○唐 勇 王祖強

（中共浙江省委黨校、浙江科學發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心）

鄰近區(qū)域且又分屬于不同行政區(qū)的多個城市實現(xiàn)一體化的協(xié)調發(fā)展，是世界范圍內城市群發(fā)展的普遍趨勢。發(fā)達國家較早開始探索城市群一體化協(xié)調發(fā)展的有效途徑和辦法，形成了各具特色的城市群一體化協(xié)調模式，如英國上世紀60年代以來的大倫敦城市群行政架構協(xié)調模式、美國上世紀70年代以來的城市政府協(xié)會、政府協(xié)議和特設機構模式、日本上世紀90年代以來的核心城市主導協(xié)調模式、法國上世紀90年代以來的市（鎮(zhèn)）聯(lián)合體一體化協(xié)調模式。

國內學者對我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展問題做了大量研究，對于城市群一體化協(xié)調模式概括起來主要有三種：一是建立超省、市的多城市統(tǒng)一、權威機構。這一思路并沒有觸及經濟區(qū)域化中利益沖突和矛盾產生的根源，從全局看成立超區(qū)域協(xié)調機構的方案并不可行。二是在現(xiàn)行行政區(qū)不變的前提下成立跨區(qū)域的多城市經濟管理局，并賦予“管理局”規(guī)劃、決策和協(xié)調的職能與相應權限。這種不信任市場機制運作效率的一體化思路是否比統(tǒng)一市場的利益協(xié)調方式更為可行也值得懷疑。三是成立區(qū)域立法機構，實現(xiàn)一體化地區(qū)的法律和法制統(tǒng)一。這種思路與現(xiàn)行的《立法法》相沖突，不具備可操作性。因此，如何實現(xiàn)城市群一體化協(xié)調管理，在現(xiàn)行條件下實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展的效果，達到針對性與可行性的統(tǒng)一是值得深入探討的問題。

一、長三角城市群協(xié)調模式構想

本文以長三角城市群為例，提出政府、企業(yè)、第三方組織共同治理的城市群協(xié)調模式。這種城市群協(xié)調模式在協(xié)調層次上應該實現(xiàn)中央政府、省級政府、城市政府的一致協(xié)調，即實現(xiàn)三級政府協(xié)調的統(tǒng)一性；在協(xié)調主體上應該實現(xiàn)政府、企業(yè)、第三方組織的共同參與，并實現(xiàn)三者的多元化、交叉化聯(lián)系，達到政府傳導協(xié)調目標和意愿、企業(yè)接受傳導信息并反饋意見的目的，即實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展的網絡化；在協(xié)調機制上，應該將協(xié)調、合作內容融入到協(xié)調機制中，即實現(xiàn)協(xié)調機制與合作內容的統(tǒng)一。

1、長三角城市群協(xié)調模式的層次性

構建長三角城市群協(xié)調模式，可將長三角區(qū)域的政府協(xié)調分為三個層次：一是國家層面上，由中央政府加強宏觀政策與規(guī)劃綜合協(xié)調；二是兩省一市層面上，建立定期協(xié)商會議機制等；三是長三角地區(qū)各城市層面上，構建日常溝通協(xié)調機制?，F(xiàn)行的行政管理層級制度，區(qū)域內各城市自上而下的垂直領導和利益互動機制已經較為成熟，在充分發(fā)揮已有垂直合作的基礎上，特別要建立跨區(qū)域層面、區(qū)域內部各城市之間的水平合作機制。事實上自1997年長三角城市經濟協(xié)調會成立以來，至2010年已召開十屆協(xié)調會議，達成二十多個合作專題，水平合作機制目趨成熟。

2、長三角城市群協(xié)調模式的市場性

通過營造側重于長三角協(xié)調發(fā)展的市場環(huán)境和機制，各層次政府能夠在市場調節(jié)的作用下促進企業(yè)參與協(xié)調合作，實現(xiàn)共贏發(fā)展。長三角地區(qū)區(qū)域協(xié)調合作要強化市場配置資源的基礎性作用，率先突破行政區(qū)經濟與經濟區(qū)域化的障礙。在市場建設方面，應培育五個方面的一體化：消費品市場的一體化、技術市場的一體化、資本市場的一體化、人才市場的一體化、產權交易市場的一體化。

