許經(jīng)勇

（廈門大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 福建 廈門 361005）

論城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的小城鎮(zhèn)發(fā)展問題

許經(jīng)勇

（廈門大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 福建 廈門 361005）

在我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中，究竟是重點(diǎn)發(fā)展大城市還是重點(diǎn)發(fā)展中小城市與小城鎮(zhèn)，一直存在著針鋒相對(duì)的爭(zhēng)論，很有必要從理論與實(shí)踐的結(jié)合上對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)行回顧與反思。中共中央在“十二五”規(guī)劃建議中明確指出，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在加快我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位沒有改變。

小城鎮(zhèn)建設(shè)；城鎮(zhèn)化；人口集聚

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須遵循城市發(fā)展規(guī)律，要重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)之所以不使用國(guó)際上通行的“城市化”的提法，而是采用“城鎮(zhèn)化”提法，就是強(qiáng)調(diào)我國(guó)的城市化不能忽視小城鎮(zhèn)的不可替代的特殊作用，小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位沒有改變。

一、我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)的變遷與探索

建國(guó)60年來，我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，可以劃分為三個(gè)階段。

第一階段是1949年至改革開放之前，在這一階段小城鎮(zhèn)建設(shè)幾乎陷入停滯不前的狀態(tài)。1949年全國(guó)解放后，我國(guó)的小城鎮(zhèn)曾經(jīng)一度獲得較快的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，1949年全國(guó)小城鎮(zhèn)僅2000個(gè)左右，到1953年增加到5402個(gè)，短短4年間就增長(zhǎng)了1.7倍。但當(dāng)時(shí)的小城鎮(zhèn)主要是分布在縣和鎮(zhèn)政府所在地，僅僅具有行政區(qū)劃的意義。小城鎮(zhèn)的功能較為單一，規(guī)模都很小。1958年以后，受“左”的思想影響較為嚴(yán)重，取締個(gè)體經(jīng)濟(jì)，割資本主義尾巴，重農(nóng)抑商，以糧為綱，不許農(nóng)民搞多種經(jīng)營(yíng)，不準(zhǔn)農(nóng)民到集鎮(zhèn)上出售產(chǎn)品，小城鎮(zhèn)也就自然失去了農(nóng)副產(chǎn)品集散地的功能，聚集人口的功能逐漸削弱，不少小城鎮(zhèn)因此而逐漸衰落。尤其是實(shí)行農(nóng)村人民公社化以后，政社合一，取消了一批小城鎮(zhèn)建制，手工業(yè)者和小商販被下放到鄉(xiāng)下，更是加速了小城鎮(zhèn)的衰落。1958年至1978年的20年間，小城鎮(zhèn)不僅沒有增加，反而減少了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1958年，全國(guó)有建制鎮(zhèn)5402個(gè)，1960年減少為3672個(gè)，1964年又減少為3148個(gè)。而經(jīng)過十年的文化大革命，到1978年我國(guó)建制鎮(zhèn)則減少為2850個(gè)，比1958年減少了47.2%。

