殷倩倩

(南京信息工程大學公共管理學院，南京210044)

涉訴信訪案件現(xiàn)象的成因分析及對策研究

殷倩倩

(南京信息工程大學公共管理學院，南京210044)

20世紀90年代以來，涉訴信訪作為一個具有特殊性的信訪現(xiàn)象日益突出，得到了大量的運用。根據(jù)信訪人的不同表現(xiàn)，可將其分為理性型信訪、感性型信訪和綜合型信訪，同時可以深入到司法部門、信訪人和受訪部門這三方面分析涉訴信訪產生的原因。針對當前涉訴信訪的特點，健全涉訴信訪機制，樹立榜樣力量，加強“德”的培養(yǎng)，同時加強對信訪工作的監(jiān)督，能夠進一步提高信訪工作水平。

涉訴信訪;理性型信訪;感性型信訪;綜合型信訪

隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，我國的社會主義民主和法制逐步健全完善，行政和司法改革不斷取得突破。與此同時，人民的自我意識和權利意識正在快速覺醒。作為一種維護權利解決糾紛的手段，信訪制度得到大量的運用。其中涉訴信訪問題日益突出，2004年4月全國涉訴信訪工作會議上首次單獨提出涉訴信訪這一概念。在涉訴信訪案件中，一方面，人們樂于通過信訪手段來解決問題表明了對政府的信任，然而在另一方面，大量涉訴信訪案件的出現(xiàn)又反映出司法的尷尬，大量的纏訪、鬧訪、集體信訪事件對社會穩(wěn)定也有不小的影響。在處理涉訴信訪案件時，既要保護人民的合理訴求，又要同時兼顧法律的公平與正義，這就需要對其進行深入研究，探求解決此類信訪案件的最好途徑。

一、涉訴信訪的理論內涵

(一)涉訴信訪的定義

給涉訴信訪定義，要分清幾個概念:首先，所謂“信訪”，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動［1］。其次，所謂“涉法涉訴上訪”，根據(jù)2005年12月16日印發(fā)的中政委涉法涉訴信訪案件終結辦法，涉法涉訴信訪案件是指依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門和司法行政部門處理的信訪案件。再次，所謂“申訴”，是指當事人及其法定代理人對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定、調解，認為確有錯誤，向原審人民法院和上級人民法院提出的重新處理的一種訴訟請求。涉訴信訪不能等同于涉法涉訴信訪，涉訴信訪是涉法涉訴信訪中的一類，同時又比申訴的范圍廣。

綜上所述，筆者以為，所謂涉訴信訪，廣義上是指專門針對法院的司法工作的信訪案件;狹義上是指公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、各級法院或檢察院，針對刑事、民事、行政案件的終審提出異議，或者針對法院受案過程中的作為或者不作為，而提出意見或者要求的行為。

(二)涉訴信訪的特殊性——涉訴性

所謂涉訴性是指那些應當被人民法院受理的糾紛或已經進入訴訟、執(zhí)行程序的案件涉訴信訪的案件，信訪人為改變不利的情況，向上級機關施加壓力，反映的問題都涉及刑事，民事、行政訴訟等法律，或在法律上能夠找到依據(jù)和處理辦法，且被訪人只能是法院。因而，沒有涉及法律和法院的信訪，不屬于涉訴信訪。比如，當事人在對法院的終審不服的信訪，才構成涉訴信訪。比如，對法院日常工作的建議則不屬于涉訴信訪。

二、涉訴信訪的現(xiàn)象分類

(一)理性型信訪

所謂理性型信訪，是指確實有案情需要陳述，而又投告無門、勝訴無望、執(zhí)行無路時，信訪人選擇信訪方式，此類信訪人有一定的文化水平或知情達理，屬于正常信訪。他們不同于一些無理取鬧的信訪人，他們只是由于種種原因，通過信訪這條渠道，去維護自己的權益。時任國家信訪局局長的周占順在接受中央媒體采訪時說，上訪人中有80%是有道理的。俗話說，“人不傷心不落淚，人無難事不上訪”。

