何 平

(武漢理工大學(xué)文法學(xué)院,湖北武漢 430070)

我國社會(huì)救助政府責(zé)任的回歸
——基于對(duì)責(zé)任主體責(zé)任劃分的探討

何 平

(武漢理工大學(xué)文法學(xué)院,湖北武漢 430070)

政府是我國社會(huì)救助中重要的責(zé)任主體,隨著時(shí)代的變化,政府所承擔(dān)的責(zé)任是在不斷發(fā)展變化的。社會(huì)救助責(zé)任社會(huì)化、市場(chǎng)化的趨勢(shì)并不完全適應(yīng)目前社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展模式,由于社會(huì)救助本身的特殊性和目前責(zé)任主體綜合能力的考量,政府在目前的社會(huì)救助事業(yè)中應(yīng)該承擔(dān)全面責(zé)任,也就是我國社會(huì)救助責(zé)任主體劃分中政府責(zé)任的回歸。

社會(huì)救助;政府責(zé)任;責(zé)任主體;全面責(zé)任

Key words:socialassistance; government responsibility; responsibility subject;full responsibility

作為現(xiàn)代社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展的重要基石,社會(huì)救助的發(fā)展需要社會(huì)各群體成員的共同努力,而政府在推動(dòng)這一事業(yè)的發(fā)展中起著主導(dǎo)的、不可替代的作用。[1]無論各國社會(huì)保障體系采用何種模式,發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用已形成國際共識(shí),[2]政府責(zé)任的確定也是制度建設(shè)的真正實(shí)質(zhì)所在。

目前為止,我國在對(duì)待貧困群體的政府責(zé)任問題上還沒有完全形成共識(shí),存在嚴(yán)重的爭(zhēng)議。一方面,政府承擔(dān)確保貧困人口基本生活的義務(wù),只要公民存在無法自身克服的生活上的困難,政府就有責(zé)任給予救助。社會(huì)救助的責(zé)任主體是政府。[3]另一方面,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)下,政府在社會(huì)救助事務(wù)中起到的作用也不應(yīng)是完全承擔(dān)的狀況,要建構(gòu)合理有效的社會(huì)救助制度需要對(duì)政府在其中所起到的地位做出重新的定位。同時(shí)倡導(dǎo)民間參與,彌補(bǔ)財(cái)力不足,以便更好地解決貧困人口的生活和其它問題。其明顯反映在社會(huì)救助政策定位的不斷改變上,特別是關(guān)于財(cái)政責(zé)任方面的劃分上,中央政府與地方政府財(cái)政責(zé)任的劃分,政府與社會(huì)組織和個(gè)人的財(cái)政責(zé)任劃分上都有一定的分歧。

因此,目前政府責(zé)任的定位不清,責(zé)任劃分模糊已經(jīng)成為我國社會(huì)救助制度進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸之一。

一、我國傳統(tǒng)的社會(huì)救助政府責(zé)任:政府完全責(zé)任

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下,形成了國家、單位和集體包辦一切的保障體制,非政府的救助力量顯得無足輕重,甚至沒有存在的必要。[4]政府成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代社會(huì)救助的唯一責(zé)任主體,承擔(dān)著完全的社會(huì)救助責(zé)任。

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代產(chǎn)物

20世紀(jì)50年代中后期,隨著城市和農(nóng)村的社會(huì)主義改造的完成,以公有制為標(biāo)志的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立起來。同時(shí),與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的社會(huì)救助制度也逐步確立。在城市奉行的是一種“高就業(yè)低工資”的社會(huì)保障模式。絕大部分人都通過就業(yè)自動(dòng)獲得社會(huì)保障。有工作單位的人(包括家屬),其生、老、病、死都靠單位福利和保險(xiǎn)來解決。剩下的“三無人員(無勞動(dòng)能力、無工作單位、無法定贍養(yǎng)人)”由民政部門進(jìn)行救濟(jì)。具體包括:第一,城市中困難戶,這些人一般沒有固定職業(yè)、固定收入或者無勞動(dòng)能力;第二,特殊救助對(duì)象,例如符合救助條件的精簡(jiǎn)退職老職工,原國民黨起義、投誠人員,歸國華僑,平反的右派分子,因病因公致殘的下放知青等。在農(nóng)村,隨著農(nóng)村合作化的推行,特別是人民公社在全國建立以后,有勞動(dòng)能力的農(nóng)民可以通過參加集體勞動(dòng),依靠集體經(jīng)濟(jì)來獲得生、老、病、死等方面的基本社會(huì)保障。而對(duì)于喪失勞動(dòng)能力的孤、寡、殘、幼及其他無依無靠者,則通過“五保供養(yǎng)制度”(即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬或保教)由集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)他們生活。[5]在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制下,形成了一種國家、單位和集體包辦一切的保障模式。

