范炳良

（常熟理工學(xué)院 管理學(xué)院，江蘇 常熟 215500）

地方政府危機(jī)信息管理能力是地方政府在危機(jī)管理中對(duì)危機(jī)信息的搜集、整理和發(fā)布等所表現(xiàn)出來(lái)的較為穩(wěn)定的特征與水平，是地方政府危機(jī)管理能力的重要組成部分，它對(duì)危機(jī)管理起著十分重要的基礎(chǔ)作用。然而，地方政府危機(jī)信息管理能力的現(xiàn)狀與構(gòu)建和諧社會(huì)、保持社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的要求還有很大的差距；因此，研究思考地方政府危機(jī)信息管理能力的問(wèn)題及對(duì)策十分必要。

一、地方政府危機(jī)信息管理能力存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)地方政府在危機(jī)信息管理方面取得了一定成績(jī)，不少地方政府還頒布了類似政府信息管理?xiàng)l例的文件，這為地方政府加強(qiáng)危機(jī)信息管理提供了有利條件；但有關(guān)規(guī)范還只是停留在文字上，對(duì)怎樣執(zhí)行，尤其在政府危機(jī)信息管理能力建設(shè)方面還遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果，主要存在以下問(wèn)題：

（一）地方政府危機(jī)信息管理的社會(huì)基礎(chǔ)比較薄弱

首先是全體社會(huì)成員的危機(jī)意識(shí)較為薄弱，缺乏憂患意識(shí)與危機(jī)意識(shí)，這就使政府危機(jī)管理中的初始化管理缺乏源頭；其次是社會(huì)組織沒(méi)有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，就更加不用說(shuō)事關(guān)政府危機(jī)信息管理的內(nèi)容了；再次是地方政府管理社會(huì)一直以不出事為底線，這種消極的管理理念不可能把危機(jī)信息管理提到議事日程上來(lái)，諸如有些地方政府對(duì)危機(jī)的發(fā)生抱有僥幸心理，對(duì)業(yè)已存在的危機(jī)信息不僅不及時(shí)處理、發(fā)布，而且還“你好我好大家好”，對(duì)危機(jī)信息諱疾忌醫(yī)或麻木不仁，這使得整個(gè)社會(huì)公共危機(jī)信息管理的基礎(chǔ)十分薄弱；最后是危機(jī)管理主體過(guò)于單一，主要依靠政府這一主體，忽視了正在形成的公民社會(huì)以及各種社會(huì)力量的參與，加上社會(huì)成員的社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)，使得事關(guān)公共安全的危機(jī)信息沒(méi)有得到社會(huì)公眾的普遍重視。

（二）地方政府缺乏專門(mén)的危機(jī)信息管理組織，職能不清，主體意識(shí)不強(qiáng)

近年來(lái)，由于諸多原因，危機(jī)已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)榻醭B(tài)化的頻發(fā)，并呈擴(kuò)大趨勢(shì)，對(duì)地方政府管理形成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。然而，我國(guó)有些地方政府既沒(méi)有應(yīng)急管理的職能部門(mén)，也沒(méi)有專門(mén)的危機(jī)信息管理部門(mén)或以危機(jī)信息管理為主要職能的部門(mén)。盡管各級(jí)政府設(shè)有政策研究室（縣級(jí)政府沒(méi)有政策研究室，但縣委有作為領(lǐng)導(dǎo)智囊和秘書(shū)班子的政策研究室，鄉(xiāng)級(jí)人民政府不設(shè)政策研究室）、公安局、信訪辦、統(tǒng)計(jì)局等與政府危機(jī)信息有關(guān)的職能部門(mén)，但這些部門(mén)并沒(méi)有將專門(mén)性的危機(jī)信息管理納入到部門(mén)的日常工作中；盡管一些地方政府已經(jīng)把危機(jī)信息管理的工作分解給有關(guān)職能部門(mén)，但也只能就業(yè)內(nèi)情況作出反應(yīng)，并且因?yàn)槁毮芫窒?，使得這些機(jī)關(guān)往往不能從宏觀上加工處理危機(jī)信息；相關(guān)部門(mén)由于在同級(jí)部門(mén)中的位置并不是很突出，使得他們不敢對(duì)危機(jī)信息作出判斷并公布，再加上長(zhǎng)官意志的壓力與習(xí)慣，使得他們只能“上天言好事，下界保平安”，報(bào)喜不報(bào)憂。沒(méi)有專門(mén)的部門(mén)管理，也就更談不上建立危機(jī)信息管理的組織網(wǎng)絡(luò)了。

（三）地方政府機(jī)關(guān)中事關(guān)危機(jī)信息管理的人員素質(zhì)不高，缺乏強(qiáng)有力的治理隊(duì)伍

地方政府為了適應(yīng)信息化、辦公自動(dòng)化的形勢(shì)和要求，引進(jìn)了不少高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人員，使人員的整體素質(zhì)與水平有了一定提高。但從實(shí)際情況來(lái)看，地方政府及其職能部門(mén)人員，尤其是危機(jī)信息管理人員的素質(zhì)并沒(méi)有因?yàn)橛嘘P(guān)人員的引進(jìn)而迅速提高。具體表現(xiàn)在：從事危機(jī)信息管理的人員沒(méi)有強(qiáng)烈的事業(yè)心、責(zé)任心，沒(méi)有從事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定的高度對(duì)待自己的本職工作，缺少危機(jī)信息管理的業(yè)務(wù)素質(zhì)和品德；沒(méi)有一定的調(diào)查研究知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力，缺少危機(jī)信息管理的技術(shù)基礎(chǔ)；或雖然有較強(qiáng)的信息管理的技術(shù)與知識(shí)，但缺乏危機(jī)信息源，造成巧婦難為無(wú)米之炊等等，所有這些情況導(dǎo)致了地方政府危機(jī)信息管理能力不強(qiáng)的狀態(tài)。政府信息管理職能部門(mén)及其人員由于諸多原因，往往對(duì)來(lái)自基層和第一線的有關(guān)危機(jī)信息，不進(jìn)行加工思考，要么輕描淡寫(xiě)、敷衍了事，要么文過(guò)飾非、閉目塞聽(tīng)，造成大量信息資源的浪費(fèi)；或者夸夸其談、不著邊際，危言聳聽(tīng)、不辨是非，加入謠言隊(duì)伍，參與討論，造成社會(huì)公眾的心理恐慌和社會(huì)秩序的混亂。

