楊 伍 魏立勤

促進我國電子政務發(fā)展的對策研究

楊 伍 魏立勤

隨著計算機技術和網(wǎng)絡通訊技術日新月異的發(fā)展，實施電子政務，建設“電子政府”，推進政府辦公自動化、網(wǎng)絡化、信息化，全面實現(xiàn)政府信息資源共享、政務公開，已成為各國政府共同追求的目標。本文從電子政務的概念和內(nèi)涵以及我國電子政務的現(xiàn)狀入手，深入剖析了我國電子政務建設中存在的主要問題，并在此基礎上提出了相應的策略。

電子政務；發(fā)展；問題；對策

1990年代以來，伴隨著信息技術，特別是網(wǎng)絡技術的飛速發(fā)展，信息化成為各國普遍關注的一個焦點。一國政府的政務信息化推進程度是該國國家綜合實力的主要體現(xiàn)，同時也是保證和領導本國各行各業(yè)實現(xiàn)各自戰(zhàn)略目標的最佳手段和最便捷的途徑。在國家信息化體系建設中，政府信息化又成為整個信息化建設中的關鍵。當人類社會邁向信息高速公路，步入知識經(jīng)濟時代，我國也已經(jīng)具備了以信息化帶動工業(yè)化，實現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展的客觀條件。我國政府對電子政務建設極為重視。黨的十六大報告提出，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的管理體制。這是我們推行電子政務和構(gòu)建電子政府的指導方針，實踐證明，推行電子政務是我國實行行政管理體制改革的必由之路。

在大量閱讀有關資料及實際工作中積累經(jīng)驗的基礎上，筆者對我國電子政務發(fā)展過程中存在的問題及未來的發(fā)展進行了一些有益的探討，以期對促進電子政務的發(fā)展提供借鑒。

一、電子政務的概念和內(nèi)容

（一）電子政務的概念

所謂電子政務（E-Government Affairs），就是國家各級政府部門以計算機網(wǎng)絡為平臺，綜合運用計算機技術、通信技術和網(wǎng)絡技術等信息技術，將其管理和服務職能進行集成，通過網(wǎng)絡實現(xiàn)政府組織機構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時間、空間與部門分隔的制約，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際標準的管理和服務，實現(xiàn)公務、政務、商務、事務的一體化管理與運行。

這個定義包含三個方面的內(nèi)容：第一，電子政務必須借助于信息技術，離不開信息基礎設施和相關軟件技術的發(fā)展；第二，電子政務處理的是與政權有關的公開事務，除了包括政府機關的行政事務以外，還包括立法、司法部門以及其他一些公共組織的管理事務；第三，電子政務并不是簡單地將傳統(tǒng)的政府管理事務原封不動地搬到網(wǎng)絡上，而是要對其進行組織結(jié)構(gòu)的重組和業(yè)務流程的改造。因此，電子政務與傳統(tǒng)政務之間有著顯著的區(qū)別。實際上，電子政務最重要的內(nèi)涵是運用信息技術打破行政機關的組織界限，構(gòu)建一個電子化的虛擬機關，使得人們可以從不同的渠道獲取政府的信息及服務，而不是傳統(tǒng)的經(jīng)過層層書面審核的作業(yè)方式。而政府機關之間及政府與社會各界之間也是經(jīng)由各種電子化渠道進行相互溝通，并依據(jù)人們的需求，提供各種不同的服務選擇。在我國，電子政務既包括各級政府部門的電子政務，也包括執(zhí)政黨以及國家權力機關、司法機關、政協(xié)等機構(gòu)的電子政務。從這個意義上說，電子政務在中國特定的管理體制下，有著更為廣泛的含義。

（二）電子政務的內(nèi)容

1.從電子政務的組成看

由于電子政務的應用形式主要圍繞政府部門內(nèi)部、部門之間和部門與公眾之間這三條主線展開，其組成就主要包括三個部分：

一是政府部門內(nèi)部的電子化和網(wǎng)絡化辦公。這是電子政務的基礎，但這絕不是簡單地將傳統(tǒng)的辦公模式照搬到網(wǎng)上，而是要進行需求的優(yōu)化。目前各級政府部門廣泛使用的辦公自動化系統(tǒng)，就屬于這一類電子政務的范疇。