理性型信訪人來信來訪不僅維護公民的合法利益，多數(shù)情況下還可能提供了大量線索和證據(jù)，并以此幫助國家查處了許多官員的貪污、受賄和其他違法亂紀活動，促進了國家機關的廉政建設。

(二)感性型信訪

所謂感性型信訪，是指一般案情合乎法律程序且判決已不應更改，信訪人動機超越案情本身，文化程度較低，對法律知識不能理解，又難以溝通或胡攪蠻纏，出現(xiàn)纏訪、鬧訪的非正常信訪行為。

江蘇連云港市一位叫李志英的婦女向法院起訴其前夫要求承擔孩子教育費，法院判決后被告因無力承擔不辭而別。于是李志英因此把怨恨記到法院的賬上，自此以后到處上訪，曾帶著電喇叭在法院門口罵領導，曾攔截去南京視察工作的最高檢察院檢察長賈春旺的專車，曾揚言要去美國大使館“鬧點國際影響”，各級機關被她搞得十分狼狽，不僅捐錢給她，安排其兒子免費入學，區(qū)人大還自己掏腰包給她們母子租了房子，逢年過節(jié)還得給她辦些年貨，然而上訪者仍不滿足。最后，法院的同志試探性問她:“你覺得法院答應你什么條件才不鬧呢?”她說:“第一，給我安排個正式工作，就在你法院干;第二，給我一套房子……兩室一廳就行了?！保?］從此案例中，這些無理取鬧，胡攪蠻纏的信訪人，嚴重影響了社會穩(wěn)定和政府法院的正常工作。

(三)綜合型信訪

所謂綜合型信訪，是指確實有案情需要陳述，但文化水平低，個人素質不高，容易出現(xiàn)纏訪、鬧訪的現(xiàn)象。此類信訪相比于感情型信訪，帶來的社會影響會更大，由于他們確實可能有冤情，加上不理性的做法，有可能做出過激的行為。

例如，外交學院(中國)法律系教授李宏勃在川西南某縣調研時收集到一封上訪信，當事人在一個買賣合同中勝訴，但因對方是國有單位，有地方政府支持，導致生效判決長期無法執(zhí)行，當事人為此上訪了近12年，在他投寄給四川省黨政機關領導人的心中，他表達了自己的絕望和憤怒:我目前處于基本生活都難維持，而且一個人在社會上說話無人信、做事無人幫，甚至生命都受到威脅，生存權都得不到保障。如果XX賓館的債無望收回還我欠下的債時，我只有死是最好的解脫。但是，在我死之前，我必須在XX地區(qū)殺掉幾個不依法行政、不依法執(zhí)法的逼我走上死路的人，為民除害而告終，也為告誡后人執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴，會官逼民反、喪身九泉，也算為人民做了一點貢獻，死得其所，死而無憾［2］。從這封上訪信中，可以看出，當事人確實有案情需要陳述，但是當事人的沖動和不理性，使其幾乎偏離了道德和法律的軌道。

三、涉訴信訪產生的原因

對涉訴信訪產生原因的研究有利于從源頭上對信訪案件的疏導，涉訴信訪涉及司法部門、信訪人和受訪部門，這三方面共同決定了涉訴信訪產生的時間、地點和方式。

(一)司法方面的原因

1．司法訴訟的高成本

著名學者應星在把信訪與行政訴訟作了對比之后指出信訪救濟所具有的比較優(yōu)勢:它可以節(jié)省經濟成本，有利于沖破關系網的束縛以增強裁定的相對獨立性，而且在救濟效力上要略勝訴訟救濟。當法制高昂的成本使弱勢群體無法承擔，而訴訟文書和證據(jù)規(guī)則又搞不懂，他們自然會選擇信訪這條道路，他們認為在這里，只要有耐力，就可以有機會獲得公正。南京市玄武區(qū)2002年共計7 400件的環(huán)境污染投訴中，沒有一件是通過司法訴訟來解決的，根本的原因在于取證難、成本高、訴訟風險和訴訟收益之間差距太大。