（四）地方政府危機(jī)信息管理制度建設(shè)未走上正軌，導(dǎo)致危機(jī)信息管理不力

我國(guó)地方政府在信息管理制度建設(shè)方面取得了一些成就，這些工作為保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)信息管理提供了重要保障；但這些制度對(duì)危機(jī)信息管理尚無(wú)明確規(guī)定，地方政府危機(jī)信息管理制度建設(shè)還未走上正軌。主要表現(xiàn)有：其一，這些制度只是涉及政府信息，還未涉及危機(jī)信息，因此，這些制度不能代表政府已經(jīng)完全建立起來(lái)危機(jī)信息管理制度；同時(shí)《政府信息公開(kāi)條例》還只是一部行政法規(guī)，而非最高權(quán)力機(jī)關(guān)頒布的法律。其二，地方政府在危機(jī)信息管理上沒(méi)有按照制度嚴(yán)格執(zhí)行，或根本沒(méi)有執(zhí)行，這就使得制度形同虛設(shè)，地方政府不能及時(shí)、如實(shí)上報(bào)危機(jī)信息。

因此，我國(guó)地方政府的危機(jī)信息管理制度建設(shè)還只停留在制定上，對(duì)公共危機(jī)的管理還只停留在公共事件應(yīng)急預(yù)案的制定上，沒(méi)有理清公共危機(jī)管理的思路；更重要的是還沒(méi)有形成地方政府危機(jī)信息管理的工作機(jī)制和體制，也沒(méi)有規(guī)范相關(guān)部門(mén)在政府危機(jī)信息管理上的職能、具體舉措?？梢?jiàn)，地方政府危機(jī)信息管理制度需要進(jìn)一步完善。

（五）地方政府危機(jī)信息傳遞渠道單一，反應(yīng)靈敏度不高

其一，受過(guò)去中央高度集權(quán)管理模式的影響，我國(guó)在信息傳遞方面主要呈垂直方向，也就是上下級(jí)縱向的溝通方式，并且只有條線內(nèi)的自下而上的單向匯報(bào)，而對(duì)外信息又是按照由上而下的級(jí)別按部就班公布。在這種模式下，地方政府在危機(jī)信息管理中，上級(jí)政府獲得危機(jī)信息主要是來(lái)自下級(jí)政府的報(bào)告，忽視了同時(shí)存在的多樣化的獲得危機(jī)信息的渠道。其二，長(zhǎng)期以來(lái)的強(qiáng)調(diào)保密工作的重要性，大多數(shù)官員都不愿意在公共危機(jī)來(lái)臨時(shí)對(duì)其做出相關(guān)決策，往往將危機(jī)信息公開(kāi)推給自己的上級(jí)。但高度集權(quán)的管理體制，又使得各級(jí)政府在管理危機(jī)信息時(shí)習(xí)慣于層層上報(bào)、層層審批，如果加上部分官員的不負(fù)責(zé)任，扣押信息，或隱瞞不報(bào)，就導(dǎo)致信息傳遞遲緩和信息傳遞渠道堵塞。特別在遇到重大突發(fā)公共事件時(shí)，地方政府出于對(duì)地方利益或者個(gè)人利益的考慮，習(xí)慣于報(bào)喜不報(bào)憂，有意隱瞞危機(jī)信息；或者把重災(zāi)報(bào)成輕災(zāi)，大難報(bào)成小難；或者拖延上報(bào)的時(shí)間，這就使得上級(jí)政府無(wú)法及時(shí)迅速了解到危機(jī)信息，并做出有效決策。其三，地方政府對(duì)危機(jī)信息反應(yīng)的靈敏度不夠，動(dòng)作遲緩；或掌握危機(jī)信息的量不夠，解決問(wèn)題的思路不夠精確，未能徹底解決問(wèn)題。

二、相關(guān)原因分析

我國(guó)地方政府危機(jī)信息管理及其能力存在的問(wèn)題困擾著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的持續(xù)、和諧發(fā)展，影響著社會(huì)的穩(wěn)定，直接影響著地方政府的形象和執(zhí)政能力。為此，應(yīng)該深入研究造成這一狀況的具體原因。