二是政府部門之間通過網(wǎng)絡實現(xiàn)的信息共享和實時通信，政府的各個部門信息資源可以彼此共享，推動社會和經(jīng)濟的發(fā)展。各部門在資源共享的基礎上，能夠?qū)崿F(xiàn)多部門網(wǎng)上聯(lián)合辦公，比傳統(tǒng)政府辦事的效率要高得多、信息含量要大得多。國家最近建設完成的“三金”工程和電子口岸執(zhí)法系統(tǒng)是這類電子政務的典型例子。

三是政府部門通過網(wǎng)絡與公眾之間進行的雙向信息交流。政府的各個部門充分利用現(xiàn)代信息技術為公眾服務，及時聽取公眾的反饋，及時傳遞信息。體現(xiàn)整個政府的高效、便捷。政府部門通過自己的互聯(lián)網(wǎng)站發(fā)布政務信息，以及進行網(wǎng)上招標、網(wǎng)上招聘、網(wǎng)上服務、接受網(wǎng)上投訴等，就屬于這一類電子政務的范疇。

2.從電子政務的服務對象看

從服務對象看，電子政務主要包括三個方面的內(nèi)容：

一是政府對公眾（Government-Citizen，即G-C）的電子政務致力于網(wǎng)絡系統(tǒng)、信息渠道以及在線服務的建設，為公眾提供獲取更便捷、質(zhì)量更佳、內(nèi)容更多元化的服務。G-C是電子政務的重要內(nèi)容，主要發(fā)生在政府職能部門與各種社會團體及個人之間的行為，它基于Internet技術和電子網(wǎng)絡系統(tǒng)為公眾提供各種服務，將政府職能部門為人民大眾的辦公服務和信息服務公開化。如，教育培訓服務、就業(yè)服務、電子醫(yī)療服務、社會保險網(wǎng)絡服務、公民信息服務、交通管理服務、電子證件服務等等。

二是政府對企業(yè)（Government-Business，即G-B）的電子政務致力于電子商務實踐，營造安全、有序、合理的電子商務環(huán)境，引導和促進電子商務發(fā)展。G-B是政府通過電子網(wǎng)絡系統(tǒng)進行電子采購與招標，精簡辦理業(yè)務流程，提高辦事效率，快捷迅速地為企業(yè)提供各種信息服務，使電子商務和電子政務能夠一體化運行。G-B主要包括電子采購與招標、電子稅務、電子證照辦理、信息咨詢服務等等。

三是政府與政府（Government-Government，即G-G）之間的事務致力于政府辦公系統(tǒng)自動化建設，促進信息互動、信息共享以及資源整合，提高行政效率。G-G是上下級政府、不同地方政府、不同政府部門之間的電子政務。政府內(nèi)電子政務主要包括電子法規(guī)政策系統(tǒng)、電子公文系統(tǒng)、電子司法檔案系統(tǒng)、電子財政管理系統(tǒng)、電子辦公系統(tǒng)、電子培訓系統(tǒng)、業(yè)績評價系統(tǒng)等等。

3.從電子政務的應用形式看

按照我國的國情，電子政務的應用主要集中在以下5個領域：

一是政府為社會提供的應用服務及信息發(fā)布。包括：通過政府網(wǎng)站發(fā)布信息，提供查詢；面向社會的各類信訪、建議、反饋以及數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計系統(tǒng)；面向社會的各類項目申報、申請；相關文件、法規(guī)的發(fā)布、查詢；各類公共服務性業(yè)務的信息發(fā)布和實施，如出入境管理、工商管理、稅務管理、保險管理、城建管理等。

二是政府部門之間的應用。包括：各級政府間的公文信息審核、傳遞系統(tǒng)；各級政府間的多媒體信息應用平臺，如視頻會議、多媒體數(shù)據(jù)交換等；同級政府間的公文傳遞、信息交換。