2．申訴再審制度的空隙

首先，根據(jù)我國相關訴訟法規(guī)定，對于已經發(fā)生法律效力的裁判，本級法院院長、最高法院、上級法院、最高檢察院、上級檢察院均有權利啟動再審。在這種情況下，裁判做出之后，當事人可以向上述任何一個機關和個人提出請求，要求他們運用權力改變原審。申訴再審制度能有效保證公平正義，避免冤案錯案。但同時，提供給信訪人機會和信心，有些信訪人在對相關法律知識一知半解的情況下，有時會比較盲目的上訪。

其次，法律對當事人的申訴和法院的再審也沒有時間和次數(shù)上的限制，除了民事訴訟法規(guī)定“當事人申請再審，應當在裁判、裁定發(fā)生法律效力后二年內提出”之外，刑事訴訟和行政訴訟中當事人的申訴事實上不受時間上的任何限制。而一些信訪人往往利用它，把一個案件的申訴無休止地進行到底。

(二)信訪人的原因

1．法律意識薄弱

信訪人大部分法律意識薄弱，甚至不認可法律的公正性和正義性，尤其是在事關是非黑白公平正義等大事上，他們往往有一套自己的邏輯和正義標準。許多人對法律的公正性和正義性實在無法理解:欠人家的債兩年內不去討要竟然就過期了，殺了人竟然不要用償命判個無期就能蒙混過關，沒有證據(jù)就是再有理卻打不贏官司，判個緩刑那也能算是懲罰，這些規(guī)定和做法實在和他們生活邏輯大不一致，他們是無法理解的。當信訪人的價值觀和法律的規(guī)定發(fā)生沖突時，信訪提供了一種平衡和救濟的機會。信訪人認為通過信訪，就可以用自己的一套邏輯說服權威者，用自己的正義觀去感染權威者，并推動權威者利用權力恢復正義。

2．清官情結

中國自古就有清官的情結，幾千年來古代社會出現(xiàn)了百姓心中正義和公平的化身，包公和海瑞在民間代代流傳。中國共產黨也有“全心全意為人民服務”的信念，所以對普通民眾來說，當自己認為的公平和正義沒有得到實現(xiàn)的時候，自然會想到找清官，去信訪。中國“清官”傳統(tǒng)在百姓的心中根深蒂固，而信訪是產生清官的最好舞臺，所以情感上在遇到冤情或者不公時，自然會想到信訪。

(三)受訪部門的原因

1．受訪部門的“轉”“拖”

信訪體制是“分級負責，歸口管理，誰主管、誰負責”，這樣的體制解決了信息過濾和問題篩選問題，但同時產生一個問題，處理事件效率的低下。一種情況是，受訪部門接到信訪事件，往往開一張書面材料，把信訪問題轉到有負責義務的部門去處理。于是，信訪人拿著那張書面材料，從哪里來往哪里去，最終轉到的部門也許就是當初做出決定的并因此引起矛盾的部門，從而，不服從的信訪人“重復信訪”。另一種情況是，受訪部門的不作為，不說不辦，正在研究。信訪人在對此部門所求無望的情況下“越級上訪”。

2．受訪部門工作人員素質

涉訴信訪工作中，受訪部門工作人員的工作不同于一般的司法工作，在法律和人情許可的范圍內，要竭力解決信訪人的問題和要求，同時還要遭受誤解和責難。所以對受訪部門工作人員的專業(yè)素質和道德素質都有一定的要求。當工作人員的專業(yè)素質和道德素質不能適應信訪工作時，不僅難以解決現(xiàn)存的問題，還會激化矛盾，引發(fā)雙方人員的過激事件。

四、針對涉訴信訪的對策建議

(一)健全涉訴信訪機制

1．建立初訪接待機制

建立初訪接待機制:有初次信訪接待員全面負責信訪事件的轉送、督查、直至當事人息訪，對于同一信訪事項重復來訪，經信訪人同意后，由初訪接待員繼續(xù)接待。初訪接待員主辦責任制，可以有效提高效率，能夠盡快引導信訪人走向正常的法律途徑，避免出現(xiàn)過激舉動，合理解決信訪事件。初訪接待機制對信訪接待員的工作水平和專業(yè)知識要求較高，所以就要加強信訪接待員隊伍的建設，及時組織信訪接待員學習更新專業(yè)知識，定期交流工作經驗，才能使接待員適應初訪接待工作。