（一）我國(guó)進(jìn)入公共危機(jī)頻發(fā)階段，地方政府危機(jī)信息管理能力相對(duì)低下

公共危機(jī)事件對(duì)政府組織來(lái)說(shuō)影響極其重大：首先它可能給整個(gè)社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難，往往直接造成人民生命財(cái)產(chǎn)的重大損失，或者嚴(yán)重干擾社會(huì)生活的正常秩序；其次，由于社會(huì)生活的相互關(guān)聯(lián)性，加之全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，可能會(huì)引發(fā)“多米諾骨牌效應(yīng)”，導(dǎo)致一系列危機(jī)；再次，缺乏對(duì)危機(jī)發(fā)生的認(rèn)識(shí)與準(zhǔn)備，如2003年12月23日中石油川東北氣田發(fā)生井噴事故，劇毒硫化氫奪走了重慶市開(kāi)縣高橋鎮(zhèn)243條人命，4000多人中毒就醫(yī)，10萬(wàn)人連夜疏散，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6432.31萬(wàn)元。［1］55中石油與開(kāi)縣政府事先沒(méi)有考慮過(guò)有可能發(fā)生的井噴，并且沒(méi)有制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案；在得知井噴發(fā)生后，又不知道應(yīng)該如何組織救災(zāi)搶險(xiǎn)；而在后來(lái)的救災(zāi)過(guò)程中，又因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的救災(zāi)設(shè)施，無(wú)法向?yàn)?zāi)民提供臨時(shí)的安全避難場(chǎng)所、必要的防毒用具和緊急疏散用的交通工具。災(zāi)民通過(guò)各種途徑得知災(zāi)害情報(bào)后，大多驚慌失措、四處逃逸，這無(wú)形中又增加了救災(zāi)搶險(xiǎn)的難度。

可見(jiàn)，由于地方政府只是將危機(jī)事件作為非常態(tài)事件來(lái)看待，不僅在行動(dòng)上難以有效組織處理，而且在思想上還未真正重視公告危機(jī)及其信息管理，從而造成了地方政府在危機(jī)管理上更多的是應(yīng)付，使貫穿于危機(jī)管理全過(guò)程的信息管理及其能力受到忽視。

（二）地方政府職能定位不清，官員責(zé)任心不強(qiáng)導(dǎo)致危機(jī)信息管理能力低下

發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、保持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧與協(xié)調(diào)發(fā)展，既是地方政府義不容辭的職責(zé)，又是地方政府履行公共職能的重要方面。但受有關(guān)錯(cuò)誤觀念的影響，一些地方政府只注意發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，忽視危機(jī)管理及社會(huì)穩(wěn)定，在事關(guān)危機(jī)及其信息管理方面的工作還未到位。隨著改革的步步深入，以及環(huán)境的不斷變化，社會(huì)公眾將面臨一次次的利益調(diào)整，既然改革事關(guān)利益，那么對(duì)改革就不一定人人滿意、個(gè)個(gè)稱心、事事如愿，在這種情況下，政府作為國(guó)家政治權(quán)力的實(shí)際掌握者，是政治經(jīng)濟(jì)制度的建立者和各種政策法規(guī)的制定者。［2］53地方政府亦是如此，如不能正常履行公共職能，就會(huì)使問(wèn)題積重難返，嚴(yán)重的會(huì)導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)。然而，有些地方政府沒(méi)有對(duì)本身在危機(jī)及其信息管理中的職能定位進(jìn)行合理界定，對(duì)應(yīng)該管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用等并不清楚，當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生的時(shí)候，何時(shí)公開(kāi)信息、以什么方式公開(kāi)信息、公開(kāi)到什么程度，都沒(méi)有相關(guān)的制度依據(jù)。

同時(shí)，又存在著組織人員機(jī)構(gòu)不到位、控制行為不規(guī)范、責(zé)任分工不清楚、設(shè)備手段不健全、資金落實(shí)不到位等問(wèn)題。更有甚者在危機(jī)及其信息管理中裝聾作啞，對(duì)危機(jī)信息沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)處理，造成危機(jī)發(fā)生；有些地方政府流行著長(zhǎng)官?zèng)Q定一切，當(dāng)危機(jī)發(fā)生的時(shí)候，一些行政機(jī)關(guān)和官員首先考慮到的是擔(dān)心損害自身形象造成不利的輿論影響，第一反應(yīng)總是壓制、掩蓋、盡量拖延、文過(guò)飾非。他們不但對(duì)社會(huì)公眾封鎖消息，也拒絕向社會(huì)報(bào)道重大危機(jī)事件的相關(guān)信息，甚至有意無(wú)意的隱瞞真相，卻忽略了這樣做將會(huì)給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全以及政府形象造成的危害。地方政府及其工作人員既沒(méi)有從人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全以及社會(huì)穩(wěn)定的政治高度加強(qiáng)危機(jī)信息管理，又由于信息來(lái)源單調(diào)、人員缺乏、人員素質(zhì)低下，沒(méi)有形成覆蓋全社會(huì)的政府危機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)，從而降低了地方政府危機(jī)信息管理能力。

（三）沒(méi)有牢固樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，導(dǎo)致地方政府危機(jī)信息管理能力低下

由于沒(méi)有牢固樹(shù)立憂患意識(shí)、危機(jī)意識(shí)，往往缺乏必要的準(zhǔn)備，把突發(fā)事件未當(dāng)作危機(jī)對(duì)待，以為處理好突發(fā)事件就萬(wàn)事大吉，忽視了相關(guān)問(wèn)題的解決。在許多典型危機(jī)面前，人們往往有足夠的心理準(zhǔn)備去調(diào)整心態(tài)，有足夠的時(shí)間和空間對(duì)生活方式進(jìn)行彈性調(diào)整，以適應(yīng)外在條件的改變；但人類社會(huì)當(dāng)前所面臨的危機(jī)許多是非典型性危機(jī)，在這些危機(jī)面前，倘若事先缺乏危機(jī)管理意識(shí)和足夠的心理準(zhǔn)備，人們往往會(huì)措手不及和極度恐慌，對(duì)政府應(yīng)對(duì)危機(jī)極為不利。正因?yàn)槿绱?，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常在不同場(chǎng)合提醒各級(jí)政府官員要居安思危。溫家寶總理指出：“各級(jí)政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。特別要加快建立健全各種突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力?！保?］其實(shí)從2003年SARS危機(jī)以來(lái)，我國(guó)先后發(fā)生了禽流感、礦難事件、蘇丹紅事件、三聚氫胺事件、地溝油事件、出租車(chē)司機(jī)罷工、某些企業(yè)員工連續(xù)跳樓等無(wú)一不暴露出疏忽、大意所帶來(lái)的危害。如果不能樹(shù)立“使用少量錢(qián)預(yù)防，而不是花大量錢(qián)治療”的理念，不能以對(duì)黨和人民群眾高度負(fù)責(zé)的態(tài)度樹(shù)立憂患與危機(jī)意識(shí)、正確看待政府公共危機(jī)的信息管理、收集整理可能造成危機(jī)的信息、分析各種可能的后果、確定相應(yīng)的應(yīng)急對(duì)策方案，必然會(huì)造成更大的損失。