(二)完全政府責(zé)任的依據(jù)

我國的社會(huì)救助責(zé)任在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代完全由政府來承擔(dān)是在當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景和體制的影響下做出的選擇,是適合當(dāng)時(shí)弱勢(shì)群體對(duì)于社會(huì)救助的需要的。

1.社會(huì)主義國家的政府職能

作為社會(huì)主義國家,政府對(duì)待貧困群體有責(zé)無旁貸的完全責(zé)任。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)是一種非常典型的“國家保險(xiǎn)型福利模式”。在這種模式下,政府對(duì)所有國民負(fù)責(zé)任。在制度設(shè)計(jì)上,社會(huì)保障被分為三大板塊:政府板塊以統(tǒng)收統(tǒng)支的中央財(cái)政為直接經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),以中央政府為直接責(zé)任主體,面向社會(huì)成員無償提供有關(guān)物質(zhì)援助。企業(yè)(或單位)板塊,以本企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收入為財(cái)政基礎(chǔ),以本企業(yè)職工及其家屬為保障對(duì)象,提供本企業(yè)職工及其家屬的就業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老保障。農(nóng)村集體板塊以集體勞動(dòng)、集體核算、統(tǒng)一分配的農(nóng)村社會(huì)為組織基礎(chǔ),以農(nóng)村社會(huì)成員為保障對(duì)象,提供基本生活保障。[6]

2.集體主義思想所影響

在社會(huì)主義制度下社會(huì)救助體現(xiàn)的是權(quán)利、人人平等和人道主義精神,是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的表現(xiàn)。在舊社會(huì),資本家和封建地主的救助往往被看作是他們?yōu)槁楸匀嗣袢罕?、誘使群眾順從小恩小惠,甚至認(rèn)為西方傳教士在中國舉辦的慈善事業(yè)是偽善和傷害中國人民的感情。社會(huì)主義十分強(qiáng)調(diào)集體的力量。“中國長期以來十分強(qiáng)調(diào)集體的地位,在個(gè)人與集體的關(guān)系上,把集體的價(jià)值推到至高無上的地位,個(gè)人價(jià)值則遭到否定,更不可能允許個(gè)人主義存在。在改革開放之前的30年,集體主義不斷被提升,集體范圍不斷擴(kuò)大,達(dá)到國家的境界,國家成為本體,個(gè)人服從國家,‘小集體’也要服從國家這個(gè)‘大集體’。于是,個(gè)人與集體的關(guān)系被改變?yōu)閭€(gè)人與國家的關(guān)系,形成了個(gè)人與國家之間直接的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系,個(gè)人應(yīng)當(dāng)為國家做貢獻(xiàn),同時(shí),國家也應(yīng)當(dāng)關(guān)心群眾的利益?！盵7]

3.歷史的唯一選擇

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)際上是非常清楚的一元模式,即單一的國家主體和國家功能。在城市,對(duì)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員通過退休金解決養(yǎng)老問題,通過公費(fèi)醫(yī)療解決疾病問題,通過獨(dú)立分房解決住房問題。對(duì)于企業(yè)工作人員通過勞動(dòng)保險(xiǎn)解決他們的養(yǎng)老、疾病、傷殘和生育等問題。在農(nóng)村,通過五保戶制度解決無勞動(dòng)能力人口的老年人供養(yǎng)問題,又通過合作醫(yī)療解決農(nóng)村的疾病問題。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,企業(yè)實(shí)行公有制,而農(nóng)村又通過合作化道路同樣實(shí)行公有制,使得所有社會(huì)保障的主體責(zé)任最后都?xì)w結(jié)為國家。

