田 田，鄭厚俊

(中國科學(xué)技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230026)

中投公司境外投資法律制度研究

田 田，鄭厚俊

(中國科學(xué)技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230026)

境外投資是中投公司對外投資的重要目標(biāo)，但在境外投資方面，中投公司遭遇東道國(投資接受國)的國家安全審查和“中國威脅論”等諸多困擾。同時(shí)中投公司在境外投資法律監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)管理制度、信息披露制度及定位等制度方面都存在一定的缺失，通過對國外先進(jìn)主權(quán)基金的學(xué)習(xí)與借鑒，并結(jié)合中投公司存在的這些問題進(jìn)行分析并為中投公司境外投資提出可行性建議。

中投公司;主權(quán)財(cái)富基金;境外投資;法律監(jiān)管

中國在中國投資有限責(zé)任公司成立前，在全球資本市場基本處于引進(jìn)外資的階段。大量境外資本流入中國。由于多年的貿(mào)易順差，中國政府積累了大量的外匯儲備。目前中國外匯儲備已經(jīng)超過兩萬億美元，外匯資產(chǎn)是中國全體國民的財(cái)富。在持有大量的外匯資產(chǎn)的同時(shí)，也承擔(dān)了巨大的機(jī)會風(fēng)險(xiǎn)，如何實(shí)現(xiàn)這些資產(chǎn)的保值和升值成為中國政府的重大課題。中國外匯儲備的90%投資于美國國債與機(jī)構(gòu)債，收益率不超過5%，外國在華外商直接投資企業(yè)的平均收益率超過22%。積極管理外匯儲備，提高外匯儲備資產(chǎn)的收益率成為當(dāng)務(wù)之急［1］。中國政府在2007年成立中國投資有限責(zé)任公司(下稱“中投公司”)就是為了解決這一問題。中投公司自成立以來就被視為中國的“主權(quán)財(cái)富基金” ① (Sovereign Wealth Funds，簡稱 SWFs)，受到全球市場、各國政府和國內(nèi)外輿論的普遍關(guān)注。由于主權(quán)財(cái)富基金性質(zhì)的復(fù)雜性，在國際法層面，國際上目前還沒有統(tǒng)一的國際條約對其投資進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。在國內(nèi)法領(lǐng)域，各國對其立法也不統(tǒng)一。因此，本文將從國內(nèi)法角度，結(jié)合國際上針對此基金的指導(dǎo)原則及成熟主權(quán)基金立法對中投公司進(jìn)行法律制度研究。

一、中投公司及其公司治理

(一)中投公司的成立

自1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)以來，中國的外匯儲備在人民幣幣值和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定方面發(fā)揮著巨大的作用。但其后隨著連年經(jīng)常項(xiàng)目順差和金融項(xiàng)目順差形成的儲備和資本的雙增長，以及央行為保持人民幣對美元匯率相對穩(wěn)定的公開市場操作，共同導(dǎo)致了中國外匯儲備規(guī)模不斷擴(kuò)大。持有大規(guī)模外匯儲備意味著巨大的資金效率損失、匯率風(fēng)險(xiǎn)加大及國內(nèi)貨幣政策獨(dú)立性的喪失，使得緩解央行沖銷壓力和流動性過剩、提高外匯儲備資產(chǎn)收益率成為緊迫任務(wù)［2］。為此，中國政府參照國際通行的模式，在保持傳統(tǒng)外匯儲備流動性和安全性的前提下，決定成立一家專門或主要從事外匯資金投資業(yè)務(wù)的公司，將部分富余外匯儲備剝離出來進(jìn)行積極管理，以提高國家外匯儲備的整體收益率，中國投資有限責(zé)任公司(簡稱“中投公司”)2007年9月29日在北京成立。

中投公司是依照《中華人民共和國公司法》(下稱《公司法》)設(shè)立的從事外匯資金投資管理業(yè)務(wù)的國有獨(dú)資公司。其注冊資本金為2000億美元，資金來源于2007年6月底中國財(cái)政部發(fā)行的1.55萬億元特別國債購買的2000億美元外匯儲備 。其中，用于境外投資的部分超過50%，其余部分則用于通過其全資子公司中央?yún)R金公司來投資境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)。