（四）缺乏針對(duì)性的危機(jī)信息管理制度法規(guī)，這是導(dǎo)致地方政府危機(jī)信息管理能力低下的根本原因

制度與法規(guī)是管理的依據(jù)，是加強(qiáng)管理的指南，但我國(guó)關(guān)于地方政府危機(jī)信息管理的制度與法規(guī)卻非常欠缺。

我國(guó)除了在憲法中對(duì)緊急狀態(tài)制度做了原則性規(guī)定之外，在現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)中也有一些關(guān)于公共危機(jī)管理的法律規(guī)范，如《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《傳染病防治法》、《核事故條例》、《安全生產(chǎn)法》、國(guó)務(wù)院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等，這些法律法規(guī)為政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)、依法實(shí)施危機(jī)管理，提供了法律保障。但這些法律法規(guī)雖然在應(yīng)對(duì)重大危機(jī)的理念、方法和原則上具有普遍性，即相通之處；但畢竟只是針對(duì)單一領(lǐng)域或行業(yè)的重大危機(jī)的立法，其專業(yè)技術(shù)手段、管理措施、應(yīng)對(duì)方案只有特殊性，不具有普遍性和兼容性。因此，這些法律法規(guī)缺乏對(duì)危機(jī)共同規(guī)律的總結(jié)和研究，不具有普遍的指導(dǎo)性；特別是各職能部門(mén)針對(duì)單一的事件做出的應(yīng)對(duì)措施，在法律位階上的地位低于法律，約束效力級(jí)別低，缺乏對(duì)連帶發(fā)生事件的應(yīng)對(duì)處理，還不足以擔(dān)當(dāng)建立現(xiàn)代危機(jī)管理制度的完整功能；同時(shí)，這些法律法規(guī)中對(duì)公共危機(jī)信息管理幾乎很少提及。因此，從地方政府危機(jī)信息管理及其能力層面來(lái)看，危機(jī)信息管理及其能力的加強(qiáng)缺乏有效的制度保障。

此外，盡管?chē)?guó)務(wù)院制定了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，有些地方政府也制定了“政府信息公開(kāi)條例”，但這些制度仍然只是停留在紙上、貼在墻上、講在嘴上，還沒(méi)有真正落實(shí)到行動(dòng)上；有的地方政府根本就沒(méi)有按照制度來(lái)履行自己的職責(zé)和使命，甚至壓制新聞媒體的采訪報(bào)道，封鎖消息，使得關(guān)于危機(jī)的信息不能得到及時(shí)傳遞，造成謠言四起、人心惶惶。

（五）沒(méi)有運(yùn)轉(zhuǎn)靈活高效的危機(jī)信息管理機(jī)制，這是導(dǎo)致地方政府危機(jī)信息管理能力低下的關(guān)鍵原因

就中央政府而言，我國(guó)已經(jīng)初步建立起了危機(jī)信息管理機(jī)制，在危機(jī)信息管理能力方面還是較強(qiáng)的，基本能做到令行禁止、上下有序、暢通無(wú)阻。但就地方政府而言，情況不容樂(lè)觀，由此造成了危機(jī)信息管理能力不高的問(wèn)題。究其原因主要表現(xiàn)在以下方面：首先表現(xiàn)在危機(jī)信息管理的過(guò)程上，缺乏各個(gè)環(huán)節(jié)有效的工作機(jī)制。地方政府在危機(jī)信息收集、整理、發(fā)布等各環(huán)節(jié)工作上均未到位，沒(méi)有形成有效的工作機(jī)制，并且相互脫節(jié)、協(xié)調(diào)不足。其次表現(xiàn)在危機(jī)信息溝通機(jī)制上過(guò)于單一、遲緩。一是溝通形式比較單一，只是依靠組織溝通，忽視人際溝通、大眾溝通和網(wǎng)絡(luò)溝通。特別是有些地方政府把媒體當(dāng)敵人，簡(jiǎn)單片面地防堵，這樣反而陷入被動(dòng)境地；或利用當(dāng)?shù)孛襟w做虛假報(bào)道，竭力掩蓋事實(shí)真相，淡化危機(jī)影響，造成地方政府的公信力降低。二是信息傳遞機(jī)制不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)常出現(xiàn)信息傳遞遲緩。由于地方政府及其工作人員的官僚主義、敷衍了事，或由于傳統(tǒng)信息傳遞機(jī)制的影響，未及時(shí)發(fā)布危機(jī)信息，造成信息溝通滯后，加上社會(huì)成員的心理承受力不強(qiáng)，必然造成人心惶惶、謠言四起。最后表現(xiàn)在地方政府信息管理大包大攬，未形成有效的社會(huì)參與機(jī)制。地方政府沒(méi)有引入公共管理理念，沒(méi)有調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的積極性和社會(huì)責(zé)任感，沒(méi)有取得社會(huì)成員對(duì)政府在公共危機(jī)管理上的合作和支持，沒(méi)有充分利用社會(huì)資源，忽視了社會(huì)成員的支持度、理解度、配合度，沒(méi)有使社會(huì)公眾自愿參與到公共危機(jī)的控制上來(lái)，沒(méi)有及時(shí)向社會(huì)公眾公布相關(guān)危機(jī)信息，從而在公共危機(jī)管理方面無(wú)法建立起有效的社會(huì)支持系統(tǒng)。