二、我國社會(huì)救助責(zé)任的社會(huì)化:政府與社會(huì)共擔(dān)責(zé)任

改革開放初期,由于強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的作用,使得國家的社會(huì)保障功能不斷喪失。在黨的十四屆三中全會(huì)上,中央第一次把社會(huì)保障制度改革作為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要議程提出來?！爸醒氪_定的社會(huì)保障改革的目標(biāo)是:以社會(huì)保險(xiǎn)制度改革為重點(diǎn),到本世紀(jì)末,基本建立資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)、管理服務(wù)社會(huì)化的完整的社會(huì)保障體系?！?/p>

(一)我國社會(huì)救助責(zé)任社會(huì)化的背景

1.理論上的背景:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論

改革開放以后,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論對(duì)我國社會(huì)救助制度建設(shè)有重要影響。黨的十四屆三中全會(huì)正式提出“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的改革目的以后,作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分——社會(huì)保障制度——也面臨前所未有的問題,社會(huì)保障制度進(jìn)行相應(yīng)的改革勢(shì)在必行,主要原因有:第一,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,勞動(dòng)保險(xiǎn)和社會(huì)福利由單位提供,建立在公有制的基礎(chǔ)上,而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革破壞了公有制基礎(chǔ),因此必須構(gòu)建新的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利供給主體。第二,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求勞動(dòng)力的自由流動(dòng),而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下個(gè)人都是束縛于單位的“單位人”。單位分割的局面使社會(huì)保障難以統(tǒng)一,與社會(huì)保障天然追求統(tǒng)一與公平的原則相背離。第三,改革以來,國有企業(yè)迫切需要減員增效、剝離社會(huì)負(fù)擔(dān),改變企業(yè)辦社會(huì)的局面,而這一點(diǎn)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的個(gè)人社會(huì)保障的單位化是相違背的。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,社會(huì)保障的相關(guān)理論與觀念也發(fā)生了深刻變化,主要包括:第一,確立勞動(dòng)者的分險(xiǎn)共擔(dān)觀念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,運(yùn)用大數(shù)法則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),在勞動(dòng)者之間實(shí)行互濟(jì)互助,是最明智、最有效的途徑。第二,確立公民的權(quán)利平等意識(shí)。只有讓社會(huì)保障覆蓋所有公民,才能真正體現(xiàn)人人平等的精神。第三,確立社會(huì)保險(xiǎn)屬于必要?jiǎng)趧?dòng)的理論。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用的一部分,其費(fèi)用應(yīng)從勞動(dòng)者必要?jiǎng)趧?dòng)創(chuàng)造的價(jià)值中扣除,由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi),計(jì)入生產(chǎn)和勞動(dòng)成本,其所有權(quán)也屬于個(gè)人。第四,確立勞動(dòng)力也是商品的理論。[8]市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論對(duì)社會(huì)救助制度有重要影響。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論倡導(dǎo)的社會(huì)保障的政府責(zé)任分擔(dān),主要市場(chǎng)化、私有化,這就意味著政府不再是社會(huì)救助的唯一主體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的影響顯著表現(xiàn)為我國社會(huì)福利社會(huì)化的提出。社會(huì)救助不再完全是政府的事情,政府開始鼓勵(lì)慈善組織、企業(yè)及其他社會(huì)力量參與社會(huì)救助事業(yè)。

2.現(xiàn)實(shí)上的背景:新生的社會(huì)危機(jī)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革以來,國家出于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、追求效率的考慮,似乎在很大一段時(shí)間內(nèi)明顯降低了對(duì)貧困群體的責(zé)任。一個(gè)非常明顯的表現(xiàn)是城市貧困人口在短時(shí)期猛增。在這些貧困人口中,大多數(shù)是城鎮(zhèn)下崗職工。根據(jù)全國總工會(huì)于1989年在12個(gè)省市進(jìn)行的一次調(diào)查,人均月生活費(fèi)低于30元的特困職工占到職工總數(shù)的2%,大約為 280萬人,其家庭人口約 1036萬人,占1988年底城鎮(zhèn)人口總數(shù)的5.16%。而1992年6-11月進(jìn)行的全國總工會(huì)第三次工人階級(jí)隊(duì)伍狀況調(diào)查表明,全國已有5%的職工實(shí)際生活過低,陷入貧困狀態(tài)。貧困家庭人口總數(shù)約為2000萬人左右。[9]1995年,國家統(tǒng)計(jì)局對(duì)城市貧民人口估計(jì)認(rèn)為,1995年底城鎮(zhèn)貧困居民為2428萬,占全部城鎮(zhèn)人口居民總數(shù)的8.6%;共659萬戶,占總戶數(shù)的7.6%。[10]大量城市貧困人口出現(xiàn)的同時(shí),政府顯然并沒有充分的準(zhǔn)備來應(yīng)對(duì)這種局面。