三是政府部門內(nèi)部的各類應用系統(tǒng)。包括：政府內(nèi)部的公文流轉(zhuǎn)、審核、處理系統(tǒng)；政府內(nèi)部的各類專項業(yè)務管理系統(tǒng)，如日程安排、會議管理、機關事務管理等；政府內(nèi)部面向不同管理層的統(tǒng)計分析系統(tǒng)。

四是涉及政府部門內(nèi)部的各類核心數(shù)據(jù)的應用系統(tǒng)。包括：機要、秘密文件及相關管理系統(tǒng)；領導事務管理系統(tǒng)，如日程安排、個人信息；涉及重大事件的決策分析、決策處理系統(tǒng)；涉及國家重大事務的數(shù)據(jù)分析、處理系統(tǒng)。

五是政府電子化采購，即政府電子商務的運用。完善的電子政務應用應在內(nèi)容上體現(xiàn)多功能和全方位，做到不僅為公眾和企業(yè)提供有關政府政策、法規(guī)、新聞等政務方面的信息，還能為公眾和企業(yè)提供豐富的行業(yè)和經(jīng)濟、生活服務信息。從功能上講，它應該將所有適合在網(wǎng)上完成的服務項目全部在網(wǎng)上提供。從應用上來看，它必須與電子商務緊密聯(lián)系，將政府部門的采購、招標、招聘全部上網(wǎng)，充分應用網(wǎng)絡平臺為自身服務，并方便企業(yè)了解和參與政府的各種項目招標、采購。當然，這些內(nèi)容和功能還不都是全部，一個建設成功的電子政府應強調(diào)運行的高效、順暢和便捷及服務方式的互動，從而實現(xiàn)真正公開化、民主化、效率化的政府行政。

二、我國電子政務的發(fā)展概況

我國的政府信息化是從辦公自動化起步的，早在1980年代初，中央和地方黨政機關就實施了辦公自動化工程。1993年年底，中央政府開始在全國范圍內(nèi)啟動著名的“三金工程”，其重點是建設信息化的基礎設施，為重點行業(yè)和部門傳輸數(shù)據(jù)和信息。1999年1月22日，48個國家部門（單位）聯(lián)合倡議并發(fā)起了《中國政府上網(wǎng)工程倡議書》。2006年3月，國家信息化領導小組確立并發(fā)布了《國家電子政務總體框架》，從戰(zhàn)略高度明確了電子政務發(fā)展的思路、目標和重點。2007年4月5日，國務院發(fā)布《中華人民共和國政府信息公開條例》（國務院令第492號），并決定自2008年5月1日起施行?！墩畔⒐_條例》使得電子政務在推進政府信息公開服務方面有了法定依據(jù)。2007年9月1日，《國家電子政務建設項目管理暫行辦法》開始施行，這是我國第一部針對信息化工程提出的系統(tǒng)性管理規(guī)范，也是今后一個時期從事政務信息化建設的部門和機構(gòu)必須嚴格遵守的法規(guī)性文件。2007年9月30日，國家電子政務網(wǎng)絡中央級傳輸骨干網(wǎng)網(wǎng)絡正式開通，這標志著統(tǒng)一的國家電子政務網(wǎng)絡框架基本形成，為各部門各地區(qū)開展業(yè)務應用提供了一個安全可靠、資源豐富、管理規(guī)范、服務專業(yè)的公共平臺。

由此可見，我國在電子政務的建設與應用方面取得了較大的進展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，以金字頭為代表的多項工程取得了突破性進展?！敖鸲堋?、“金審”工程已經(jīng)通過國家驗收，“金農(nóng)”、“金質(zhì)”、“金宏”、“金?！币约皣艺胀饩W(wǎng)等重點工程開始建設。第二，政府上網(wǎng)工程形式喜人。目前，我國絕大部分政府部門都已建立互聯(lián)網(wǎng)站并在網(wǎng)上設立了辦事窗口。截至2008年1月底，以gov.cn注冊的政府域名總數(shù)達到3.5萬個，以gov.cn結(jié)尾的網(wǎng)站為1.4萬個。第三，部分地區(qū)在電子政務方面已取得顯著成效。目前，進展較快的地區(qū)有北京市、上海市、廣東省、天津市等。