根據(jù)主權(quán)財(cái)富基金主要特點(diǎn)，從中投公司資金來源、運(yùn)作模式以及投資行為來看，中投公司來源于外匯儲備資產(chǎn)，獨(dú)立于中央銀行，投資策略具有戰(zhàn)略性，運(yùn)作模式具有相對獨(dú)立性，這些特點(diǎn)表明中投公司是主權(quán)財(cái)富基金。

中投公司的成立，標(biāo)志著中國外匯管理體制的重大變革，是中國政府從保守向積極方式管理外匯儲備的探索，并拉開了中國主權(quán)財(cái)富基金海外投資的序幕。設(shè)立中投公司，利用各種組合對外投資，有利于深化國家外匯體制改革，拓展國家外匯儲備運(yùn)用渠道，提高國家外匯儲備長期收益。

(二)治理結(jié)構(gòu)

中投公司董事會成員共11人，包括3名執(zhí)行董事、5名非執(zhí)行董事、2名獨(dú)立董事以及1名職工董事。3名執(zhí)行董事分別為樓繼偉、高西慶和張弘力。5名非執(zhí)行董事分別來自發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、人民銀行和外匯局5個(gè)部委，其中包括財(cái)政部副部長李勇、央行副行長劉士余和外匯局局長胡曉煉。2名獨(dú)立董事分別為原財(cái)政部部長劉仲黎、現(xiàn)國家發(fā)改委副主任王春正。1名職工董事為國家國防科技工業(yè)局財(cái)務(wù)與審計(jì)司司長李炘。7人小組具體包括:國務(wù)院副秘書長樓繼偉、全國社保基金理事會副理事長高西慶、銀監(jiān)會紀(jì)委書記胡懷邦、財(cái)政部副部長張弘力、國家發(fā)改委投資司司長楊慶蔚、中央?yún)R金投資有限公司(匯_金公司)總經(jīng)理謝平、匯金公司副董事長汪建熙。其中，樓繼偉任中投公司董事一長，高西慶任總經(jīng)理。7人管理委員會具體負(fù)責(zé)公司的對外投資決策以及日常經(jīng)營管理。

從公司治理結(jié)構(gòu)可以看出，中投公司與政府的關(guān)系密切。不像新加坡和挪威等成熟的主權(quán)財(cái)官基金的治理多通過聘請外部專業(yè)性的投資管理人來運(yùn)作基金。

二、中投公司主權(quán)財(cái)富基金的地位及跨國投資法律問題的本質(zhì)

由于主權(quán)財(cái)富基金具有龐大的資金規(guī)模和“主權(quán)”的特性，SWFs不僅帶來全球金融體系的潛在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，也在一定程度上引發(fā)東道國對本國經(jīng)濟(jì)安全和國家利益的擔(dān)心。西方國家紛紛采取相應(yīng)的國內(nèi)立法保護(hù)措施抑制包括俄羅斯和中國在內(nèi)的主權(quán)財(cái)富基金在其國內(nèi)的投資收購活動。各國對中投公司的境外投資高度敏感。主權(quán)財(cái)富基金境外投資引起東道國和國際組織的重視主要是因?yàn)?主權(quán)財(cái)富基金規(guī)模大越來越大，亟待完善相關(guān)操作規(guī)范;第二，主權(quán)財(cái)富基金雖然能促進(jìn)東道國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是由于基金的政治性和控股權(quán)問題，各國態(tài)度和操作不統(tǒng)一。本文認(rèn)為，主權(quán)財(cái)富基金境外投資的法律問題的實(shí)質(zhì)是::

