黃玉寅

(中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

構(gòu)建行政法理論體系的基石
——《中國(guó)特色政府法治論研究》讀后

黃玉寅

(中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074)

蘇州大學(xué)法學(xué)院楊海坤教授與得意門生章志遠(yuǎn)教授合著并于2008年底出版的《中國(guó)特色政府法治論研究》一書是對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的一種深刻闡釋，在目前學(xué)界關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的討論時(shí)起時(shí)伏且言猶未盡的背景下，這本書的問(wèn)世，可能會(huì)掀起國(guó)內(nèi)行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題研究的新高潮。

行政治;理論體系;構(gòu)建

“行政法理論基礎(chǔ)”是“行政法邏輯起點(diǎn)”邏輯的自然延伸和擴(kuò)展，①關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)與行政法邏輯起點(diǎn)的關(guān)系，學(xué)界總是有人將二者混同，楊海坤教授認(rèn)為行政法理論基礎(chǔ)是“行政法邏輯起點(diǎn)”邏輯的自然延伸和擴(kuò)展。筆者也贊同這一觀點(diǎn)，詳見(jiàn)楊海坤、章志遠(yuǎn)《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社，2008年版第152頁(yè)。作為一種政治哲學(xué)、一種基本信念或理念，科學(xué)的行政法理論基礎(chǔ)能為構(gòu)建行政法的理論體系提供立足點(diǎn)，能為制度的構(gòu)建和理論的發(fā)展提供一種方向的指引。作為公法的行政法更需要這種理性建構(gòu)，從而彰顯其獨(dú)立的學(xué)科地位以及對(duì)憲政理念的落實(shí)和傳播。

蘇州大學(xué)法學(xué)院楊海坤教授與得意門生章志遠(yuǎn)教授合著并于2008年底出版的《中國(guó)特色政府法治論研究》一書便是對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的一種深刻闡釋，在目前學(xué)界關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的討論時(shí)起時(shí)伏且言猶未盡的背景下，這本書的問(wèn)世，相信正如著者所言:可能會(huì)對(duì)掀起國(guó)內(nèi)行政法理論基礎(chǔ)問(wèn)題研究的新高潮起到重要的推動(dòng)作用。［1］(P124)不可否認(rèn)，從 1989 年 “政府法治論”的雛形“人民政府論”②有關(guān)“人民政府論”的論述，參見(jiàn)楊海坤《我國(guó)行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》，載《北京社會(huì)科學(xué)》1989年第1期。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，“人民政府論”是個(gè)別學(xué)者在評(píng)價(jià)該文時(shí)對(duì)楊海坤教授思想的概括。被楊海坤教授首次提出以來(lái)，該學(xué)說(shuō)經(jīng)過(guò)二十余年不斷的修正和發(fā)展已漸臻成熟，并已逐漸被學(xué)界同仁所認(rèn)同和接受。政府法治論通過(guò)對(duì)“民主型政府”、“有限型政府”、“善治型政府”、“責(zé)任型政府”與“平權(quán)型政府”的系統(tǒng)闡述，回答了“需要一個(gè)什么樣政府”的追問(wèn)，從而全面揭示了現(xiàn)代行政國(guó)家和行政社會(huì)中政府與人民的關(guān)系，同時(shí)，政府法治論完整闡述了行政過(guò)程中行政權(quán)的授予、運(yùn)用、控制、使命、責(zé)任及發(fā)展趨勢(shì)等一系列重要環(huán)節(jié)。從而為建立科學(xué)的行政法理論體系創(chuàng)造了基本條件。［1］(P139－140)

作為蘇州大學(xué)兩代行政法學(xué)人的智慧結(jié)晶，著作貢獻(xiàn)了東吳學(xué)人對(duì)行政法治的獨(dú)特視角與精當(dāng)論述，著者的遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)與現(xiàn)實(shí)關(guān)懷對(duì)于我國(guó)依法治國(guó)的偉大進(jìn)程與和諧社會(huì)的積極構(gòu)建有著重要的啟示意義。