3、長三角城市群協(xié)調模式的網絡化

構建長三角城市群協(xié)調模式，應充分發(fā)揮企業(yè)、中介組織、行業(yè)協(xié)會、社會團體等第三方組織在區(qū)域公共治理中的重要角色。行政區(qū)經濟向區(qū)域經濟轉型，使企業(yè)、非營利組織、居民等在區(qū)域決策、管理中的地位不斷凸顯，構成了區(qū)域的利益相關者和共同體，推動著區(qū)域的決策模式由原來的政府單中心模式逐漸向以政府、企業(yè)、第三方組織、居民等共同參與的多中心體制模式轉變。區(qū)域協(xié)調的重心不再僅僅是政府主體之間的利益協(xié)調，更多強調的是多個決策中心之間網絡化的合作與協(xié)同。可以考慮在長三角地區(qū)條件成熟的領域或行業(yè)組建長三角地區(qū)區(qū)域性的社會中介組織，如建立研究咨詢類中介組織，包括建立專家學者為主體的咨詢委員會，從而為重大規(guī)劃及重大事項提供咨詢。

二、長三角城市群合作機制與協(xié)調形式

構建合理有序的區(qū)域綜合治理秩序需要解決三方面的問題，即信息充分、約束有力與激勵有效。因此，長三角地區(qū)區(qū)域協(xié)調模式在形式上，應同時具備這三種功能，從而實現(xiàn)合作機制的有效性與協(xié)調形式的多樣性。

1、長三角城市群合作機制的有效性

目前江浙滬的最高領導與各市市長之間的兩級磋商機制已經形成，這是長三角地區(qū)最高級別的政府之間協(xié)商機制，保證了協(xié)調的有效性。通過每兩年一次的區(qū)域首長協(xié)商和每年一次的各市市長協(xié)商，有利于增進各方共識，促進合作各方增進信任、消除彼此戒備的心理、營造良好的合作文化氛圍；有利于發(fā)現(xiàn)各方的潛在合作收益，尤其是各職能部門之間的日常協(xié)商有利于發(fā)現(xiàn)工作的互補性與資源的共享空間，為進一步合作奠定基礎；有利于及時發(fā)現(xiàn)解決合作中遇到的困難與問題，由于是面對面溝通，某種意義上類似于“現(xiàn)場辦公”，尤其有利于各方共同研究一些臨時性、暫時性或緊迫性的問題，共同尋求解決之策。

2、長三角城市群協(xié)調形式的多樣性

（1）對話協(xié)商。這種日常性的溝通對話具有非正式性、面對面的特點，在長三角地區(qū)區(qū)域協(xié)調中具有不可替代的作用。

（2）行政協(xié)議。相比日常協(xié)商而言，行政協(xié)議制度的約束力要強許多。行政協(xié)議制度的締結主體是長三角地區(qū)的行政機關，即省、市人民政府或職能部門，是一種對等性行政契約；締結形式是行政首長聯(lián)席會議。長三角地區(qū)的行政契約包括兩個層次，即各城市政府之間的行政契約和江浙滬兩省一市及各城市有關職能部門之間的行政契約，具體形式表現(xiàn)為“宣言”、“意見（向）書”或“協(xié)議”。

（3）立法協(xié)調。在我國這種制度本身還沒有法律化，因而在長三角地區(qū)的實踐中還存在著一些問題，如責任條款缺失和效力不明確等，影響了其作用的進一步發(fā)揮。為此需要從源頭上對各區(qū)域的地方性法制法規(guī)進行統(tǒng)一梳理，力求以統(tǒng)一的法制體系為區(qū)域各方的合作清除法制環(huán)境上的障礙，并對區(qū)域協(xié)調的重要事項及成果，應通過地方立法和制定規(guī)章為其提供保障。

（4）經濟協(xié)作。在區(qū)域協(xié)調實踐中，需要進一步消除區(qū)域之間的市場障礙，促進要素、資源的充分流動與優(yōu)化配置；需要進一步促進企業(yè)以多種形式進行跨區(qū)域的兼并、重組、聯(lián)合等，密切區(qū)域之間的經濟聯(lián)系；需要進一步加強產業(yè)規(guī)劃與引導，促進產業(yè)鏈、價值鏈根據各區(qū)域的資源優(yōu)勢進行最佳配置，構建優(yōu)勢互補、合理分工、科學協(xié)作的區(qū)域綜合產業(yè)體系。

