盧兆龍 何 智

論改革和完善我國行政服務機構運行機制

盧兆龍 何 智

“企業(yè)家政府”理論的適用，超出了國界和社會制度的范疇，符合我國行政服務機構的發(fā)展現(xiàn)狀和塑造服務型政府的社會發(fā)展趨勢，對改革和完善我國行政服務機構運行機制有一定的借鑒和參考價值。

企業(yè)家政府；改革；完善；行政服務機構

我國正處在經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型的關鍵時期，面對社會生活中突出的矛盾和潛在的風險，中國政府充分認識到當前行政改革的目標是建立服務型政府。①2006年10月，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出：“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”，服務型政府第一次被寫入黨的指導性文件中。2007年10月15日，胡錦濤同志在中共十七大的報告中再次把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容而予以強調(diào)。2010年10月18日，中共中央第十七屆五中全會通過的《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》明確提出“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政審批制度改革，加快建設法治政府和服務型政府”。建設好服務型政府，對于建立穩(wěn)定的經(jīng)濟、社會秩序十分重要。而行政服務機構是最能體現(xiàn)建設服務型政府的職能轉(zhuǎn)變中的政府理念轉(zhuǎn)變、制度創(chuàng)新和組織管理模式改革的突破口與試金石，因此，改革和完善行政服務機構的運行機制，對于發(fā)揮好服務型政府的窗口型功能與角色顯得尤為重要。

一、我國行政服務機構的現(xiàn)狀及存在的問題

行政服務機構是指由具有行政審批職能的部門、單位以及一些具有社會管理與服務功能的中介機構，相對集中在政府指定的場所為社會公眾提供便捷式窗口服務的行政辦公機構。從名稱上看，目前全國各地行政服務機構繁多各異，包括行政審批中心、政務超市、行政服務中心、便民服務中心、辦事大廳等。其核心要素是對行政審批制度的改革與完善。其顯著特點是將過去分散式、封閉式、串聯(lián)式的審批，改為集中式、透明式、并聯(lián)式的審批。

行政服務機構模式首先出現(xiàn)在沿海地區(qū)。十一屆三中全會提出了改革開放的偉大舉措，此后沿海地區(qū)相繼開放。改革行政審批制度、簡化政府辦事程序、提高行政效率的呼聲日漸高漲，行政服務機構應運而生。與群眾辦事密切相關的政府職能部門統(tǒng)一設立行政服務大廳，一個窗口對外，“一條龍”式服務、“一站”式辦公，使群眾過去要跑幾個月甚至更長時間、要蓋幾十個甚至上百個公章才能辦成的事，縮減到幾小時或幾天就能辦成。1999年年初，浙江省金華市委、市政府設立了市政府集中辦事大廳，這是我國成立的首個行政服務機構。2001年國務院開展行政審批制度改革后，全國地縣級地方政府的行政服務機構風生水起。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2007年6月，全國建立縣以上服務機構4200多個，部分省份的地級市和縣（區(qū)）也建立了行政服務機構。而省級行政服務機構的建立速度相對緩慢，只有四川、安徽、陜西、吉林、甘肅、福建、西藏等?。▍^(qū)）因改革力度大而建立了省一級行政服務機構。2006年以來，商務部②2006年6月30日，商務部舉行部行政事務服務中心揭牌儀式。通過部行政事務服務中心，進一步推行政務公開，提供“一站式”服務，實現(xiàn)“一個窗口”對外，建設服務型、法制型政府。運行以來，日均接待約80人次，每天受理或辦結各類行政許可事項200多件。等國務院系統(tǒng)10多個部門和單位也在加快行政服務機構建設進程。

行政服務機構便捷、透明、公正、高效的服務特點與運行機制初步得到了社會公眾的廣泛認可。如廣西壯族自治區(qū)百色市右江區(qū)汪甸瑤族鄉(xiāng)創(chuàng)辦的“一辦三中心”，①2010年6月6日《廣西日報》報道《百色深化“農(nóng)事村辦”試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一辦三中心”》，所謂的“一辦三中心”，即黨政綜合辦公室、社會服務中心、產(chǎn)業(yè)服務中心、政策法律服務中心。以前各站、所、辦的工作事項，全部集中到“一辦三中心”辦理。類似“政務服務中心”，群眾來這里能享受到“一站式”便利服務。目前，“有問題，找中心”已為當?shù)厝罕娤猜剺返?。天津市北辰區(qū)許可中心實行“一門受理、無償代辦”②即有一個窗口接件，并由窗口工作同志無償在中心各窗口辦理。的新型政府服務模式等，這些地方行政服務機構的建設與發(fā)展為我國行政服務機構在全國各地的推廣與普及積累了一定的經(jīng)驗。但行政服務機構在我國的興起與發(fā)展時間較短，目前還處于初級發(fā)展階段，在發(fā)展過程中難免出現(xiàn)一些困擾其良性發(fā)展的障礙，存在著諸多問題有待于進一步改進。突出地表現(xiàn)在沒能真正樹立以公眾為中心的服務意識；缺乏競爭機制和績效意識；不能依據(jù)行政環(huán)境的變遷而推進行政服務機構的管理創(chuàng)新等?，F(xiàn)以窗口人員的素質(zhì)和組織文化建設問題為例試說明之。