(二)我國社會(huì)救助責(zé)任社會(huì)化的表現(xiàn)

國家與社會(huì)的二元理論框架也是符合中國社會(huì)救助制度改革實(shí)踐的。20世紀(jì)中后期開始,政府在推進(jìn)旨在救助弱勢(shì)群體的社會(huì)福利改革的時(shí)候,把社會(huì)福利社會(huì)化作為改革的目標(biāo)之一。人們?cè)谑褂谩吧鐣?huì)化”這個(gè)概念時(shí)并沒有區(qū)分市場(chǎng)和社會(huì),而是把對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的利用看成是社會(huì)福利社會(huì)化的一個(gè)組成部分。在討論什么是社會(huì)福利社會(huì)化時(shí)也很少對(duì)社會(huì)化這個(gè)概念下定義,而通常只是列舉通過哪些基本途徑來實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化。例如,張秀蘭等人認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化應(yīng)從四個(gè)方面去努力:(1)實(shí)現(xiàn)資金籌集多元化;(2)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利服務(wù)的專業(yè)化;(3)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利管理社會(huì)化;(4)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利事業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。張世峰認(rèn)為,社會(huì)福利社會(huì)化的內(nèi)容包括三個(gè)方面:(1)服務(wù)社會(huì)化,具體包括服務(wù)對(duì)象的社會(huì)化和服務(wù)隊(duì)伍的社會(huì)化;(2)管理方式的社會(huì)化,具體包括建立和完善民政部門的行業(yè)管理制度、民政部門工作職能的行政授權(quán)和行政委托、發(fā)揮基層群眾組織自我管理作用等;(3)資金來源社會(huì)化。[11]在2005年民政部組織召開的民政論壇上,有人提出創(chuàng)新社會(huì)福利社會(huì)的發(fā)展機(jī)制包括以下幾方面:一是快速發(fā)展“民辦公助”,形成多元化投資主體;二是抓緊“公辦民營”,造就多元化的運(yùn)作主體;三是導(dǎo)入標(biāo)準(zhǔn)化管理,實(shí)施福利機(jī)構(gòu)企業(yè)化的運(yùn)作方式;四是發(fā)揮各方作用,不斷完善多樣化的社會(huì)福利服務(wù)模式。從以上諸多學(xué)者對(duì)社會(huì)福利社會(huì)化的討論中可以看出,社會(huì)化是一個(gè)很寬泛的概念,它既包括利用市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)行社會(huì)化(如社會(huì)福利產(chǎn)業(yè)化或企業(yè)化),也包括第三部門的參與(如“民辦公助”、福利服務(wù)社會(huì)化)。因此,中國社會(huì)福利社會(huì)化改革的思路中,責(zé)任主體包含有兩個(gè):一是政府,二是社會(huì)(政府之外的力量)。

三、我國政府責(zé)任在社會(huì)救助中的回歸:政府的全面責(zé)任

九十年代初期以來,隨著城市下崗工人的大量出現(xiàn)和城市居民貧富差距擴(kuò)大,城市貧困成為困擾我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要問題。加上人口的老齡化帶來的社會(huì)救助資金的嚴(yán)重不足問題,城市化進(jìn)程中將大量流動(dòng)人口從農(nóng)村引向城市所帶來的社會(huì)不穩(wěn)定因素,使得政府再堅(jiān)持原有的市場(chǎng)導(dǎo)向的社會(huì)救助制度建構(gòu)理念變得非常不適合。在這種狀況下,新一屆政府提出建立和諧社會(huì)的構(gòu)想實(shí)際上是對(duì)原有過度市場(chǎng)化的矯正與反思。如何來重新考慮國家、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系成為重要的議題。政府在面臨重重困難的情況下,力圖通過改革進(jìn)一步理清政府社會(huì)救助責(zé)任和功能所在。