2．探索“疏源分流”分類疏理機制

筆者針對目前存在的一些堵訪截訪現(xiàn)象，提出“疏源分流”的工作機制。堵訪截訪不僅解決不了問題，還會激化矛盾。從長遠來看，只有“疏源分流”才能真正解決信訪人實際存在的問題。“疏源分流”的具體措施如下:

對待理性型，首先認真傾聽信訪人反映的問題，各級信訪部門和其他政府部門按照法律和政策，及時積極解決此類信訪案件。其次，對于信訪人提出的合理要求，則要通過各種措施予以解決和滿足，甚至還要預先發(fā)現(xiàn)，爭取主動，以熱情的工作態(tài)度從情感上打動他們。

對待感性型，首先對他們進行思想道德教育，阻止他們過激行為，對構成犯罪的行為堅決予以制止。其次考慮到信訪人可能法律水平不高，對法律條款不能理解，工作人員要耐心的解釋信訪人所涉及的法律問題，積極消除他們對法院工作的誤解。

對待綜合型，首先要預防和阻止信訪人的過激行為;其次將其涉及的案情積極傳達給有關部門，協(xié)助其回到正常的法律途徑。同時，對其進行思想道德教育工作，耐心疏導，使之重塑對生活的信心。

(二)樹立榜樣力量

對于基層信訪工作人員來說，他們的工作是相當復雜和辛苦的。很多信訪人反映的問題或提出的要求往往是無理的甚至根本是違法的，很多信訪人為了維護自己的權益而采取的手段和方法往往并不理性甚至可能非常過分。這就要求信訪工作人員付出時間和精力去努力解決群眾的困難。在信訪工作人員隊伍中，出現(xiàn)了許多像江蘇省泰州市信訪局局長張云泉這樣一心為人民解決困難的好公仆。榜樣的力量是巨大的，宣傳這些好榜樣，梳理、歸納出這些有益的經驗模型，加以制度化的推廣，對于信訪工作有著重大的意義。

1．信訪工作人員必須拿出真誠和耐心來面對信訪者，認可自己工作的價值和意義

信訪干部張云泉說過:“群眾把我們看做希望，我們不能讓群眾失望?！睆堅迫炎约旱男袨榉Q之為“贖罪”:“我在贖我們的少數(shù)干部對群眾犯下的罪。個別干部對群眾有不公正的待遇，我要通過我的工作向群眾贖罪?！毙旁L接待人員要“認真處理來信，熱情接待來訪”。認真積極的工作態(tài)度，在信訪工作中顯得尤為重要。

2．信訪工作人員要在實際工作中加強法律意識

由于涉訴信訪中的案件，大多都涉及法律方面的知識，就對信訪工作人員的法律素養(yǎng)有較高的要求。在處理信訪案件時，不同于法院的案件，必須針對信訪人的實際情況以及信訪人實際理解能力，信訪工作人員要把相應的法律知識，使其從書面式的形式到口語式的形式，傳達給信訪人，使信訪人能真正理解。

(三)涉訴信訪工作中“德”的培養(yǎng)

1．對信訪人“德”的培養(yǎng)

意大利詩人但丁說過:“一個知識不全的人，可以用道德去彌補。而一個道德不全的人，卻難以用知識去彌補?！睆倪@句話中，可以得出，信訪人的法律知識的缺乏或者是表述能力的缺乏，都可以通過信訪工作人員的工作加以彌補，但是信訪人沒有清晰的道德觀，做出了影響社會穩(wěn)定和違法亂紀的事，就違背了信訪工作的本意。在處理信訪案件時，不僅要解決信訪人涉及的案件內容，對信訪人也要及時進行思想道德的教育，提高信訪人的道德水平。道德的培養(yǎng)，對于解決涉訴信訪有著重要意義。

2．對信訪工作人員“德”的培養(yǎng)