行政服務機構面向社會公眾，直接關系到政府的公眾形象。一些地方或部門的領導對行政服務機構的建設極為重視，選調(diào)精兵強將負責窗口工作。但也有一些地方、職能部門對中心工作不重視，甚至認為中心工作與本部門工作有沖突進而產(chǎn)生抵觸情緒，在選派人員時，并不按照要求選派骨干人員到中心，而是將一些不受重視的人派駐中心，這些人員的業(yè)務素質(zhì)與工作水平必將影響中心的健康發(fā)展與整體政府行政效能的提高。

由于窗口工作人員的人事關系仍在原單位，有的地方只是將組織關系轉(zhuǎn)到服務中心，行政服務中心很難對這些派駐人員進行有效管理。并且窗口工作人員流動性較大，很多人工作積極性不高，并不尋求組織認同感和歸屬感，窗口之間也由于業(yè)務不同，互動較少，交流不足，導致組織的向心力不足，缺乏整體協(xié)作性，沒有形成積極健康、銳意創(chuàng)新的組織文化。行政服務中心礙于有限的管理權限，不能有效地抑制傳統(tǒng)政府組織中存在的各種弊端，不能對窗口工作人員形成有效的激勵和驅(qū)動力，不能激發(fā)窗口工作人員的服務熱情，也就很難塑造具有自身特色的組織文化。

二、改革和完善行政服務機構運行機制的對策建議

“企業(yè)家政府”③“企業(yè)家政府”作為一個完整的概念，最早出現(xiàn)在戴維·奧斯本和特德·蓋布勒于20世紀90年代所著的《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門》一書中。（Entrepreneuril Government）模式是1980年代以來濫觴、興盛于英美等西方國家的一種新的公共行政理論與管理模式。所謂“企業(yè)家政府”是指以企業(yè)為參照模式，借鑒或仿效企業(yè)的一些機制重塑行政體制。或者是指在企業(yè)家精神指引下，吸收并運用企業(yè)運行機制和方法，改造傳統(tǒng)公共行政理論和管理體制，使其成為具有創(chuàng)造動力、顧客需求和成本意識的政府。

“企業(yè)家政府”理論對改革和完善我國行政服務機構的運行機制有一定的借鑒和參考價值。其理論的本質(zhì)是運用市場機制的作用推動政府公共管理的現(xiàn)代化、科學化。其核心價值和理念在于轉(zhuǎn)變政府職能、打破部門分權、增強服務意識、提高服務效率和服務質(zhì)量，實現(xiàn)由“以政府為中心”的重管制型模式向“以滿足人民的需求為中心”的服務模式轉(zhuǎn)變。行政服務機構是在市場經(jīng)濟背景下政府改革的產(chǎn)物，是公共事務治理方式的一大創(chuàng)新，“政務超市”的別稱說明行政服務機構包含了政府在進行公共事務管理中引入企業(yè)模式的一面，在一定程度上切合了“企業(yè)家政府”的市場化路徑。④高小平：《政府管理與服務方式創(chuàng)新》，國家行政學院出版社，2008年5月第一版，第153頁。當然，“企業(yè)家政府”理念對于行政服務中心的影響并不僅表現(xiàn)于形式的淺層，而是在若干方面都為行政服務中心提供了理念和現(xiàn)實的指導。

（一）引入市場競爭機制，改善公共服務，全面提高管理的質(zhì)量和效益

在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)與企業(yè)之間的競爭迫使企業(yè)不斷提高服務質(zhì)量，強化服務意識。同為組織的行政服務機構則不然。由于行政服務機構，特別是典型的行政服務機構——擁有壟斷權力，壟斷了全部服務項目的提供，人為地限制和排斥了其它對手的競爭。在由政府壟斷的框架下，絕大多數(shù)行政服務機構擁有的權力甚至超過了絕大多數(shù)壟斷企業(yè)所享有的權力。但“只此一家，別無分店”的情形決定了預定的受益人沒有其它選擇，也就無法形成促進行政服務機構提高服務質(zhì)量和辦事效率的外部競爭壓力。