三、提高我國(guó)地方政府危機(jī)信息管理能力的對(duì)策

我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼指出：“出現(xiàn)危機(jī)是一種常態(tài)，應(yīng)對(duì)危機(jī)是一種能力?！保?］1危機(jī)管理的本質(zhì)就是“必須在危機(jī)黃金時(shí)間內(nèi)，采取適宜的措施，避免或降低危機(jī)所帶來(lái)的有形與無(wú)形的損失，讓國(guó)家、企業(yè)或其他組織早日正常營(yíng)運(yùn)?！保?］7現(xiàn)代社會(huì)又是高度信息化的社會(huì)，處于高度信息化社會(huì)的地方政府要適應(yīng)信息化社會(huì)的形勢(shì)，及時(shí)調(diào)整職能；我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入公共危機(jī)頻發(fā)階段，地方政府不僅要加強(qiáng)危機(jī)管理，更重要的是應(yīng)盡快提高危機(jī)信息管理能力，因?yàn)槲C(jī)信息管理能力既是危機(jī)管理的基礎(chǔ)，又對(duì)危機(jī)管理過(guò)程至關(guān)重要?；诖?，本文提出以下對(duì)策建議：

（一）樹(shù)立危機(jī)意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任，這是加強(qiáng)地方政府危機(jī)信息管理能力的必要前提

首先要樹(shù)立危機(jī)意識(shí)。體現(xiàn)在政府管理上，地方政府及其官員應(yīng)具備一定的危機(jī)意識(shí)；反映在政治文化上，就是要求社會(huì)公眾也要居安思危，樹(shù)立危機(jī)意識(shí)。不管是政府及其官員，還是社會(huì)普通公眾，不能滿足于眼前的和平、繁榮與安全，不能因?yàn)榻裉煨腋！部?、和平的生活而忘卻過(guò)去的苦難和未來(lái)的困難，全社會(huì)都要樹(shù)立危機(jī)意識(shí)。按照矛盾的普遍性原理，矛盾無(wú)處不在、矛盾無(wú)處不有，危機(jī)同樣如此，只不過(guò)存在著危機(jī)的大小、性質(zhì)、危害的程度不同而已。所以，我國(guó)地方政府應(yīng)該樹(shù)立危機(jī)意識(shí)。

其次要樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)。人無(wú)遠(yuǎn)慮必有近憂，只顧當(dāng)前、不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)是沒(méi)有遠(yuǎn)見(jiàn)的短視行為，稍具常識(shí)與理性意識(shí)的政府官員決不會(huì)今朝有酒今朝醉、明日有事明日愁。地方政府應(yīng)該理清工作思路與處理問(wèn)題的模式，既要立足當(dāng)前，更要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)未來(lái)做好充分準(zhǔn)備。地方政府在危機(jī)的信息管理上應(yīng)該體現(xiàn)在危機(jī)信息的搜集與預(yù)計(jì)，以及應(yīng)付突發(fā)事件的準(zhǔn)備等。而對(duì)那些竭水求魚(yú)，以及不顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的做法，不僅要執(zhí)行制度及時(shí)制止，并予以必要制裁；更要舉一反三，落實(shí)制度，防止此類事件的再度發(fā)生。

最后要樹(shù)立責(zé)任意識(shí)。地方政府及其機(jī)關(guān)工作人員在危機(jī)及其信息管理中的責(zé)任心缺失問(wèn)題，不僅影響了社會(huì)成員的道德水準(zhǔn)，而且影響了社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)計(jì)資料表明，絕大多數(shù)事故是責(zé)任事故，都和一些人的責(zé)任心缺失、責(zé)任心不強(qiáng)有關(guān)。政府及其工作人員在危機(jī)及其信息管理中必須樹(shù)立高度的責(zé)任心，其任何疏忽將會(huì)釀成大的危機(jī)和災(zāi)難，其責(zé)任心的缺失就是對(duì)人民犯罪。強(qiáng)化責(zé)任也是提高地方政府危機(jī)信息管理能力的重要前提。凡事應(yīng)按照規(guī)章制度、操作流程和程序來(lái)運(yùn)作，而不應(yīng)該將規(guī)章制度、操作規(guī)程和辦事程序置于腦后；工作應(yīng)該認(rèn)真負(fù)責(zé)、一絲不茍，而不應(yīng)該敷衍塞責(zé)、習(xí)慣性違章，將最重要的危機(jī)信息遺漏以致造成危機(jī)的發(fā)生；危機(jī)管理期間應(yīng)該以非常態(tài)管理來(lái)積極投入其中，而不是仍按平時(shí)按部就班，這將失去治理危機(jī)的最佳時(shí)機(jī)。

因此，我們應(yīng)從黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安和對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的政治高度，樹(shù)立危機(jī)意識(shí)、長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，履行崗位職責(zé)，善謀、多謀為政之事，積極投入到危機(jī)及其信息管理之中，為地方政府危機(jī)管理極盡綿薄之力?！案骷?jí)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識(shí)，始終保持開(kāi)拓進(jìn)取的銳氣”。［6］所以，在取得成績(jī)的同時(shí)，地方政府要保持清醒頭腦，看到長(zhǎng)期以來(lái)積累的深層次問(wèn)題和新出現(xiàn)的突出問(wèn)題，把存在的問(wèn)題和困難估計(jì)得充分一些，把人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)生活、安全穩(wěn)定等擺在議事日程上，在思想上高度重視危機(jī)及其信息管理，把應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施、方法等考慮得周到一些。