三、我國電子政務發(fā)展中存在的問題

作為一種全新的政府運作模式和運作形態(tài)，電子政務目前的應用范圍還多局限在政府內(nèi)部的信息資源交流、單向信息的發(fā)布、政府與公眾的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)交流上，這與政府門戶網(wǎng)站的全功能的電子政務實施還有一段差距。我國電子政務起步較晚，而實施電子政務是一項復雜而艱巨的工程，需要一個漫長而艱難的過程，我們不僅面臨著世界各國共同面臨的問題，還要面臨我國所特有的問題。

（一）對電子政務的地位認識不足

在一些綱領性文件中，雖然提出了要加快政府行政管理信息化的步伐，但沒有明確“電子政務”的概念，對電子政務的系統(tǒng)性及其在信息化建設中的地位還缺乏足夠的認識，對于如何實施電子政務不同的政府部門及其領導層的認識差異很大，在對電子政務的認識上存在四重四輕問題，即：重新建輕整合，重硬件輕軟件，重管理輕服務，重電子輕政務。認識上不統(tǒng)一勢必影響電子政務的整體推進。

（二）“條塊分割”的管理體制使電子政務建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

電子政務的發(fā)展是在政府機關原有的信息化建設基礎上開展的，很多政府機關都沒有設置獨立的機構(gòu)，電子政務的發(fā)展更是自成體系，各自為政，以業(yè)務為主的業(yè)務系統(tǒng)比較多，采用的標準也各不相同，不同機構(gòu)之間的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)不同，形成了嚴重的“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)據(jù)孤島”，造成了信息障礙，難以整合信息資源。“條塊分割”的管理體制與電子政務的統(tǒng)一性、開放性、交互性和標準化等自然特性產(chǎn)生了嚴重沖突。像這樣由于體制分割而造成的數(shù)據(jù)割據(jù)、資源浪費是實施電子政務的極大障礙。

（三）網(wǎng)絡基礎設施建設相對落后

電子政務以網(wǎng)絡為工具、以用戶為中心，以應用為靈魂、以便民為目的，網(wǎng)絡作為基礎設施影響著整個電子政務的發(fā)展，起著舉足輕重的作用。隨著電子政務的逐步推進，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)通信帶寬已不能滿足現(xiàn)實工作需要，信息查詢傳輸速度較慢，大量的數(shù)據(jù)在“信息高速公路”上受阻，直接影響了政府機關的工作效率，網(wǎng)絡基礎設施成了整個電子政務的“瓶頸”。

（四）有關電子政務的法律法規(guī)不夠健全

電子政務法律法規(guī)建設是開展電子政務的前提和基礎，需要運用法律手段來保障電子政務的安全運行，以加強對計算機犯罪的防范，并為計算機犯罪的定性提供法律依據(jù)。目前我國電子政務方面的法律法規(guī)建設很不健全，國家制定電子政務法律法規(guī)已迫在眉捷，電子政務的立法進程必須適應信息社會的發(fā)展，才能使電子簽名、信息公開、政務公開、個人數(shù)據(jù)保護等有法可依。

（五）電子政務存在安全隱患

安全保密是電子政務建設的關鍵。政務信息化是政府行為，政府辦公網(wǎng)絡包含大量的機密信息，直接涉及各級政府的核心政務，而廣泛應用的TCP/IP協(xié)議是可信環(huán)境下為網(wǎng)絡互聯(lián)專門設計的，加上黑客的攻擊及病毒的干擾，使得網(wǎng)絡存在很多不安全因素，如口令猜測、地址欺騙、TCP端口盜用、業(yè)務否決、對域名系統(tǒng)和基礎設施破壞等。由于系統(tǒng)從建立開始就缺乏安全的總體構(gòu)想而導致的黑客入侵事件層出不窮，所以，努力向用戶提供高度的安全和隱私保密，已成為目前建設高效電子政府的迫切要求。