第二階段是1979年至1994年，小城鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)入到快速發(fā)展時(shí)期。由于農(nóng)村實(shí)行家庭承包制，賦予農(nóng)戶獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，農(nóng)民除了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還可以發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，同時(shí)，在這個(gè)階段，糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品的購銷價(jià)格沒有放開，大中城市還沒有條件吸收農(nóng)民工進(jìn)城打工，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移采取“離土不離鄉(xiāng)”的特點(diǎn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展相輔相成的農(nóng)村小城鎮(zhèn)便因此得到較快的發(fā)展。在這個(gè)時(shí)期，加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，一直是國(guó)家強(qiáng)調(diào)的重要政策。1979年9月，十一屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》指出：“有計(jì)劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)和加強(qiáng)城市對(duì)農(nóng)村的支援，這是加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，逐步縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別的必由之路。我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)在有八億人口，有三億勞動(dòng)力，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)展，必將有大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力可以逐步節(jié)省下來，這些勞動(dòng)力不可能也不必要都進(jìn)入現(xiàn)有的大、中城市，工業(yè)和其他各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)也不可能和不必要都放在這些城市。我們一定要十分注意加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，逐步用現(xiàn)代工業(yè)交通業(yè)、現(xiàn)代商業(yè)服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代教育科學(xué)文化衛(wèi)生事業(yè)把它們武裝起來，作為改變?nèi)珖?guó)農(nóng)村面貌的前進(jìn)基地?！?980年12月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《批轉(zhuǎn)全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議紀(jì)要》指出：“依托小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有利于生產(chǎn)力的合理布局，有利于就地吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，有利于支援農(nóng)業(yè)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化發(fā)展，有利于控制大城市的規(guī)模。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)逐步縮小城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別，也有重要的意義?！庇捎趪?guó)家政策上鼓勵(lì)發(fā)展小城鎮(zhèn)，加上20世紀(jì)80年代中期以后，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高速發(fā)展，有力地推動(dòng)著小城鎮(zhèn)的建設(shè)。1984年至1988年，全國(guó)建制鎮(zhèn)從6211個(gè)增加到10609個(gè)；小城鎮(zhèn)累計(jì)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力2700萬個(gè)，占同期農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移總量的53.6%。1992年鄧小平視察南方發(fā)表重要講話，大大加快了中國(guó)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，進(jìn)一步加快了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展步伐。1992年至1994年，全國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量增加了4551個(gè)。

第三個(gè)階段是1994年以后，大中城市快速發(fā)展，而小城鎮(zhèn)建設(shè)則嚴(yán)重滯后。20世紀(jì)90年代中期以后，隨著市場(chǎng)化改革的深化，糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品購銷價(jià)格放開，房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育，為農(nóng)村勞動(dòng)力的跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)自由流動(dòng)提供了條件，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向大中城市流動(dòng)，大中城市的發(fā)展速度明顯超過小城鎮(zhèn)。分稅制的實(shí)施，賦予地方政府獨(dú)立的財(cái)權(quán)和自主發(fā)展權(quán)，再加上市管縣體制的確立，使我國(guó)大中城市進(jìn)入高速度發(fā)展時(shí)期。當(dāng)時(shí)糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品購銷價(jià)格的完全放開，城市住房制度改革的啟動(dòng)，為農(nóng)村勞動(dòng)力流入大中城市創(chuàng)造了條件，大中城市因此得到了較快的發(fā)展，但是小城鎮(zhèn)的發(fā)展卻處于相對(duì)緩慢、滯后的狀態(tài)。主要原因在于，1994年實(shí)施分稅制以后，地方財(cái)政占財(cái)政總收入的比重大幅度下降，但與事權(quán)相聯(lián)系的財(cái)政支出不僅沒有減少還明顯增加，財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配。而這個(gè)時(shí)期恰好我國(guó)開始改革福利分房制度，實(shí)行貨幣分房，與其相適應(yīng)，土地可以有償使用，地方政府的土地財(cái)政得以實(shí)現(xiàn)。由于工業(yè)化、城市化能夠帶來更多的產(chǎn)出和財(cái)政收入，更有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也激發(fā)了地方政府追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的沖動(dòng)，盡可能地把農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為工業(yè)用地和城市用地。而我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，使得地方政府有能力把城市擴(kuò)張的愿望轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度是所有城市土地歸國(guó)家所有（實(shí)際上除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外的地方各級(jí)政府擁有實(shí)際支配權(quán)），農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)化為城市用地，必須通過國(guó)家征購這個(gè)環(huán)節(jié)。國(guó)家征購農(nóng)民集體所有的土地，不是根據(jù)土地未來的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，而是根據(jù)土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出為補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)，這就必然出現(xiàn)以低價(jià)向農(nóng)民征地之后高價(jià)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商的格局，構(gòu)建了地方政府的“土地財(cái)政”，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有形成“土地財(cái)政”的權(quán)利，也就不可能運(yùn)用“土地財(cái)政”加快小城鎮(zhèn)建設(shè)。這也是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展之所以嚴(yán)重滯后于大中城市的重要原因。