（二）引入善治理念，界定職能，這是加強(qiáng)地方政府危機(jī)信息管理能力的社會(huì)基礎(chǔ)

“隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家與社會(huì)一體化的局面逐漸被打破，與國(guó)家相對(duì)分離的民間社會(huì)和社會(huì)多元化格局逐漸形成，政府的權(quán)力與能力已難以及時(shí)地全面地滿足人民日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)與文化多樣化的需要，以及參與政治、監(jiān)控國(guó)家權(quán)力的權(quán)利要求，追求‘全能政府’已不可能”［7］96-97。因此，地方政府應(yīng)改變過(guò)去大包大攬的傳統(tǒng)做法，改變?nèi)苄驼乃季S模式，科學(xué)定位職能。

雖然，地方政府是應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要主體，但政府不是危機(jī)管理中的唯一主體。因此，地方政府要有效地預(yù)防和處理危機(jī)就必須調(diào)動(dòng)社會(huì)及其成員積極投入到危機(jī)管理之中。地方政府提高危機(jī)信息管理能力時(shí)，要改變過(guò)去對(duì)危機(jī)及其信息管理大包大攬的傳統(tǒng)做法，引入善治理念。所謂善治，就是有效的治理、良好的治理，概括地說(shuō)，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳結(jié)合。［2］46因此，科學(xué)界定地方政府職能，進(jìn)行合理定位是提高地方政府危機(jī)信息管理能力的前提。地方政府在危機(jī)及其信息管理上的職能界定應(yīng)該包括三個(gè)層次：首先是地方政府一般職能，地方政府是公共服務(wù)的提供者、公共政策的制定與執(zhí)行者、公共事務(wù)的管理者、公共權(quán)力的行使者、社會(huì)利益的調(diào)和者；其次是地方政府在危機(jī)管理中的職能，地方政府是公共危機(jī)管理的預(yù)防員、信息員、消防員、善后處理者；［8］55-56最后是政府在危機(jī)信息管理中的職能，地方政府是危機(jī)信息的收集者、加工者、發(fā)布者，是危機(jī)信息管理的決策者、控制著、傳遞者。關(guān)于政府職能的三個(gè)層次定位，為我們?cè)诶碚撋辖鉀Q問(wèn)題、在實(shí)踐中提高危機(jī)信息管理能力提供了一個(gè)明確的行動(dòng)指南。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，重在落實(shí)，這是加強(qiáng)地方政府危機(jī)信息管理能力的根本保障

制度是管理的依據(jù)和指南，對(duì)組織及其成員的行為起著規(guī)范、約束、指導(dǎo)作用，促使組織及其成員為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而努力工作。制度具有長(zhǎng)期性、普適性、強(qiáng)制性特點(diǎn)。在危機(jī)及其信息管理過(guò)程中，我們認(rèn)為制度是根本和保障。因此，我國(guó)在危機(jī)及其信息管理方面要加強(qiáng)立法，尤其是在事關(guān)危機(jī)信息管理方面要抓緊建章立制，在制度中要明確有關(guān)主體在危機(jī)信息管理各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任；在危機(jī)信息管理的專業(yè)技術(shù)手段、管理措施、應(yīng)對(duì)方案等方面要加強(qiáng)研究，使之具有普遍性和兼容性。地方政府應(yīng)積極制定相關(guān)行政規(guī)章和條例，使地方政府危機(jī)管理更具有規(guī)范性，確保地方政府公共危機(jī)信息管理有章可循。

制度建設(shè)不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為只是建章立制，更重要的是嚴(yán)格執(zhí)行制度，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。制度建設(shè)重在落實(shí)，不能僅僅滿足于將制度寫(xiě)在紙上、掛在網(wǎng)上、貼在墻上、喊在嘴上。制度制訂后，就應(yīng)狠抓落實(shí)，否則，再好的制度也只能是一紙空文。地方政府領(lǐng)導(dǎo)要在制度執(zhí)行中發(fā)揮好帶頭作用，把執(zhí)行制度看成是自己的基本職責(zé)，并以身作則、身先士卒、率先垂范、身體力行地帶頭執(zhí)行，模范接受制度的約束，這樣，制度執(zhí)行力就會(huì)大大提高。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)要不折不扣地執(zhí)行制度。執(zhí)行制度要積極、主動(dòng)、自覺(jué)、規(guī)范，不消極、不敷衍、不打折、不變通、不走樣，不作秀、不搞形式主義和走過(guò)場(chǎng)，而應(yīng)令行禁止、雷厲風(fēng)行，充分發(fā)揮制度的威力和效能，切實(shí)保障制度執(zhí)行的質(zhì)量。最后，地方政府領(lǐng)導(dǎo)要以人為本，善于帶領(lǐng)群眾落實(shí)制度。一項(xiàng)制度如果能夠得到絕大多數(shù)人的理解與支持，那這項(xiàng)制度就能夠得到很好落實(shí)；相反，如果大部分人不能自覺(jué)執(zhí)行，僅靠領(lǐng)導(dǎo)者去身體力行和督促執(zhí)行，那要真正落到實(shí)處是非常困難的。因此，廣大干部群眾自覺(jué)執(zhí)行制度是制度得以落實(shí)的根本所在。制度惟有建立在以人為本的原則基礎(chǔ)上并民主地執(zhí)行，才能夠?yàn)榻^大多數(shù)人所接受和認(rèn)可，才會(huì)演化為一種文化和氛圍，生成人們的自覺(jué)意識(shí)，成為個(gè)人的行為準(zhǔn)則，進(jìn)而促進(jìn)制度的有效落實(shí)。