(一)社會(huì)承擔(dān)社會(huì)救助責(zé)任的缺陷

1.對(duì)社會(huì)救助責(zé)任的誤讀

在現(xiàn)實(shí)中,特別是在地方上對(duì)于社會(huì)救助責(zé)任的理解上有這樣的認(rèn)識(shí)傾向,“社會(huì)救助”被冠以“社會(huì)(social)”就應(yīng)該由社會(huì)來承擔(dān)救助的責(zé)任,而其實(shí)社會(huì)救助之所以稱之為“社會(huì)救助”的根本原因是強(qiáng)調(diào)其是一項(xiàng)公民的社會(huì)權(quán)利。但在國內(nèi),常常把“社會(huì)”與“非政府”等同起來,一見到“社會(huì)”二字就要把民間的互助互濟(jì)“納入”進(jìn)來。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府工作中,確實(shí)有把一些民間的互助互濟(jì)行為甚至生產(chǎn)自救都納入到救濟(jì)政策中的“傳統(tǒng)”。這種政經(jīng)不分、政社不分的“計(jì)劃思想殘余”,在今天已經(jīng)大多是政府(尤其是地方政府)推托責(zé)任,常常是“應(yīng)保未?！钡母础＿@造成了社會(huì)救助責(zé)任中強(qiáng)調(diào)了社會(huì)的義務(wù),而推諉了政府所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任,使得原本應(yīng)當(dāng)從社會(huì)本位出發(fā),完整承擔(dān)社會(huì)救助責(zé)任主體的義務(wù)劃分的方式變得模糊和混亂。

2.忽視政府與社會(huì)在社會(huì)救助中的差異性

在中國,作為一種資源配置的機(jī)制主體,不管是市場(chǎng)還是社會(huì)始終都無法取得與政府同等的地位。盡管在改革開放早期,市場(chǎng)作為重要的資源配置機(jī)制獲得一個(gè)前所未有的重視,甚至出現(xiàn)了泛市場(chǎng)化的傾向。近年來,隨著社會(huì)問題(如貧富分化)嚴(yán)重性程度不斷加深,市場(chǎng)機(jī)制開始被人們反思,于是第三部門有逐漸興起之勢(shì)。但是不管改革如何進(jìn)行,資源的配置總是圍繞政府為中心來進(jìn)行。政府能夠很輕易地改變市場(chǎng)和社會(huì)在資源配置中的地位。或者說,強(qiáng)勢(shì)的政府使得市場(chǎng)和社會(huì)隸屬于政府而變得沒有主體地位。特別是在社會(huì)救助事業(yè)中社會(huì)化和私有化程度非常低下的背景下,社會(huì)上的主體承擔(dān)社會(huì)救助的重任顯然在能力和意愿上都不相適應(yīng)。

(二)全面的政府責(zé)任在社會(huì)救助中的確認(rèn)

1.對(duì)于全面政府責(zé)任的理解

在社會(huì)救助事業(yè)中重新強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任是對(duì)于之前社會(huì)救助責(zé)任劃分的變革,是對(duì)于政府責(zé)任在社會(huì)救助中的重新認(rèn)識(shí)和確認(rèn)。但無論社會(huì)保障制度如何改革,①引者注:這里的社會(huì)保障改革是一個(gè)系統(tǒng)的工程,當(dāng)然是包括社會(huì)救助制度的構(gòu)筑和完善。政府均肩負(fù)著保障人民基本生活并確保全體人民能夠參與分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的責(zé)任,[12]應(yīng)通過法律明確政府在社會(huì)救助中的設(shè)計(jì)、規(guī)范、財(cái)政、監(jiān)管和實(shí)施等責(zé)任。當(dāng)前社會(huì)救助制度的構(gòu)筑和完善的關(guān)鍵就是明確各方權(quán)利義務(wù),準(zhǔn)確定位政府責(zé)任,既要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會(huì)救助體制中個(gè)人依賴企業(yè)、企業(yè)依賴國家、地方政府依賴中央政府的政府責(zé)任擴(kuò)大化傾向,又要防止責(zé)任轉(zhuǎn)嫁或轉(zhuǎn)移。因此,對(duì)于政府責(zé)任定位,即對(duì)于政府承擔(dān)責(zé)任的程度在社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展中都是起到至關(guān)重要的因素。