一、累積的憲政共識(shí)——一種憲政進(jìn)路的行政法關(guān)懷

臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳新民教授認(rèn)為，應(yīng)從對(duì)憲法基本原則的探討上，獲得行政法存在的根基，行政的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是將憲法所揭示的各種指導(dǎo)原則予以具體化的實(shí)踐。［2］(P7)行政法是“有關(guān)實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值之技術(shù)之法”［3］(P49)關(guān)于憲法與行政法之間的關(guān)系，無(wú)論在英美法系還是大陸法系國(guó)家，都是公法學(xué)者歷來(lái)重視的課題，本書作者之一楊海坤教授早在1992年就對(duì)二者的關(guān)系進(jìn)行過(guò)睿智的闡述。［4］(P89)在此后出版的著作中，楊海坤教授對(duì)憲法與行政法的關(guān)系，又進(jìn)行了更為深入且嶄新的討論。［5］(P45)本書中，作者從比較法的視角，宏觀考量了西方的憲政運(yùn)動(dòng)及憲政思想，結(jié)合西方國(guó)家先有憲政 (憲法)，后有行政法的客觀現(xiàn)實(shí)，得出行政法是憲法的具體化，憲法原理和制度對(duì)行政法的概念產(chǎn)生了重大影響的結(jié)論。更為精辟的是，著者在比較中發(fā)現(xiàn)，國(guó)外行政法往往是建立在系統(tǒng)、成熟的憲政思想基礎(chǔ)上，如英國(guó)的“自然公正”思想、美國(guó)的“程序公正”思想、德國(guó)的“法治國(guó)”思想，這些各具特色、成熟的憲政思想就自然成為各國(guó)行政法當(dāng)然的“理論基礎(chǔ)”。①值得一提，不可簡(jiǎn)單用憲政理論來(lái)代替行政法理論基礎(chǔ)，行政法與憲法有著天然的聯(lián)系并不否認(rèn)行政法理論基礎(chǔ)的獨(dú)立性。而我國(guó)行政法的發(fā)展是建立在憲政運(yùn)動(dòng)及憲政思想極不成熟基礎(chǔ)之上的，在我國(guó)憲法中，甚至難以尋覓到指導(dǎo)行政法的明確憲法條文或憲法精神。應(yīng)當(dāng)注意到，這種現(xiàn)象與在1982年憲法制定之時(shí)國(guó)內(nèi)還沒(méi)有行政法及對(duì)行政法研究的實(shí)際情況有關(guān)。②參見(jiàn)楊海坤，章志遠(yuǎn)《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社，2008年版第65－66頁(yè)。另外，針對(duì)有學(xué)者將與行政有關(guān)的憲法規(guī)定視為行政法治的憲法依據(jù)，楊海坤教授認(rèn)為這種理解牽強(qiáng)附會(huì)，在一定程度說(shuō)明了我國(guó)憲政理念與憲政文化的缺乏。面對(duì)作為憲法具體化的行政法缺乏憲法支撐和指導(dǎo)的困境，行政法學(xué)人并不安于現(xiàn)狀，而是努力在憲法大框架下“自救”，尋找行政法存在和發(fā)展的依據(jù)。在本書作者看來(lái)，憲政精神與理念的缺失的先天不足，在一定程度上也催發(fā)了行政法理論基礎(chǔ)討論的熱情，為其討論提供了廣袤的空間，行政法理論基礎(chǔ)的討論可以視為彌補(bǔ)憲政缺位的“課”。當(dāng)然，“補(bǔ)課”的最終目的還在于憲政價(jià)值的完善。誠(chéng)哉斯言!

二、開(kāi)放的研究思路——一種兼容并包的方法論

誠(chéng)如著者所言:“從理論上看，部門法學(xué)的研究一般包括應(yīng)用研究、規(guī)范研究、原理研究和哲學(xué)研究四個(gè)不同層次，作為年輕學(xué)科的行政法，在前三個(gè)方面的研究可以說(shuō)已取得了一定成就，但對(duì)行政法哲學(xué)的思考卻相對(duì)薄弱。也正是因?yàn)樾姓▽W(xué)缺乏深厚的理論根基，所以直接導(dǎo)致了整個(gè)行政法學(xué)界很難為整個(gè)社會(huì)科學(xué)的知識(shí)增量做出突出的貢獻(xiàn)?！保?］(P103)面對(duì)傳統(tǒng)的研究范式的局限性，著者深刻指出，要朝著“務(wù)實(shí)”和“務(wù)虛”兩個(gè)方向發(fā)展，其中“務(wù)虛”便是一種方法論意義上的革新。行政法作為公法重要的部門法之一，其發(fā)展所遇到的障礙往往無(wú)法完全依靠自身解決，需要整體思維，需要法哲學(xué)來(lái)幫忙。③2004年楊海坤教授和章志遠(yuǎn)博士聯(lián)袂著寫的《中國(guó)行政法基本理論研究》一書便可以理解為關(guān)于行政法的法理學(xué)研究，當(dāng)然，楊海坤教授于1992年出版的《中國(guó)行政法基本理論》可以視為其對(duì)行政法哲學(xué)研究更早的嘗試。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，部門法哲學(xué)不能理解為過(guò)度抽象、玄而又玄的學(xué)科。在作者看來(lái)，行政法的理論基礎(chǔ)便是對(duì)行政法的一種哲學(xué)思考，從而避免對(duì)行政法哲學(xué)概念作過(guò)于抽象的理解。