(一)投資自由和貿(mào)易保護(hù)的矛盾

經(jīng)濟(jì)全球化帶動了投資全球化。投資自由也成為WTO的一個(gè)基本要求。隨著發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新興市場越來越多。但是當(dāng)面對新興市場國家的投資時(shí)，歐美國家卻越來越采取保護(hù)主義措施，這反映了東道國對新興市場國家的歧視。但從本質(zhì)上來看，主權(quán)財(cái)富基金和其他基金并無太大差別。其透明度和公司治理和私募及對沖基金無太大不同，有的對沖基金透明度也很低。其實(shí)在國際投資市場上，以往這類基金一直活躍在各國之間，只不過現(xiàn)在多了“主權(quán)”二字而已，就被視為具有天生風(fēng)險(xiǎn)。

(二)自由市場和國家安全之間的平衡

由于主權(quán)基金天生的政府背景，歐美國家在強(qiáng)調(diào)自由市場的同時(shí)，要求對此類基金加以監(jiān)管。這種說法，表面上看并無不妥，但是從各國的政策及相關(guān)法律上看，這條理由也越來越被濫用和妖魔化了。美國出臺《外商投資與國家安全法案》強(qiáng)調(diào)了外國投資對“國家安全”的影響和審查程序，但是美國的相關(guān)法規(guī)并沒有給出“國家安全”定義，只對決定是否構(gòu)成國家安全的一系列考慮因素做了列舉。這種定義的不確定性解釋彈性較大，增加了審查結(jié)果的不確定性。英國2002年的《企業(yè)法案》中也有相關(guān)條文表明在威脅英國國家安全的情況下，公平交易署可以對相關(guān)并購活動進(jìn)行干預(yù)。澳大利亞也對主權(quán)財(cái)富基金做出了看似最具有保護(hù)主義色彩的反映。(1)投資者獨(dú)立于相關(guān)外國政府;(2)投資者在法律和商業(yè)行為一般標(biāo)準(zhǔn)卜進(jìn)行投資活動;(3)投資對于市場競爭的影響;(4)投資對于包括稅務(wù)在內(nèi)的政府收益和政策的影響;(5)國家安全;(6)以及一項(xiàng)投資是否對澳大利亞業(yè)務(wù)運(yùn)作和方向產(chǎn)生影響，以及是否對澳大利亞經(jīng)濟(jì)和社會有所貢貢獻(xiàn)。［3］．這些規(guī)定如果過分關(guān)注“國家安全”，對市場進(jìn)行干預(yù)，不僅不利用本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會形成國際貿(mào)易間的貿(mào)易保護(hù)主義。

(三)政治、經(jīng)濟(jì)和法律之間的博弈

在金融危機(jī)的影響下，歐美國家急需大量資金注入本國市場，帶動出口貿(mào)易，主權(quán)財(cái)富基金此時(shí)依靠其龐大的規(guī)模和穩(wěn)定的投資暫時(shí)緩解了歐美國家的金融壓力。但是，為了防止主權(quán)財(cái)富基金乘機(jī)控制本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而影響本國政治，在考慮其帶來的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)又不得不采取法律手段，依靠立法為跨國投資設(shè)置障礙燈單邊行動。并且，為了遏制中國等主權(quán)財(cái)富基金投資非洲，影響其既得利益，歐美國家倡導(dǎo)在全球建立多邊規(guī)則，加強(qiáng)對主權(quán)財(cái)富基金的監(jiān)管。在這種情況下，IMF和OECD相應(yīng)出臺了針對主權(quán)財(cái)富基金的原則和指南，為了維護(hù)其政治經(jīng)濟(jì)利益，歐美等國還可能借助WTO對主權(quán)財(cái)富基金的跨國投資進(jìn)行立法。

主權(quán)財(cái)富基金的法律問題本質(zhì)分析揭示了主權(quán)基金的投資性及政治性與東道國的保護(hù)主義之間的矛盾關(guān)系。從成熟的主權(quán)基金運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)來看，只有靠立法才能解決這對矛盾。在這種語境下，立法包括國內(nèi)立法和形成國際條約。在國際上尚未達(dá)成統(tǒng)一的具有強(qiáng)制力條約的情況下，如何完善國內(nèi)的立法，以此加強(qiáng)主權(quán)基金的獨(dú)立性、透明性、專業(yè)性等并減輕東道國的猜忌顯得尤為重要。