首先,要認(rèn)識(shí)到社會(huì)救助中的政府責(zé)任是與社會(huì)保障其余的政府責(zé)任是有所不同的。社會(huì)救助與一般的社會(huì)保障是不一樣的,社會(huì)救助是社會(huì)保障制度中最后的“防線”,具有保底功能,是弱勢(shì)群體維持生存的最后保障。雖然說目前社會(huì)保障社會(huì)化的趨勢(shì)比較流行,市場(chǎng)化、私有化的模式也確實(shí)對(duì)于社會(huì)保障的財(cái)政不足等問題的解決有一定的幫助,但同時(shí)由于市場(chǎng)化的預(yù)期是不確定,市場(chǎng)的波動(dòng)可能會(huì)對(duì)受救助的主體產(chǎn)生影響,而這部分群體又是最為脆弱的,任何的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)造成其災(zāi)難性的后果。對(duì)此,在社會(huì)救助方面,其特殊的救助群體和方式使得社會(huì)化、私有化的趨勢(shì)并不完全適用,政府應(yīng)該時(shí)刻準(zhǔn)備著承擔(dān)社會(huì)救助的所有責(zé)任。

其次,要認(rèn)識(shí)到社會(huì)救助中政府承擔(dān)全面的責(zé)任,社會(huì)中組織和個(gè)人起到補(bǔ)充的作用。從政府的職能和社會(huì)救助的特殊性來看,政府應(yīng)該承擔(dān)在社會(huì)救助中的所有責(zé)任,但這并不排斥社會(huì)中的組織和個(gè)人為社會(huì)救助事業(yè)提供服務(wù)和資金,這是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn),但對(duì)此不能強(qiáng)調(diào)它們的責(zé)任,而應(yīng)該看作是,企業(yè)和社區(qū)以及各種社團(tuán)的救助行為,只能作為輔助和必要補(bǔ)充。[13]

由此,可以看出,在社會(huì)救助事業(yè)中政府所承擔(dān)的全面責(zé)任是指,政府是社會(huì)救助的唯一主體,承擔(dān)所有的責(zé)任。政府之外的組織和個(gè)人只是一種補(bǔ)充,最終的社會(huì)救助責(zé)任必須強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任。

2.確認(rèn)全面政府責(zé)任的內(nèi)容

具體來說,我國政府要在社會(huì)救助制度的構(gòu)建過程中承擔(dān)以下責(zé)任:

一是利用政府的強(qiáng)制力,建立一個(gè)完善的社會(huì)救助體系。政府是代表公共利益的社會(huì)管理者,根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制定社會(huì)救助規(guī)劃并組織實(shí)施,建立完善的社會(huì)救助體系是政府義不容辭的責(zé)任。

二是由政府對(duì)公民的社會(huì)救助權(quán)利進(jìn)行明確界定。中國憲法第44條、第45條明確規(guī)定中國公民享有社會(huì)救助權(quán)利。但是目前中國并沒有一出臺(tái)具體規(guī)定公民在何種情況下享受何種社會(huì)救助待遇的具體法規(guī)政策。這就迫切需要政府通過相關(guān)法律和法規(guī),強(qiáng)制規(guī)定社會(huì)成員在符合一定條件下都可以享受到相應(yīng)的社會(huì)救助待遇。

三是提出社會(huì)救助立法草案,提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)審議。由政府提出社會(huì)救助立法草案,提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)審議,是世界各國的通行做法。因此,從中國社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的需要出發(fā)提出社會(huì)救助方面的法律、法規(guī)草案,制定社會(huì)救助政策,是政府履行社會(huì)救助職責(zé)的重要方面。

四是根據(jù)不同的社會(huì)救助項(xiàng)目承擔(dān)提供資金的責(zé)任。保證公民基本生存的社會(huì)救助項(xiàng)目應(yīng)由政府承擔(dān)主要責(zé)任(社會(huì)捐助為輔);社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目政府承擔(dān)財(cái)政兜底責(zé)任和制度轉(zhuǎn)軌責(zé)任,如為最低生活保障隱性債務(wù)籌資是政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任;一些福利性的社會(huì)救助項(xiàng)目要求政府承擔(dān)主要供款者責(zé)任,如義務(wù)教育、廉租房建設(shè)等,而另一些福利項(xiàng)目則要求政府提供部分資金,如高等教育、促進(jìn)就業(yè)等。需要注意的是,在不同的發(fā)展階段,政府承擔(dān)的供款責(zé)任是不同的。一般的規(guī)律是,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,政府承擔(dān)主要供款責(zé)任的項(xiàng)目持續(xù)增加,在一些項(xiàng)目中的供款比例也不斷提高。