此外，地方政府也要積極地完善危機(jī)信息管理制度以加強(qiáng)能力建設(shè)。地方政府既要制定制度，更要跟蹤制度的執(zhí)行，只有及時(shí)跟蹤反饋，才能發(fā)現(xiàn)制度在執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，才能加以完善，使危機(jī)及其信息管理落到實(shí)處，切實(shí)提高地方政府危機(jī)信息管理能力、質(zhì)量、水平和功效。

（四）促進(jìn)機(jī)制建設(shè)，積極應(yīng)對(duì)，這是加強(qiáng)地方政府危機(jī)信息管理能力的關(guān)鍵

地方政府為了積極應(yīng)對(duì)危機(jī)，就要落實(shí)危機(jī)信息管理制度，并建立具體、靈活的機(jī)制，這樣才能確保危機(jī)及其信息管理能力得以提高。地方政府在危機(jī)信息管理中應(yīng)建立以下機(jī)制：

一是建立應(yīng)急預(yù)警機(jī)制。該機(jī)制是地方政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的基礎(chǔ)，有了應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，地方政府在危機(jī)管理中將有備無(wú)患。二是建立危機(jī)決策機(jī)制。該機(jī)制是地方政府為避免和應(yīng)對(duì)危機(jī)而履行決策職責(zé)的機(jī)制，它包括決策的內(nèi)容——問(wèn)題確認(rèn)、目標(biāo)排序、方案評(píng)估與選擇；決策主體——特定個(gè)人和組織機(jī)構(gòu)；決策制度等。三是建立危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。該機(jī)制是為了及時(shí)有效化解危機(jī)狀態(tài)，在應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，規(guī)范工作流程，進(jìn)行信息報(bào)告、先期處置、應(yīng)急響應(yīng)、指揮與協(xié)調(diào)等活動(dòng)，以盡快恢復(fù)正常社會(huì)秩序的機(jī)制，它要求統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理的組織體系。四是建立地方政府的危機(jī)信息發(fā)布機(jī)制。信息溝通是管理的核心，該機(jī)制就是按照危機(jī)溝通三T原則［以我為本提供情況（Take your own）；提供全部情況（Take it all）；盡快提供情況（Take it fast）］，把已經(jīng)處理的信息與社會(huì)各界及時(shí)溝通，通過(guò)各種形式向社會(huì)公布，使社會(huì)更加穩(wěn)定。五是建立危機(jī)善后機(jī)制。該機(jī)制是在危機(jī)狀態(tài)被控制后，以政府為主體的社會(huì)各界為消弭危機(jī)損害，將社會(huì)財(cái)產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)秩序和社會(huì)心理等恢復(fù)正常狀態(tài)的機(jī)制。它包括恢復(fù)與重建、調(diào)查與評(píng)估、學(xué)習(xí)與改進(jìn)。六是建立健全問(wèn)責(zé)追究機(jī)制。該機(jī)制就是對(duì)危機(jī)管理中那些在所轄部門(mén)工作范圍內(nèi)因故意或者過(guò)失，對(duì)危機(jī)管理不履行或者不能正確履行職責(zé)，以致影響社會(huì)秩序，或者損害社會(huì)公眾的生命、財(cái)產(chǎn)、安全等合法權(quán)益的政府領(lǐng)導(dǎo)人及其人員進(jìn)行必要的處罰，形成正常的內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任三者的統(tǒng)一。實(shí)施問(wèn)責(zé)追究機(jī)制，有利于地方政府整肅吏治，更好地治理危機(jī)及其信息管理。上述機(jī)制對(duì)于提高地方政府危機(jī)及其信息管理能力都具有無(wú)可代替的作用。

（五）重視內(nèi)涵建設(shè)，夯實(shí)基礎(chǔ)，這是加強(qiáng)地方政府危機(jī)信息管理能力的重要基礎(chǔ)

地方政府在危機(jī)管理中要確立預(yù)防危機(jī)比解決危機(jī)更重要的理念，并將危機(jī)信息管理貫穿于危機(jī)管理的全過(guò)程，在實(shí)踐中不斷提高地方政府危機(jī)管理能力與水平。地方政府危機(jī)信息管理能力是地方政府在危機(jī)管理中對(duì)危機(jī)信息的搜集、整理和發(fā)布等所表現(xiàn)出來(lái)的較為穩(wěn)定的特征與水平，它是危機(jī)管理的基礎(chǔ)。地方政府危機(jī)信息管理能力主要包括：危機(jī)信息搜集處理能力、危機(jī)信息預(yù)測(cè)能力、危機(jī)信息協(xié)調(diào)傳遞能力、危機(jī)信息反饋應(yīng)用能力。