三、有關(guān)國家和國際組織對 SWFs的法律監(jiān)管

(一)主權(quán)國家對SWFs的監(jiān)管

縱觀各國主權(quán)財(cái)富基金的法律監(jiān)管框架，大致可以分為兩類:第一類，針對主權(quán)財(cái)富基金進(jìn)行特別立法，如特定的組織法(科威特、韓國等)，或特定的管理規(guī)則(挪威、加拿大、智利等);第二類，主權(quán)財(cái)富基金采用了國有公司的形式，因此主要受國內(nèi)一般公司法的管理，但也會適用一些主權(quán)財(cái)富特別法。中國主權(quán)財(cái)富基金的法律監(jiān)管框架屬于第二類。

淡馬錫控股公司和新加坡政府投資公司是依據(jù)新加坡憲法設(shè)立;韓國投資公司成立的主要法律依據(jù)是《韓國投資公司法》及其實(shí)施細(xì)則和公司章程。此外，科威特投資局依據(jù)國王即埃米爾的法令，建立了完整的內(nèi)外部審計(jì)制度，并須每年向部長會議和國民會議報(bào)告其運(yùn)營狀況。

上述規(guī)定可以理解為母國政府對SWFs實(shí)施的不同于普通國有企業(yè)監(jiān)管的專門監(jiān)管，其主要是充分考慮到SWFs由行政機(jī)構(gòu)直接或間接控制的特征，通過引入立法機(jī)關(guān)對行政權(quán)加以制衡，保證主權(quán)基金運(yùn)營的獨(dú)立性和自主性，并藉此把母國政府的股東角色與監(jiān)管者角色之間劃定明確界限，確保SWFs對母國監(jiān)管者的問責(zé)性，同時(shí)增強(qiáng)監(jiān)管透明度。

挪威政府對挪威政府養(yǎng)老基金(全球)的成立、公司治理及資產(chǎn)種類、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及投資倫理等方面都做了具體規(guī)定。其中，《挪威銀行法》、《政府石油基金法》是基礎(chǔ)法律規(guī)范，挪威銀行資產(chǎn)管理部接受財(cái)政部委托，依財(cái)政部與挪威銀行達(dá)成的協(xié)議加以管理，財(cái)政部則為挪威銀行資產(chǎn)管理部制定要求，主要規(guī)定包括《政府石油基金(全球)管理規(guī)定》、《財(cái)政部和挪威銀行資產(chǎn)管理協(xié)議》、《外匯儲備投資指引》、《貨幣市場投資組合指引》、《政府養(yǎng)老基金(全球)投資倫理指引》、《政府石油基金(全球)環(huán)境投資指引》以及《建立倫理委員會的命令》等法律法規(guī)。它們?yōu)榕餐Y產(chǎn)管理部的商業(yè)化運(yùn)作和保持透明度等各方面都提供了堅(jiān)實(shí)的制度框架。挪威政府養(yǎng)老金(全球)主要是考慮到SWFs資產(chǎn)來源的國有性和規(guī)模的龐大性，制定有專門的制度，對其資金來源和使用、主管部門的職責(zé)、運(yùn)行體制、信息報(bào)告制度等內(nèi)容都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。［4］

(二)國際組織對SWFs的監(jiān)管

目前國際上對于像中投公司等這樣的SWFs進(jìn)行法律監(jiān)管和規(guī)制的國際立法少之又少，隨著各國對SWFs及其運(yùn)行的日益關(guān)注，對SWFs監(jiān)管的呼聲和國際立法的匱乏已成為各國和國際組織關(guān)注的焦點(diǎn)。這里介紹兩個(gè)國際組織對SWFs的監(jiān)管規(guī)則:

1．圣地亞哥原則對SWFs的監(jiān)管

2007年，七國財(cái)長與設(shè)有 SWFs的八個(gè)國家的代表舉行了會談，雙方同意為SWFs制定一套自愿遵守的“最佳行為準(zhǔn)則”。國際貨幣基金組織于2008年公布了“普遍接受的原則與做法(GAPP)”，又稱“圣地亞哥原則”。2009年發(fā)布《科威特宣言》，從法律框架、目標(biāo)以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，體制框架和治理結(jié)構(gòu)以及投資和風(fēng)險(xiǎn)管理框架三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)WFs的投資行為進(jìn)行了原則要求。這些措施雖然不太可能直接解決SWFs的一個(gè)最大政治問題:它們是否被用于戰(zhàn)略目的而非商業(yè)目的［5］。但在一定程度上減弱了SWFs的主權(quán)性色彩，促進(jìn)了 SWFs商業(yè)化運(yùn)作，并有利于國際金融秩序的穩(wěn)定。

2．經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織對SWFs的監(jiān)管

經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織(OECD)在促進(jìn)SWFs對外投資和改善投資環(huán)境方面也做了很多努力。代表性成果如:2008年由經(jīng)合組織部長批準(zhǔn)通過的《投資接受國指南》。該報(bào)告由經(jīng)合組織投資委員會在調(diào)研被投資國政策后撰寫，“研究如何讓投資接受國在保護(hù)重要安全利益的同時(shí)，維持其對開放國際投資政策作出的承諾，包括對SWFs產(chǎn)生的框架將造就一個(gè)互利環(huán)境，SWFs在投資接受國市場可享有公平待遇，而投資國可以有信心地抵制保護(hù)主義壓力”［6］。同時(shí) OECD也給SWFs設(shè)立了一定的投資限制，以消除外界憂慮。

可見，像中投公司這樣新興的主權(quán)財(cái)富基金，已經(jīng)面臨越來越嚴(yán)峻的國際投資環(huán)境。對此，中國投資公司應(yīng)當(dāng)積極制定相應(yīng)的經(jīng)營策略和投資策略，以便平息來自西方東道國的質(zhì)疑和顧慮。雖然上述針對SWFs的國際原則并不具有強(qiáng)制性的法律效力，但是作為新的SWFs成員，中投公司今后的任何對外投資活動都不可避免地受到這些國際原則的影響。學(xué)會靈活運(yùn)用上述國際原則的有利條款，維護(hù)中投公司的海外投資利益變得十分重要。

四、中投公司國內(nèi)法規(guī)制中存在的問題

目前中投公司的最大的投資障礙主要來自于東道國的金融保護(hù)主義，西方國家大多出于政治和安全上的考慮呼吁要對SWFs進(jìn)行約束和限制。中投公司在國內(nèi)立法時(shí)應(yīng)該加強(qiáng)其獨(dú)立性和透明性，在投資股權(quán)時(shí)應(yīng)多強(qiáng)調(diào)其財(cái)務(wù)投資者的身份，淡化其政治色彩，以此來緩和東道國的緊張氣氛。

(一)缺乏國內(nèi)專門立法

就國內(nèi)立法來看，中投公司采用的是第二種法律監(jiān)管模式:設(shè)立國有公司。中投公司雖然沒有采用像韓國、新加坡等國家的專門立法監(jiān)管模式，但僅僅依靠公司法來對其監(jiān)管是完全不夠的，可以參考挪威政府養(yǎng)老金的法律監(jiān)管模式，在基礎(chǔ)法律之上，制定公司治理，資產(chǎn)種類以及投資細(xì)則等法律法規(guī)。由于中投公司天然具有的政治性，因此必須通過引入立法機(jī)關(guān)對行政權(quán)加以制衡，保證重投運(yùn)營的獨(dú)立性和自主性，并因此把中國政府把政府的股東角色與監(jiān)管者角色之間劃定明確界限，確保中投對監(jiān)管者的問責(zé)性，同時(shí)增強(qiáng)監(jiān)管透明度。監(jiān)管法律的細(xì)化可以為中投的商業(yè)化運(yùn)作和保持透明度等各方面都提供了堅(jiān)實(shí)的制度框架。