信訪工作人員的“德”的培養(yǎng)，首先，要注重信訪工作人員自身道德水平的提高。孔子云:“格物而后知至，知至而后意誠，意誠而后心正，心正而后身修，身修而后家齊，家齊而后國治，國治而后平天下。自天子以至于庶人，壹是皆以修身為本?！弊鳛閲夜珓杖藛T，必須具備秉持正義、善良、仁愛的道德觀，才能真正做到“全心全意為人民服務”。其次，在信訪工作中，信訪工作人員不僅要以理服人還要以德服人，用個人品德感染信訪人。信訪工作人員“德”的提高不僅可以提高自身工作水平，還能使信訪工作事半功倍。

(四)加強對信訪工作的監(jiān)督

加強對信訪工作的監(jiān)督，明確信訪工作監(jiān)督的工作重點，即保障信訪人合理有效的傳達意愿，同時創(chuàng)新監(jiān)督方式，即利用媒體和廣大群眾參與監(jiān)督。

1．要提高社會監(jiān)督能力

提高社會監(jiān)督能力主要體現(xiàn)為，讓媒體、廣大群眾監(jiān)督信訪工作，不僅可以充分利用新聞監(jiān)督權力，利用社會力量幫助弱勢群體伸張正義，還可以增加公眾的信息安全感，維護社會公正，促進和諧社會。網絡媒體的崛起，畢將使社會監(jiān)督能力得到很大的提高，但同時也必須過濾蓄意捏造的虛假信息，有效保障群眾獲取的信息的真實性，維護社會穩(wěn)定。

2．要建立獨立的監(jiān)督機構

建立獨立的監(jiān)督機構表現(xiàn)在，監(jiān)督信訪工作中，避免出現(xiàn)為了阻攔信訪，限制當事人人身自由的粗暴行為。使信訪工作受理、處理、和監(jiān)督每個環(huán)節(jié)有章可循。保障信訪工作的順利進行，對國家官員行為的規(guī)范和約束乃至對中國民主化進程都將產生積極的影響。

五、小結

綜上看來，涉訴信訪似乎是“人治”和“法治”的博弈，然而在筆者看來，引用社會學家費孝通先生的話，“所謂人治和法治之別，不在人和法這兩個字上，而是在維持秩序時所用的力量和所根據(jù)的規(guī)范的性質”①［中政委］涉法涉訴信訪案件終結辦法，2005－02－16印發(fā)。，為了建立社會良好的秩序，法治不能完全排斥人的因素，應該是“人依法而治”，在人和法之間，應該植入一個“理”字，這個理，應是情理、法理、道理、理性等要素的綜合，通過妥善、合理處置好涉訴信訪工作，在案件中最大限度地追求合“理”，探索具有中國特色的社會主義法治體系［4］。不僅既為弱勢群體提供了通向公平正義的法制社會的道路，更能促成立法機構對于法律法規(guī)進行認真的反省，及時做出補充修改，使社會主義法制社會更趨于完善和諧。

［1］李宏勃．法制現(xiàn)代化進程中的人民信訪［M］．北京:清華出版社，2007:82．

［2］應星．大河移民上訪的故事［M］．北京:三聯(lián)書店，2001:67．

［3］全國信訪干部先進事跡報告會在京舉行［N］．人民日報，2006－02－20(4)．

［4］李微．涉訴信訪:成因及解決［M］．北京:中國法制出版社，2009:8．

［責任編輯:杜 娟］

Analysis of Complaint Reporting Involving Litigation and Countermeasures

YIN Qian-qian

Since 90s，20th century，as a special Complaint Reporting，Complaint Reporting Involving Litigation is becoming increasingly conspicuous，get lots of use．According to the different performances，he complainants can be divided into three types:the rational complainants，the perceptual complainants，the comprehensive complainants．At the same time，the paper inquired into deeply the causes for the emergence of Complaint Reporting Involving Litigation from the judicial department，the complainants and the interviewed department．In view of the current characteristics of Complaint Reporting Involving Litigation，I think we should perfect the mechanism，and set some fine examples，and developed the morally of the complainants and the interviewed，and strengthen the supervision，to improve the level of Complaint Reporting work．

Complaint Reporting Involving Litigation;The rational complainants;The perceptual complainants;The comprehensive complainants

DF052

A

1008－7966(2011)01－0009－04

2010－10－15

殷倩倩(1987－)，女，江蘇楊州人，2009級思想政治與教育專業(yè)碩士研究生。