三、長三角城市群協(xié)調合作的趨勢

1、重大基礎設施建設的統(tǒng)一規(guī)劃與建設

推進長三角地區(qū)基礎設施一體化需要兩省一市從區(qū)域共同發(fā)展大局出發(fā)，主動謀求區(qū)域全面合作，推動規(guī)劃、建設、管理、政策及法規(guī)等協(xié)調配合。在加強兩省一市主要領導對交通一體化問題協(xié)商的基礎上，發(fā)揮區(qū)域內部門之間區(qū)域性協(xié)調機制的作用，如交通方面的“兩省一市交通主管部門聯(lián)席會議制度”、“長江三角洲地區(qū)都市圈交通論壇”等，強化其在一體化中的協(xié)調功能，協(xié)調好重大基礎設施項目的落實。同時努力實現(xiàn)區(qū)域交通政策一體化，逐步建立多層次的、有交通行業(yè)特點的、時效性強的公眾信息服務系統(tǒng)。

2、產業(yè)分工與布局的協(xié)同合作

長三角地區(qū)應根據產業(yè)發(fā)展的趨勢，在產業(yè)規(guī)劃上應在由政府控制投資領域的產業(yè)協(xié)作上首先行動，盡早建立旨在尋找機遇共同點和利益交叉點的框架協(xié)議；應以促進產業(yè)“關聯(lián)發(fā)展”為基本取向，加強各地區(qū)產業(yè)規(guī)劃的協(xié)調與銜接，確定區(qū)域產業(yè)總體發(fā)展戰(zhàn)略和中長期實施計劃，努力形成“你中有我、我中有你”，科學合理，富有競爭力的區(qū)域產業(yè)協(xié)作體系。同時產權交易制度，清除企業(yè)兼并與重組的障礙，整合產權交易系統(tǒng)，確保所有市場主體平等進入各類市場、平等地使用各種要素；應組建無屬地企業(yè)，通過市場力量，促進企業(yè)的跨省、市兼并與重組，探索通過企業(yè)跨地區(qū)強強聯(lián)合組成具有規(guī)模和競爭力的區(qū)域企業(yè)集團，提升區(qū)域企業(yè)的整體競爭力。

3、公共服務一體化

一是要進一步加強地方政府間的橫向合作，協(xié)調理順各地的公共服務政策，引導社會公共服務機構跨地區(qū)開展服務。二是要在新一輪財政體制改革中，通過中央政府與長三角地區(qū)地方政府合作，以比例分擔財政支出的辦法，共同逐漸解決公共服務的不均衡問題。三是避免區(qū)域公共服務的“蹺蹺板”效應，應盡量維護區(qū)域公共政策的均衡、協(xié)調，應加快構筑生態(tài)積蓄、環(huán)境保護、社會治安、維護穩(wěn)定等城市群聯(lián)動機制。就當前較為迫切的環(huán)境保護一體化而言，以最小制度成本取得最優(yōu)治理效果的選擇便是加強行政區(qū)之間的聯(lián)動、協(xié)作，通過立法、規(guī)劃、體制、政策、機制等層面的合作協(xié)調，共同推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設與保護。可以通過建立長三角地區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作機制、強化減少污染物排放的市場約束機制、構建區(qū)域聯(lián)動的環(huán)境監(jiān)測預警機制和區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法機制推進長三角地區(qū)環(huán)境保護的一體化。

4、產權市場的一體化

一是加大兩省一市三地政府的協(xié)調推動力度。可考慮成立兩省一市長三角地區(qū)產權交易共同市場協(xié)調委員會，同時明確以各地交易所和主管部門為主的執(zhí)行機構，建立起長效協(xié)調、利益共享機制。二是進一步整合地方要素市場。上海要在本市范圍內率先整合地方性要素市場，將本市技術、物流、航運、文化產業(yè)等要素市場統(tǒng)籌整合到同一平臺，率先形成統(tǒng)一、高效、集中的產權市場，為長三角地區(qū)產權市場的一體化奠定基礎。三是以浦東綜合配套改革為契機，加快建設非上市股份公司股權交易市場。以上海聯(lián)合產權交易所及其股權托管中心為基礎，加快建設非上市股份公司股權交易市場，并以此作為帶動長三角地區(qū)區(qū)域建立股權市場、促進產權市場一體化的突破口，推進聯(lián)合產權交易所的交易標的擴大到國資以外多種所有制成分，從而促進聯(lián)合產權交易所做強做大。