另一方面，可以效仿西方國家將對主權(quán)基金的保護(hù)上升到國家安全的地位。中國可以借鑒美國的制度建立國家安全審查制度，對中投公司的投資管理進(jìn)行國家級安全審查，將主權(quán)基金的條款寫入《中華人民共和國國家安全法》專門章節(jié)或者制定一部專門的中國主權(quán)基金監(jiān)督管保護(hù)法，明確對主權(quán)基金保護(hù)的重要性，規(guī)定主權(quán)基金的運(yùn)行規(guī)范、具體操作指引、監(jiān)管原則等等。

(二)信息披露制度不健全

根據(jù)IMF對于主權(quán)財(cái)富基金透明度的調(diào)查報(bào)告，挪威的政府養(yǎng)老基金透明度指數(shù)(介于1～10之間，數(shù)字越大越透明)高達(dá)10分，而中投的透明度指數(shù)只有2分。挪威作為透明度較高的主權(quán)基金，其投資組合以季報(bào)和年報(bào)的方式公布。挪威央行(NBIM)每個(gè)季度公開發(fā)布一次財(cái)務(wù)報(bào)告，政府部門可以從中了解投資收益情況，NBIM有時(shí)也會編制更加詳細(xì)的分析報(bào)告，直接報(bào)送央行行長。從NBIM的網(wǎng)站上任何人都可以查詢到挪威政府養(yǎng)老基金的相關(guān)資料和年報(bào)［7］。

從總體上看，中投的披露仍然只是最基本的信息披露，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到圣地亞哥原則的要求。比如所有者與管理層的權(quán)責(zé)、資金流向、財(cái)務(wù)狀況等均沒有反映。這種缺乏透明度和信息披露制度的方式往往在境外投資時(shí)會遭到東道國的嚴(yán)格審查和阻撓。

盡管根據(jù)中國《公司法》的規(guī)定，只有上市公司才承擔(dān)信息披露義務(wù)，而東道國對SWFs的質(zhì)疑的對象之一即是公司的透明度問題。中投公司可以參考挪威政府養(yǎng)老基金的相關(guān)做法在不損害自身商業(yè)利益的前提下，根據(jù)圣地亞哥原則對信息披露的內(nèi)容要求，盡可能提高自身透明度，定期或經(jīng)常性的報(bào)告其投資組成和投資策略，披露投資情況、公司治理結(jié)構(gòu)及中國對其金融監(jiān)管制度等?？梢钥紤]委托國際審計(jì)機(jī)構(gòu)或者設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)制對自己的投資組合進(jìn)行審計(jì)并發(fā)布審計(jì)報(bào)告。同時(shí)，盡可能的避免收購和直接控制外國公司。這樣一方面可以緩解被投資國對中投公司的擔(dān)憂和疑慮，減少投資國的抵觸。另一方面可以加強(qiáng)公眾的監(jiān)督，改善公司的治理機(jī)制和投資效益。使東道國和其他市場主體能夠了解到中投公司的投資理念、治理模式，以及風(fēng)險(xiǎn)防范措施等，以此來取得東道國的信任并減少海外投資的障礙。

(三)公司治理存在問題

中投公司作為有限責(zé)任公司，可以看出其采用的是國有企業(yè)法人模式，首先，中投公司采取的是“有限責(zé)任公司”的組織形式，則其應(yīng)是具有獨(dú)立的法人資格，屬于國有企業(yè)法人模式。其次，中投公司的資產(chǎn)主要通過財(cái)政部發(fā)行的1.5萬億特別國債，從央行購買2000億美元外匯儲備作為其資本金，實(shí)質(zhì)上屬于國民儲蓄。但中投公司自身的定位在某種程度上是模糊的，問題在于:首先其既非財(cái)政部也非國有資產(chǎn)管理委員會或者其他機(jī)構(gòu)發(fā)起成立的企業(yè)法人，而是經(jīng)“國務(wù)院”批準(zhǔn)成立的，由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的特殊的國有獨(dú)資企業(yè)。其次，其性質(zhì)在匯金公司并入之后更加難以界定。因?yàn)閰R金公司的身份、資金來源以及功能本身就存在爭議。再次，在公司治理上，中投公司的基本架構(gòu)已成形，但有關(guān)決策程序、監(jiān)管機(jī)制、投資策略等重要問題尚無披露。