努力提高危機(jī)信息搜集處理能力。地方政府需要對(duì)不同問(wèn)題有針對(duì)性地進(jìn)行相關(guān)資料的搜集，建立健全危機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，確保危機(jī)信息有可靠的來(lái)源。地方政府不僅要有正式的危機(jī)信息來(lái)源，如通過(guò)調(diào)查研究、工作匯報(bào)和工作總結(jié)、信訪工作、網(wǎng)絡(luò)與媒體、內(nèi)部參考、突發(fā)事件與偶發(fā)事件的總結(jié)等；而且要有非正式的危機(jī)信息來(lái)源，如社會(huì)輿論、非政府組織等，來(lái)獲得危機(jī)信息。在搜集信息的基礎(chǔ)上，地方政府要組織人員對(duì)危機(jī)信息加以篩選，并且進(jìn)行分門(mén)別類的整理，分清輕重緩急、發(fā)生頻率與程度。我們?nèi)绻盐C(jī)信息管理作為一個(gè)封閉回路的話，危機(jī)信息搜集處理能力是危機(jī)信息管理系統(tǒng)的輸入，也是危機(jī)信息管理能力的起點(diǎn)。這里關(guān)鍵的問(wèn)題是負(fù)責(zé)危機(jī)信息搜集與處理的人員，要有高度的責(zé)任心、主動(dòng)性、積極性，精益求精，決不放過(guò)蛛絲馬跡，善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究分析問(wèn)題，這樣才能使地方政府危機(jī)信息搜集處理能力有一個(gè)較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。

努力提高危機(jī)信息預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”，地方政府要集聚智慧、謹(jǐn)慎決策，及早進(jìn)行危機(jī)信息預(yù)測(cè)；要充分利用智庫(kù)，尤其是危機(jī)及其信息管理方面的專家、學(xué)者、領(lǐng)導(dǎo)，為提高危機(jī)信息管理能力提供技術(shù)支撐和智力支持；要充分利用非政府組織，定期或不定期對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行交流、通報(bào)，并對(duì)潛在的危機(jī)因素及其爆發(fā)的可能性、威脅性等進(jìn)行分析和評(píng)估，要對(duì)危機(jī)發(fā)生的幾率做分析、預(yù)測(cè)；要組織人員“進(jìn)行環(huán)境偵測(cè)，搜尋外界的趨勢(shì)變化或大眾對(duì)組織的態(tài)度等足以在未來(lái)影響組織的各項(xiàng)不利因素后進(jìn)行分類與分析”。［9］410要加強(qiáng)科學(xué)預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)，發(fā)揮信息管理系統(tǒng)等技術(shù)人員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，建立危機(jī)信息預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)模型，提高預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確性。通過(guò)上述工作，使地方政府危機(jī)信息管理能力得到顯著增強(qiáng)。

提高危機(jī)信息協(xié)調(diào)傳遞能力。管理的核心是信息溝通，政府公共危機(jī)信息具有其特殊性，因?yàn)槭玛P(guān)社會(huì)公共利益，不同于一般政府信息和企業(yè)危機(jī)信息，它主要是社會(huì)公共危機(jī)狀態(tài)的表現(xiàn)，體現(xiàn)公共危機(jī)的性質(zhì)、狀態(tài)、范圍和程度等，事關(guān)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全與社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)組織及其成員都非常關(guān)心危及社會(huì)公共利益的公共危機(jī)信息。公共危機(jī)信息管理就是對(duì)有關(guān)的公共危機(jī)信息資源及其相關(guān)資源，如信息設(shè)備、信息設(shè)施、信息技術(shù)、信息投資和信息人員等進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮和控制的過(guò)程。如果不對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)處置，既可能造成信息傳遞渠道阻塞，也可能造成信息浪費(fèi)，使本該避免的危機(jī)難以避免，從而造成更大浪費(fèi)與危害。提高地方政府公共危機(jī)信息管理能力就要有專門(mén)的協(xié)調(diào)組織，使信息管理過(guò)程始于信息人員對(duì)信息分析，經(jīng)過(guò)對(duì)信源的分析、對(duì)信息的采集與轉(zhuǎn)換、信息組織、信息存儲(chǔ)、信息檢索、信息開(kāi)發(fā)和信息傳遞等環(huán)節(jié)，使信息資源得到優(yōu)化配置，發(fā)揮信息管理的最大效益。同時(shí)地方政府要落實(shí)《政府信息公開(kāi)條例》，對(duì)危機(jī)信息要在第一時(shí)間進(jìn)行及時(shí)、準(zhǔn)確、科學(xué)、客觀地向社會(huì)發(fā)布危機(jī)信息，使危機(jī)信息得到傳遞，避免謠言四起，保持社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

提高危機(jī)信息反饋應(yīng)用能力。地方政府要將危機(jī)信息管理貫穿于危機(jī)管理的全過(guò)程，注意危機(jī)信息的反饋與應(yīng)用，以此來(lái)加強(qiáng)危機(jī)發(fā)生前的預(yù)見(jiàn)能力、危機(jī)發(fā)生時(shí)的反應(yīng)能力與控制能力、危機(jī)發(fā)生后的救治能力。不管是危機(jī)前、危機(jī)中，還是危機(jī)后，都要加強(qiáng)危機(jī)信息的反饋，并將危機(jī)信息及時(shí)、有效地運(yùn)用于危機(jī)處理之中。在危機(jī)信息的應(yīng)用方面，地方政府要注意危機(jī)信息應(yīng)用時(shí)間、地點(diǎn)、場(chǎng)合，要注意到社會(huì)成員的心理承受度以及地方政府的抗干擾能力，使危機(jī)信息資源得到科學(xué)、合理地運(yùn)用。如果把危機(jī)管理作為一個(gè)過(guò)程來(lái)看，信息反饋應(yīng)用能力則是在地方政府諸多執(zhí)政諸項(xiàng)能力中的處于第一位的能力，并且是滲透到諸多能力和整個(gè)過(guò)程之中。雖然各地情況有差異，但地方政府對(duì)危機(jī)及其信息管理要常抓不懈，變非常態(tài)管理為常態(tài)管理，只有這樣，才能及時(shí)、有效處理危機(jī)、減少損失，保護(hù)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，恢復(fù)社會(huì)正常秩序，維護(hù)國(guó)家安全。

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