（六）公務員信息化素質(zhì)亟待提高

發(fā)展電子政務，公務員不僅要具備政策業(yè)務水平，同時還要具備計算機操作、網(wǎng)絡應用的能力。從我國公務員整體素質(zhì)來看：一是計算機操作技能普遍欠缺，極少數(shù)年齡偏大的公務員幾乎不會使用計算機；二是計算機專業(yè)技術人員嚴重匱乏；三是電子政務方面的培訓很少，無法滿足電子政務發(fā)展的需要；四是部分領導干部應用信息技術能力和信息化意識薄弱，影響了電子政務的整體推進。

四、促進我國電子政務發(fā)展的對策建議

電子政務戰(zhàn)略計劃的實施是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要具有長遠的眼光和謀略，需要采取積極穩(wěn)妥的策略來迎接電子政務對傳統(tǒng)政務的挑戰(zhàn)。

（一）切實轉(zhuǎn)變觀念，進一步凸顯電子政務發(fā)展的戰(zhàn)略位置

電子政務需要以先進的管理思想為前提。一方面要認識到，電子政務“跨越式”發(fā)展的關鍵在于政府創(chuàng)新體系的支撐。電子政務將社會上各種微觀的、單一的信息化創(chuàng)新活動上升為“政府工程”，形成整體合力。另一方面，要拓展對電子政務的視覺空間，以更富戰(zhàn)略的眼光來把握電子政務建設，立足于技術運用與管理變革結(jié)合的高度，來認識電子政務的重要性和緊迫性，要樹立新的觀念、建立新的法規(guī)、開創(chuàng)新的局面，將電子政務建設作為現(xiàn)代化建設的支撐平臺，充分利用信息化的作用空間和滲透能力，變革政府運行機制，盤活政府信息資產(chǎn)，激活潛質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，真正發(fā)揮信息資產(chǎn)的增殖特性，實現(xiàn)信息化與工業(yè)化、現(xiàn)代化的有機互動。

（二）加強電子政務的整體規(guī)劃

制訂電子政務發(fā)展整體規(guī)劃和分步實施步驟。充分運用信息技術，打破行政機關的傳統(tǒng)組織界限，根據(jù)公眾和企業(yè)的需求重新組織業(yè)務流程，注重從整體上為社會提供廣泛、高效和個性化的服務。改變由于職責劃分和各種利益關系的交錯等因素導致的整體規(guī)劃不夠的問題，加快推動各級和各地政府之間、同級政府的不同部門之間的信息溝通，并遵循統(tǒng)一的數(shù)據(jù)、技術、安全等標準，保證政府內(nèi)部信息流的暢通，實現(xiàn)對公眾的“一站式服務”以至“無站式服務”。

（三）加快信息基礎設施建設步伐

如果沒有信息基礎設施建設，發(fā)展電子政務簡直就是紙上談兵，我們必須積極采取措施，著力解決資金困難等難題，對現(xiàn)有的基礎設施進行改造。通信網(wǎng)絡基礎設施是通信信息網(wǎng)的基礎，廣播電視網(wǎng)是信息基礎設施的重要組成部分，伴隨以計算機技術為核心，特別是以IT技術為基礎的互聯(lián)網(wǎng)是網(wǎng)絡基礎設施的顯著特征。信息基礎設施是互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)結(jié)的基本條件，是電子政務系統(tǒng)與公眾聯(lián)系的通道，要集中資源加快進行高速、寬帶、大容量的基礎設施建設，以提供語音、數(shù)據(jù)、圖像、多媒體傳輸業(yè)務，為電子政務和其他各種信息應用提供通信基礎。