中投公司的治理與一般公司的治理結(jié)構(gòu)的不同在于其股東是政府，世界上主要國家的主權(quán)財(cái)富基金如阿聯(lián)酋阿布扎比投資局、新加坡政府投資公司等都致力于仿效國際金融市場上的私人投資公司的組織形式，突出董事會和投資委員會的核心地位，講究精簡和決策的效率。逐步向規(guī)范化的法人治理結(jié)構(gòu)演變，是消除外界對中投公司治理結(jié)構(gòu)疑慮的必然要求。雖然中投公司在其治理結(jié)構(gòu)中按照公司法的要求設(shè)立有董事會、監(jiān)事會、獨(dú)立董事等，但他們之間怎樣發(fā)揮作用卻沒有明確的規(guī)定。加強(qiáng)其內(nèi)部管理制度和外部監(jiān)督制度則非常重要，有必要把中投公司置于政府金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管之下，這樣才能有利于中投公司的健康發(fā)展。中投公司可以通過仿效這些先進(jìn)國家的主權(quán)基金來完善其治理結(jié)構(gòu)，在公司的章程中明確確定公司、董事會與政府的關(guān)系，與央行、財(cái)政部及其他部委的關(guān)系，同時(shí)也要清晰的界定與其參股控股的子公司之間的關(guān)系。模糊不清的關(guān)系界定，很可能招致其他各方面對與中投公司的不正當(dāng)干預(yù)，從而影響公司的專業(yè)化、獨(dú)立化運(yùn)作。

(四)缺乏明確的投資策略和完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系

如前文所述，中投公司采用的是混合型投資策略，即通過匯金公司在國內(nèi)實(shí)行戰(zhàn)略性投資策略，在國外是組合型投資策略。這種定位上的模糊自然會引起海外東道國的疑慮。為應(yīng)對各類投資風(fēng)險(xiǎn)，中投公司設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)管理委員會，該委員會根據(jù)董事會和執(zhí)行委員會確定的風(fēng)險(xiǎn)管理要求，負(fù)責(zé)審議公司風(fēng)險(xiǎn)管理的戰(zhàn)略、制度和政策等職能?？墒侵型豆撅L(fēng)險(xiǎn)管理委員會直接由首席執(zhí)行官、首席運(yùn)營官、首席風(fēng)險(xiǎn)官和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置其實(shí)并沒有形成投資決策者和風(fēng)險(xiǎn)管理委員會之間責(zé)任明確劃分的界線，不符合圣地亞哥原則的精神，在實(shí)踐中也影響了風(fēng)險(xiǎn)管理委員會的獨(dú)立地位，不利于中投公司的投資活動。

通過中投成立以來的投資表現(xiàn)，我們可以看出中投的風(fēng)險(xiǎn)控制仍有待加強(qiáng)。舉例來說，中投公司在投資黑石集團(tuán)差不多的時(shí)間里，新加坡淡馬錫控股公司投資了美國的美林公司，中投公司損失巨大，而新加坡淡馬錫集團(tuán)卻未遭受損失。其原因就在于2007年12月淡馬錫入股美林時(shí)，曾比其他投資者多簽署了一份“選擇性投資條款”，其中明確規(guī)定:若在一年內(nèi)，美林以低于淡馬錫入股價(jià)格48美元增發(fā)普通股，美林就要賠償差額或向淡馬錫免費(fèi)發(fā)行新股，金額要與差額相等。［8］正基于此，讓淡馬錫的幾十億美元投資在這場金融危機(jī)中毫發(fā)無損。淡馬錫的經(jīng)驗(yàn)十分值得中投公司借鑒。

五、結(jié)語

鑒于主權(quán)財(cái)富基金的跨國投資具有政府背景、透明度不高、治理結(jié)構(gòu)缺乏商業(yè)性和獨(dú)立性的問題以及投資策略傾向于高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的戰(zhàn)略型投資，很多情況下涉及到了歐美國家的敏感行業(yè)，歐美國家逐漸加強(qiáng)了對主權(quán)財(cái)富基金跨國投資的法律限制。中投要想加強(qiáng)其專業(yè)性、透明度和商業(yè)性，根據(jù)成熟主權(quán)財(cái)富基金主要特點(diǎn)，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn):

