(quán)力等方面，具有極為重要的作用。檢察機關(guān)要主動向黨委、政法委匯報訴訟監(jiān)督工作取得的成績和存在的問題，爭取黨委、政法委對訴訟監(jiān)督工作的理解與支持。但是，我們也要正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和檢察機關(guān)獨立行使職權(quán)的關(guān)系，改進(jìn)與完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，實行黨法分開，使黨對檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要靠其內(nèi)部黨組織實現(xiàn)，避免地方黨委、政法委對司法活動的直接干預(yù)。

［1］丁瑋．關(guān)于檢察長列席審判委員會制度的思考［N］．廣東法院報，2004－04－17．

［責(zé)任編輯:杜 娟］

Analysis of Legal Supervision’s Present Situation and the Optimized Suggestions

YANG Ping

In the legal supervision practices，the prosecutors agency still faces many questions．The author unifies local practices，tries from our legal supervision extant question to analyze its reasons:has the legal regime，the prosecutors agency＇s interior supervisory mechanism，the public prosecutor＇s job security mechanism，the outside supervision environment and so on;Finally，the author aims at its reason to propose the corresponding optimization suggested that offers a few ordinary introductory remarks so that others may offer their valuable ideas by the time，and everybody may pay more attention．

legal system;supervision mechanism;job security;external environment

DF052

A

1008－7966(2011)01－0013－03

2010－10－23

楊蘋(1979－)，女，湖南淚羅人，助理檢察員，從事刑法學(xué)研究。