為此，行政服務機構的企業(yè)化應首先引入競爭機制，一方面可以提高公共服務供給的效率和質(zhì)量，最大限度地克服官僚主義（這里所講的官僚主義是指，行政服務機構的行事是為了其工作人員的便利而不是為了做出貢獻和成績）；另一方面也可以緩解政府的財政壓力，產(chǎn)生出更好的行政經(jīng)濟社會效益。

正如中國行政管理學會聯(lián)合課題組在其《政府機關工作效率標準研究報告》中強調(diào)：“傳統(tǒng)政府管理模式的基礎是對公共服務的壟斷，而政府服務中的市場機制規(guī)則則是公共管理主要的新理念之一，是國際盛行的新公共管理模式的核心內(nèi)容……在政府服務機構與公共的關系上，績效管理通過提供各個公共服務機構績效方面的信息，引導公眾做出正確的選擇，從而對政府機構形成活力，迫使他們提高服務質(zhì)量和效率”，“市場機制的治理工具的基本指導思想是利用市場機制達到資源的最佳配置，向公共提供更好的服務?！?/p>

（二）樹立以公眾為中心的服務意識

“顧客至上”、“顧客即上帝”是企業(yè)和企業(yè)家必有的基本理念之一。企業(yè)只有當提供了顧客需要并愿意購買的東西，才能得到收益。作為對比，行政服務機構一般是由預算撥款獲得收入的。這意味著，它們并不是由于納稅人或顧客認為它們提供了成果或成績才獲得其收入。支持著行政服務機構的是國家的政治權力，因此大多數(shù)行政服務機構在提供服務時，處于一種“恩賜者”位置。公眾沒有為自身利益向行政服務機構提出要求的權利也難以對行政服務機構服務質(zhì)量提出質(zhì)疑。要改變這種情形，必須把企業(yè)家精神引入行政服務機構的管理，樹立“顧客至上”的新觀念，以顧客為導向，把公眾的滿意度作為追求目標和評價標準。

這就要求，行政服務機構的一切工作都應當從行政相對人的角度出發(fā)，保持對他們需求的響應力。無論是窗口的工作人員還是管理層的工作人員，都應明確服務對象在他們工作中的中心地位，強化服務意識、創(chuàng)新服務方式、提高服務水平。例如，公開服務項目、推行服務承諾、受理服務反饋等。行政服務機構的設立，是從公眾的心理認知進行的實踐，拆除了政府“衙門”的森嚴壁壘，無障礙，公開透明辦公，代表了政府既“親民”又“清明”的形象。

（三）強化成本核算意識，建立績效管理，注重服務結果

企業(yè)經(jīng)營式就意味著控制成本，其特點是通過成績和成果來控制。而行政服務經(jīng)費是從政府的財政收入中劃撥，不像企業(yè)那樣存在著外加的或內(nèi)在的成本控制。因此難以樹立成本意識，也難以形成節(jié)約經(jīng)費的自覺性。其最終結果是一方面導致行政服務機構的高成本、低效率，另一方面是服務結果不理想。

“企業(yè)家政府”理論極其重視提升政府實施公共管理的能力和提升政府服務的結果，因此，如何在控制成本的基礎上創(chuàng)造良好的服務結果就成為其關注的重點?？茖W、合理的績效測評和管理體系便不可或缺了。行政服務機構需要好的工作人員，更需要的是工作人員要系統(tǒng)地從事管理工作并使他們自己和他們的機構有目的地集中精力于取得成績和成果。因此，它們的確需要效率即成本控制，但它們最需要的是結果，即集中精力于取得正確的成果。這樣一方面要求精簡機構、裁減冗員，杜絕推諉、扯皮等現(xiàn)象，提高辦事效率，降低辦事成本；另一方面需要學習的是為了取得成績而對服務機構進行管理。

（四）依據(jù)行政環(huán)境的變遷推進行政服務機構的管理創(chuàng)新

創(chuàng)新是一個企業(yè)生存及發(fā)展的不竭動力，是企業(yè)家制勝的法寶。而以預算為收入基礎的行政服務機構，難于拋棄錯誤的、陳舊的事物，其結果是，服務機構有著太多的難于解脫的內(nèi)在的缺乏活力的障礙。