與此同時(shí)，面對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)研究中存在的理論研究的不足與缺陷，作者以開(kāi)闊的眼界對(duì)行政法學(xué)研究范式轉(zhuǎn)換進(jìn)行了嘗試，引入日本學(xué)者倡導(dǎo)的“行政過(guò)程理論”，從過(guò)程的視角，動(dòng)態(tài)考察了行政權(quán)力的配置、運(yùn)作與被監(jiān)督的過(guò)程。既不拘泥于某一或某幾個(gè)具體行為形式，也不拘泥于單獨(dú)的、具體的制度，而是主張行政法上的活動(dòng)不僅僅是一種活動(dòng)，也是一種具有時(shí)空上連續(xù)性的一種過(guò)程。［5］(P6)另外，作者還用行政過(guò)程的理念來(lái)完善、構(gòu)筑“政府法治論”，視政府法治論為一個(gè)動(dòng)態(tài)的完整過(guò)程。①事實(shí)上，早在二十世紀(jì)80年代中期，楊海坤教授就以政府法治論較早的展開(kāi)了對(duì)行政法的基本理論、行政裁量、行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、行政程序、行政公開(kāi)等行政過(guò)程中問(wèn)題的探討。參見(jiàn)楊海坤、章志遠(yuǎn)《中國(guó)特色政府法治論研究》，法律出版社，2008年版第155頁(yè)?？梢哉f(shuō)行政過(guò)程的分析方法對(duì)于積極開(kāi)拓行政法學(xué)研究領(lǐng)域有著重要意義。

作為一種開(kāi)放體系的政府法治論，其在立論過(guò)程中，充分吸收了其他學(xué)科尤其是行政管理學(xué)的最新發(fā)展成果，比如作者分別從“經(jīng)濟(jì)人”、“社會(huì)人”和“復(fù)雜人”的假設(shè)背景下指出相應(yīng)的政府法治模式與行政管理模式的對(duì)應(yīng)與耦合，從而強(qiáng)調(diào)行政法要對(duì)“復(fù)雜人”假設(shè)基礎(chǔ)上的“權(quán)變模式”理論作出回應(yīng)。同時(shí)，著者以人性基礎(chǔ)、法理基礎(chǔ)、憲政基礎(chǔ)、行政管理學(xué)的立論基礎(chǔ)等為政府法治論的立論根基，從多維角度分別進(jìn)行了必要的闡述，提升了理論的科學(xué)性和完整性。在本書中，關(guān)于行政法研究思路多樣化、開(kāi)放性的例子，可謂俯拾皆是，不勝枚舉，以上僅是筆者印象最為深刻的幾點(diǎn)。這種綜合均衡的行政法理論基礎(chǔ)指導(dǎo)下的行政法治模式具有如此開(kāi)放與兼容的姿態(tài)，相信正如著者所言，完全可以指導(dǎo)我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)法治政府目標(biāo)的整個(gè)過(guò)程。

三、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)風(fēng)范——注重學(xué)術(shù)研究的精耕細(xì)作

精耕細(xì)作、無(wú)微不至的學(xué)術(shù)風(fēng)范是社會(huì)科學(xué)研究不可或缺的科研態(tài)度。從某種意義來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)的歷史就是現(xiàn)象的概念化和概念的規(guī)范化的歷史。行政法學(xué)的研究不能貪大求全，往往細(xì)節(jié)的東西決定著整個(gè)行政法律體系的健全，理論的精細(xì)化有助于概念和范疇的統(tǒng)一，從而為學(xué)術(shù)研究和學(xué)術(shù)對(duì)話提供平臺(tái)。