五是監(jiān)督檢查社會(huì)救助法律、法規(guī)和政策的貫徹落實(shí)。監(jiān)督檢查各項(xiàng)社會(huì)救助規(guī)章制度的落實(shí)情況是政府履行社會(huì)救助職責(zé)的重要方面。政府要依據(jù)社會(huì)救助有關(guān)法律、法規(guī)和政策,監(jiān)督用人單位依法履行義務(wù),委托、授權(quán)并監(jiān)督社會(huì)救助事業(yè)承辦機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行職責(zé),按規(guī)定征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),運(yùn)營社會(huì)救助資金,確保參保人員享受社會(huì)救助待遇。通過對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查,維護(hù)受保人的利益,保證社會(huì)救助制度的健康運(yùn)行。當(dāng)前,要求盡快建立社會(huì)救助的評(píng)估、預(yù)算體系,這是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助制度執(zhí)行效果進(jìn)行督導(dǎo)的基礎(chǔ)。

六是按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則確定中央政府和地方政府的財(cái)政責(zé)任。分稅分級(jí)財(cái)政體制要求對(duì)社會(huì)救助的供款責(zé)任由中央、地方雙方按事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則共同分擔(dān)。目前,中央政府負(fù)擔(dān)過重影響到社會(huì)救助財(cái)源的持續(xù)性與安全性,這要求地方政府按規(guī)定承擔(dān)對(duì)社會(huì)救助財(cái)政支持的責(zé)任。

四、結(jié)語

時(shí)代在變化,社會(huì)救助的主體需要、責(zé)任主體的地位和政府責(zé)任的程度也在變異、發(fā)展和完善。整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)的社會(huì)化、市場(chǎng)化趨勢(shì)逐步在一些領(lǐng)域內(nèi)得到了確認(rèn)和張揚(yáng),但在社會(huì)救助中并不能完全適應(yīng)這種模式的發(fā)展。在社會(huì)救助中強(qiáng)調(diào)社會(huì)中組織個(gè)人的責(zé)任分擔(dān),不利于政府責(zé)任的全面發(fā)揮,不適應(yīng)于社會(huì)救助的特殊發(fā)展模式。政府責(zé)任在社會(huì)救助中的回歸已經(jīng)成為社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的迫切需要。令人欣喜的是,我國目前所訂立的法律法規(guī)中都以一再明確重申政府在社會(huì)救助中的責(zé)任。其實(shí),我國社會(huì)救助中責(zé)任的劃分并不是絕對(duì)的,對(duì)此需要考慮時(shí)代所賦予我們特殊歷史背景,并在以人為本、科學(xué)發(fā)展的思想指導(dǎo)下勇于創(chuàng)新,關(guān)注社會(huì)救助的發(fā)展和責(zé)任主體的變化,形成科學(xué)的責(zé)任劃分體制。

[1]王東進(jìn).讓更多的人享有社會(huì)保障——在ISSA第28屆全球大會(huì)里奧論壇上的發(fā)言[R].國際金融報(bào),2004-09-22.

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[9]洪大用.改革以來中國城市扶貧工作的發(fā)展歷程[J].社會(huì)學(xué)研究,2003(1):71-86.

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Return of the Government Responsibility of Social Assistance in China——Discussion on Division Responsibility Subject

HE Ping
(School of Arts and Law,Wuhan University of Technology,Wuhan 430070,China)

Government is important for responsibility subject of social assistance,with the times change,the responsibility of Government is constantly changing.The trend of marketing and socializing does not entirely adapt to the development model of the current social assistance,because of the specificity social assistance and the ability of present responsibilities subject,Government must take the full responsibility in the current social assistance,in other words,government responsibility return in division subject of social assistance.

D669

A

1008-2603(2011)05-0069-06

2011-07-04

何平,男,武漢理工大學(xué)文法學(xué)院講師,法學(xué)博士。

(責(zé)任編輯:李瀟雨)