1.效仿私人投資公司的組織結(jié)構(gòu)。主權(quán)財(cái)富基金本質(zhì)上是商業(yè)機(jī)構(gòu)，而不是行政機(jī)關(guān)。行政模式會導(dǎo)致企業(yè)組織的官僚化和死板僵化，不利于其高效率運(yùn)作。例如，阿聯(lián)酋與新加坡的主權(quán)財(cái)富基金員工隊(duì)伍中就極少有公務(wù)員。2.清晰界定各方關(guān)系，盡力確?；疬\(yùn)作的商業(yè)化、專業(yè)化與獨(dú)立化。主權(quán)財(cái)富基金一方面要在公司章程中明確確立基金及其董事會與股東的關(guān)系，與其他部委關(guān)系，另一方面應(yīng)清晰界定與由其參股控股的子公司之間的關(guān)系。含糊不清的關(guān)系界定，可能導(dǎo)致各方面對于主權(quán)財(cái)富基金的猜忌，從而影響其商業(yè)化、專業(yè)化與獨(dú)立化運(yùn)作。3.加強(qiáng)外部管理。優(yōu)秀的主權(quán)財(cái)富基金都把具有良好業(yè)績記錄的主權(quán)財(cái)富基金，都把資金交由外部專業(yè)機(jī)構(gòu)管理，這既可以獲得較高的預(yù)期投資回報(bào)，也可得到外部專業(yè)機(jī)構(gòu)所能提供的投資研究報(bào)告，更能在相當(dāng)大程度上可以減少主權(quán)財(cái)富基金面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)。

［1］張明．中國外匯儲備投資現(xiàn)狀評估與前景展望［EB/OL］．http://blog．sina．com．cn/s/blog_5f90ec530100d5dp．

［2］張明．主權(quán)基金與中投公司［R］．中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國際金融研究中心報(bào)告第0706號，2007-12-17．

［3］ Paul Rose．Sovereign As Shareholders［J］．North Carolina Law Review，December 2008．

［4］曾文革，安穩(wěn)．論中投公司法律監(jiān)管的問題與對策［J］．云南大學(xué)學(xué)報(bào)，2009(3)．

［5］Bob Davis主權(quán)財(cái)富基金刺痛發(fā)達(dá)國家神經(jīng)［N］．華爾街日報(bào)，2007－12－21．

［6］ OECD Declaration on Sovereign Wealth Fundsand Recipient CountryPolicies［EB/OL］． http://www．oecd．org/document/41/0，3343，en_2649_34887_40790173_1_1_1_1，00．html．

［7］葉楠．挪威主權(quán)財(cái)富基金運(yùn)作對我國的啟示［J］．新金融，2008(23)．

［8］曹禎新加坡淡馬錫控股有望成為美林新融資計(jì)劃最大贏家［EB/OL］．(2008 －7 －29)．http://www．holyzone．com/Article/ShowArticle．a(chǎn)sp?ArticleID=21738．

Legal System Research on Overseas Investments of CIC

TIAN Tian，ZHENG Hou-jun
(Management Department，University of Science and Technology of China，Hefei 230026，China)

Overseas investment is an important goal of CIC．But CIC encountered many troubles from host country(recipient countries)and the national security review of the“China threat theory”and many other problems on overseas investment．Meanwhile CIC has certain deficiency in law supervision，in risk management system，information disclosure system and positioning system．Based on the learning advanced of foreign sovereign funds，combining with these problems existing CIC was analyzed and the overseas investment for CIC proposes suggestions．

sovereign wealth funds;CIC;legal supervision

D920.4

A

1008-2603(2011)03-0058-06

2011-03-21

田田，女，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院教授;鄭厚俊，男，中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院碩士研究生。

(責(zé)任編輯:李瀟雨)