縱觀近年來(lái)學(xué)界關(guān)于行政法理論基礎(chǔ)的討論，往往過(guò)于抽象和理論化。這樣的研究進(jìn)路滿足了科學(xué)研究的深入性和學(xué)術(shù)化，有助于知識(shí)增量的提高。然而這種需要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的理論能否成為被行政執(zhí)法人員可預(yù)見(jiàn)、可操作、可檢驗(yàn)的指導(dǎo)思想，從而在實(shí)踐中被他們所具體把握和操作，就并非十分確定了。筆者認(rèn)為，對(duì)于理論的精細(xì)解剖和闡釋是理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)，從抽象到具體必不可少的手段，質(zhì)言之，行政法理論基礎(chǔ)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中明確的指導(dǎo)思想需要概念的精耕細(xì)作和范疇的確定。在該書中，作者對(duì)政府法治論的五個(gè)核心內(nèi)容分別給予了充分恰當(dāng)?shù)墓P墨，試圖對(duì)政府依法律產(chǎn)生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府對(duì)法律負(fù)責(zé)和政府與公民關(guān)系平等化作出深刻、全面的解釋。從而努力使政府法治論的各組成部分更精細(xì)化，更能經(jīng)得起邏輯的推敲和實(shí)踐的檢驗(yàn)。例如，在政府對(duì)法律負(fù)責(zé)一章中，作者對(duì)“負(fù)責(zé)”、“責(zé)任”、“政府對(duì)法律負(fù)責(zé)”的含義、“法律責(zé)任”與“政治責(zé)任”的區(qū)別和聯(lián)系、“法律責(zé)任”和“道德責(zé)任”以及“法律的責(zé)任形式”都分別進(jìn)行了論述。

此外作者認(rèn)為只有深入觀察具體行政領(lǐng)域規(guī)制活動(dòng)的過(guò)程，才有可能建立起回應(yīng)真實(shí)世界的行政法理論學(xué)說(shuō);［1］(P147)對(duì)于“憲政理念”、“行政法邏輯起點(diǎn)”、“行政法理論基礎(chǔ)”和“行政法基礎(chǔ)理論”等學(xué)術(shù)概念進(jìn)行對(duì)比、整合，并形成一定的層次性和位階性認(rèn)識(shí);將政府法治論與其他行政法理論基礎(chǔ)諸學(xué)說(shuō)的關(guān)系進(jìn)行透析，類似縝密性、細(xì)致性的學(xué)術(shù)風(fēng)范在本書中隨處可見(jiàn)。我想，這與兩位作者嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度與求是的學(xué)術(shù)品格是分不開(kāi)的。我認(rèn)為，學(xué)術(shù)研究所需的并非僅是急于求成、一針見(jiàn)血的研究范式，更需要對(duì)基礎(chǔ)理論不斷闡釋、取舍與整合，使學(xué)術(shù)研究具有累積性和遞進(jìn)性，只有基礎(chǔ)理論搞清楚了，作為基礎(chǔ)理論之核心的“理論基礎(chǔ)”才能夠更加清晰，而行政法的理論體系恰恰是從行政法的理論基礎(chǔ)這一邏輯起點(diǎn)出發(fā)的。［1］(P152)

四、理性的憲政選擇——以構(gòu)建回應(yīng)真實(shí)世界的行政法為己任

我國(guó)傳統(tǒng)行政法學(xué)雖然也強(qiáng)調(diào)應(yīng)用性研究，但往往由于側(cè)重于定性分析且遠(yuǎn)離行政管理、行政訴訟的實(shí)踐，因而研究成果大多缺乏現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。［5］(P610)《中國(guó)特色政府法治論研究》沒(méi)有僅僅滿足于抽象層面的論述，作為一門需要解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的學(xué)科，其理論基礎(chǔ)理應(yīng)具有實(shí)踐品格。政府法治論盡管是對(duì)“行政法應(yīng)該是什么”的價(jià)值判斷，是具有濃厚主觀色彩的規(guī)范性命題，但是作為一種理論，只有在付諸實(shí)踐的過(guò)程中才能檢驗(yàn)其真?zhèn)?，才能展示其?duì)真實(shí)世界的反應(yīng)力。或許應(yīng)然性的命題可以在遠(yuǎn)離實(shí)踐的抽象思維層面無(wú)限推演直至達(dá)到邏輯上的自圓其說(shuō)，或者可以使作者自我欣賞、自我滿足，但是否發(fā)展出與之相對(duì)應(yīng)的實(shí)證基礎(chǔ)卻是檢驗(yàn)行政法理論學(xué)說(shuō)現(xiàn)實(shí)功效的標(biāo)尺。［1］(P115)