（四）加快電子政務法制化進程

發(fā)展電子政務必須制定相應的政策法規(guī)，保護網(wǎng)絡安全應該立法先行。要及時修改現(xiàn)行法律中與信息技術發(fā)展不相適應的部分，加強信息的安全管理，對政府信息網(wǎng)絡的建設、管理、維護進行必要的約束，同時依據(jù)法律有力地防范和打擊計算機犯罪。應出臺的有關法律法規(guī)：一是與政府信息行為相關的法律法規(guī)。二是有關政府信息網(wǎng)絡，建立政府信息網(wǎng)絡、政府無紙化辦公等規(guī)范電子政務活動的法律法規(guī)。三是與電子政務活動有關的法律法規(guī)，如：電子簽名、網(wǎng)上采購、網(wǎng)上申報、網(wǎng)上解答等活動。

（五）研究電子政務安全策略

世界各國在推行電子政務時，都把安全放在第一位來考慮。信息安全是電子政務有效運作的前提，我國發(fā)展電子政務也必須將先進的安全技術與進行嚴格、科學的行政管理有機結(jié)合進來，要最大限度地保護硬件、軟件、信息和網(wǎng)絡的安全。一是邊界防御由防火墻來完成；二是區(qū)域防御使用入侵檢測系統(tǒng)；三是節(jié)點防御使用防病毒軟件或個人防火墻來完成；四是核心防御通過身份認證系統(tǒng)來完成；五是系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的備份和恢復技術等?？傊娮诱盏陌踩ㄔO要求統(tǒng)一考慮，長遠規(guī)劃，以嚴格的法律規(guī)范為依據(jù)，以必要的組織機構(gòu)為保證，以素質(zhì)良好的公務員隊伍為根本。

（六）加大對全體公務員信息化知識的培訓力度

政府作為電子政務的主體，要承擔電子政務的建設、推廣、應用，又要面對網(wǎng)上管理這樣一個暫新的課題。要承擔起這一重要的職責關鍵是公務員隊伍的信息化素質(zhì)。一是培養(yǎng)各級政府行政長官的信息化意識，使電子政務擺到重要議事日程；二是加強對電子政務專業(yè)技術人員的選拔、任用、培訓。三是對普通公務員的電子政務基本常識和具體操作的培訓。通過多層次、有計劃的培訓使全體公務員在實施電子政務的過程中維護國家利益、提升國家的形象、改善公共管理、完善公共服務。

五、結(jié)語

電子政務建設的主體是一國政府。絕大部分技術上無法解決的難題要通過政府的體制改革、法制建設、制度創(chuàng)新和道德自律來解困。電子政務的實踐使人們認識到電子政務不是一個技術項目，而是一場深刻的變革。電子政務的最終目標是構(gòu)造一個信息化的政務。但是，對現(xiàn)有的、工業(yè)時代政府形態(tài)的改造，并不是簡單地將政府的服務移到網(wǎng)上就可以實現(xiàn)。電子政務的建設必須先對政府的業(yè)務流程進行重新設計，對政府的結(jié)構(gòu)進行重組，在電子手段的幫助之下簡化政府與企業(yè)、政府與公民的互動，給企業(yè)和公民提供快捷、方便的服務。因此，電子政務不是一個簡單的政府上網(wǎng)工程，而是一個引領變革的工程。只要政府給予足夠的重視，采用規(guī)范化的指導方針，相信電子政務可以真正成為一個為民服務的好窗口。

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[2]張銳昕.實施電子政務對我國公共行政發(fā)展的意義[M]//政治學論叢（第1輯）.長春：吉林人民出版社，2003.

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[責任編輯：陳展圖]

Study on the General Situation of Development and the Countermeasures of Our Country’s EGA

YANG Wu WEI Li-qin

With the rapid development of computer technology and network communication technology,the implementation of electronic-government affairs(EGA),building “e-government”to promote the government office automation,networking,and the the full sharing of government information resources,have become the common goals of governments.This paper discusses the concept and content of e-government,as well as the status quo of China’s e-government,and does an in-depth analysis on China’s major problems in the e-government construction,such as the lack of understanding and unified planning.The

D 630

A

1673-8616（2011）02-0037-05

2010-11-01

楊伍，南寧市財政局預算科助理工程師（廣西南寧，530022）；魏立勤，中國移動廣西分公司信息系統(tǒng)部助理工程師（廣西南寧，530022）。