在公民政治民主意識和主體意識不斷提高，對公共服務的要求越來越高的情況下，行政服務機構必須實行創(chuàng)新式管理。創(chuàng)新的實質(zhì)和關鍵是培養(yǎng)和發(fā)揮管理主體的創(chuàng)新性思維能力。創(chuàng)新的內(nèi)容非常豐富，應著重抓好以下幾方面創(chuàng)新：一是組織創(chuàng)新。要通過辦公自動化等技術手段的廣泛應用，促使行政服務機構的組織結構朝著扁平化方向發(fā)展。所謂扁平化組織結構，是以按照公共管理事務流程劃分部門并能迅速調(diào)整的組織結構，它大大減少了因中間管理層級太多而導致的上下信息溝通失真和信息反饋遲緩等弊端。二是體制創(chuàng)新。要完善和實施對行政服務機構工作人員的管理制度、考核制度、監(jiān)督制度、職位工資制度等。三是預算制度的創(chuàng)新。行政服務機構的預算不再以慣例和權力為標準，而以公眾的需求，以提供公共服務的數(shù)量和質(zhì)量為導向。四是文化創(chuàng)新。要形成廉潔奉公、高效實干、績效導向、勇于競爭的行政文化氛圍，以良好的文化激勵來塑造國家公務員。

（五）有選擇性地推進行政服務機構民營化

當今社會，科技、經(jīng)濟迅速發(fā)展，社會競爭日益加劇，尤其是我國加入WTO以來，個人對國家、社會的依賴加重，行政服務機構的范圍日益擴展，任務完全由國家承擔已超出其承受能力，因而民營化——公共行政由國家向民間轉(zhuǎn)移，部分行政任務由社會或民間承擔——也就成為行政服務機構改革的必由之路。進一步說，行政服務機構的民營化可以打破國家壟斷。在行政服務機構中導入市場競爭機制，通過競爭來降低管理成本，提高公共行政的質(zhì)量和效率，進而產(chǎn)生明顯的社會效果。行政服務機構的民營化還能為廣大民眾參與公共行政提供廣闊的空間，促進與民間的合作。需要說明的是民營化并不意味著行政服務機構承擔公共行政義務和責任的免除。行政服務機構仍要承擔行政任務，提供公共服務，只不過是國家職能要發(fā)生一些變化，要從過去的包攬一切轉(zhuǎn)變到?jīng)Q策和最終監(jiān)督，而決策前的調(diào)查、研究、論證和決策后的具體執(zhí)行和監(jiān)督，絕大多數(shù)工作可以各種方式交由民間完成，這無疑為我國行政服務機構的市場化改革提供了良好的規(guī)制基礎。

綜上所述，這里所言借鑒“企業(yè)家政府”理論以改革和完善我國行政服務機構運行機制，既非政府企業(yè)化，也非政府公務員由企業(yè)家和技術工人來取代，而是將企業(yè)家精神和企業(yè)管理的一些機制、規(guī)則、方法嫁接于行政服務機構的日常管理之中，使之致力于為“顧客”服務，不斷降低行政成本，產(chǎn)生更好的社會效果。

三、結語

行政服務機構是一種在現(xiàn)代市場經(jīng)濟與民主政治充分發(fā)展條件下政府的服務形式，它超出了國界和社會制度的范疇，符合當前公共行政塑造服務型政府的社會發(fā)展趨勢。

我國是一個大國，且各地的情況又有很大差別。因此，在行政服務機構的改革、完善過程中，我們要因地制宜地發(fā)展行政服務機構。要充分認識到實行行政服務機構這種運作模式的社會必然性與重要性，高度重視行政服務機構的運作。同時，也需根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展的實際，堅持漸進發(fā)展的原則，及時研究制定符合當?shù)厍闆r的有關政策規(guī)定，做好配套工作與整體的制度建設，增強工作的指導性、針對性和有效性。

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[責任編輯：陳展圖]

Reform and Improve the Operating Mechanism of the Administration Service Organization

LU Zhao-long HE Zhi

The“entrepreneur government”theory has surpassed the national boundary and social system’s category.It conforms to the present development situation of our country administration service organization and the social development tendency of molding service government,and has certain reference value to the reform and improvement of the administration service organization.

entrepreneur government;reform;consummation;administration service organization

D 630.1

A

1673-8616（2011）02-0042-04

2010-10-01

盧兆龍，廣西百色市右江區(qū)人民政府（廣西百色，533000）；何智，廣西師范大學政治系在職碩士研究生（廣西桂林，541001）。