在政府法治論的構(gòu)建過(guò)程中，作為首倡者的楊海坤教授始終強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)實(shí)證研究，使得行政法理論基礎(chǔ)學(xué)說(shuō)能夠貼近中國(guó)現(xiàn)實(shí)生活，解決當(dāng)下中國(guó)的實(shí)際難題，進(jìn)而對(duì)中國(guó)行政法的制度建設(shè)起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用。［6］(P144)因此，在以后的行政法理論研究中，從規(guī)范命題向?qū)嵶C基礎(chǔ)，從理論構(gòu)建到制度安排應(yīng)當(dāng)是諸論共同的努力方向。在當(dāng)今這樣一個(gè)“本來(lái)作為統(tǒng)治行為執(zhí)行過(guò)程之承擔(dān)者的行政，同時(shí)亦進(jìn)入國(guó)家基本政策形成決定的政治過(guò)程，甚至起到中心的決定性作用這樣的國(guó)家”［7］(P152)的時(shí)代，幾乎每一項(xiàng)行政活動(dòng)背后都蘊(yùn)含著相關(guān)的政策選擇。關(guān)注現(xiàn)實(shí)世界的政府法治論，不僅關(guān)注行為的定性和合法性控制，更從現(xiàn)實(shí)中出發(fā)，從諸如現(xiàn)實(shí)政府規(guī)制動(dòng)態(tài)、公共政策的考慮等因素中來(lái)考量行政法理論的研究，掃除傳統(tǒng)行政法學(xué)所彌漫的概念法學(xué)氣質(zhì)。如是種種，在書中，政府法治論處處體現(xiàn)著實(shí)踐品性。

五、結(jié) 語(yǔ)

作為本書核心內(nèi)容的行政法理論基礎(chǔ)的討論，在我國(guó)從20世紀(jì)80年代起綿延至今，從未斷歇，已形成百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的格局。但百慮而一致，殊途而同歸，各家各派都是試圖對(duì)中國(guó)行政法的哲學(xué)理論 (理論基礎(chǔ))作出回答，從而對(duì)中國(guó)行政法治的發(fā)展提供指引航程的航標(biāo)，本書恰恰正是朝著這一方向努力的一部非常杰出的力作。值得強(qiáng)調(diào)的是，具有濃郁本土特色、強(qiáng)烈時(shí)代氣息的政府法治論正以其開(kāi)放的姿勢(shì)、鮮明的時(shí)代特色回應(yīng)著我國(guó)行政法治建設(shè)和行政法理論的研究，我們相信其理論精髓也會(huì)在行政法理論基礎(chǔ)演變發(fā)展的歷史流程中更為璀璨，閃爍出其特有的理性的奕奕光華!

［1］楊海坤，章志遠(yuǎn).中國(guó)特色政府法治論研究［M］.北京:法律出版社，2008.

［2］陳新民.公法學(xué)札記［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001.

［3］［日］鹽野宏.行政法［M］.楊建順，譯.北京:法律出版社，1999.

［4］楊海坤.中國(guó)行政法基本理論［M］.南京:南京大學(xué)出版社，1992.

［5］楊海坤，章志遠(yuǎn).中國(guó)行政法基本理論研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2004.

［6］韓龍，呂成.走向自主行政法——評(píng)《中國(guó)特色政府法治論研究》［J］. 行政法學(xué)研究，2009，(2).

［7］［日］大須賀明.生存權(quán)論［M］.林浩，譯.北京:法律出版社，2001.

G236

A

2095－0292(2011)03－0141－04

2010－12－27

黃玉寅，中南民族大學(xué)憲法與行政法專業(yè)碩士研究生，研究方向:行政法的基礎(chǔ)理論、行政裁量。

［責(zé)任編輯 張 峰］