二、發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略

十五屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，首次明確提出發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略。發(fā)展小城鎮(zhèn)“有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)集中，更大規(guī)模地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力，避免向大中城市盲目流動(dòng)，有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量，也有利于擴(kuò)大內(nèi)需，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)更快增長(zhǎng)?！?/p>

小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的提出是有深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的。建國(guó)初期，我國(guó)選擇的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略。重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，通常是以資源的大規(guī)模集中和人口的大規(guī)模集聚為基礎(chǔ)的。因此，長(zhǎng)期以來，我國(guó)的城市化道路，主要是擴(kuò)大大中城市人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還是資金投入，都是優(yōu)先滿足大城市發(fā)展的需要。這種發(fā)展方式，對(duì)我國(guó)在較短時(shí)間內(nèi)建立完整的工業(yè)體系，的確具有決定性的意義。但是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，這種發(fā)展模式是以農(nóng)民所提供的資本原始積累為代價(jià)的，是以削弱農(nóng)村發(fā)展為代價(jià)的，到頭來也必然會(huì)削弱大中城市賴以持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。從城市體系的自然形成過程來看，首先應(yīng)當(dāng)是小城鎮(zhèn)和小城市的發(fā)展，然后在追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)下，逐步形成中等城市和大城市，最終形成城市群落。城市體系只有經(jīng)過自下而上的發(fā)展，才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從大城市、中等城市、小城市、小城鎮(zhèn)的人口和資源分布的密集度看，呈現(xiàn)的是依序遞減的格局，但是從發(fā)展的過程看則是層層遞增的。在市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)作用的情況下，就是要順應(yīng)城市化的演變規(guī)律，形成合理的城鎮(zhèn)化體系，以便為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供適宜的平臺(tái)。要化解我國(guó)目前偏重大中城市發(fā)展模式所造成的負(fù)面效應(yīng)，就必須走大中小城市和小城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展之路。也即要以城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，合理疏散核心城市的部分功能，引導(dǎo)和促進(jìn)周邊城市以及整個(gè)區(qū)域城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，逐步形成合理有序的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，逐步將城鎮(zhèn)體系的“倒三角形”改變?yōu)椤罢切巍?，形成小城?zhèn)、小城市、中等城市和大城市依序發(fā)展的格局。只有依托小城鎮(zhèn)和小城市的發(fā)展，農(nóng)村具有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)才能發(fā)展起來，也才能為大中城市的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。只有全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，才能加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這是我國(guó)改革開放30多年來取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

大、中、小城市和小城鎮(zhèn)并舉、協(xié)調(diào)發(fā)展，將是我國(guó)城市化的必然趨勢(shì)。片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不符合中國(guó)的實(shí)際。中國(guó)農(nóng)村人口規(guī)模龐大，要實(shí)現(xiàn)城市化目標(biāo)，需要大、中、小城市和小城鎮(zhèn)共同分流，人為地控制某一類型城市的發(fā)展，實(shí)際上是控制不住的。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我們?cè)?jīng)提出控制大城市發(fā)展的政策，但是，近20年來，大城市和特大城市的人口增長(zhǎng)速度，卻明顯地超過中、小城市。這說明中國(guó)也存在人口向大城市高度集聚的態(tài)勢(shì)，以大城市為中心的城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的態(tài)勢(shì)是客觀存在的。與以往不同的是，城市已經(jīng)和區(qū)域融為一體，若干個(gè)城市所組成的城市群，以及多個(gè)城市群的相互交錯(cuò)，形成了城市區(qū)域的連綿地帶，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力相當(dāng)程度取決于中心城市的競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)需要建設(shè)一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大城市、特大城市和大都市圈，同時(shí)也需要建設(shè)一批富有特色的、專業(yè)性強(qiáng)的中小城市和小城鎮(zhèn)。

應(yīng)當(dāng)指出的是，不同類型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市和小城鎮(zhèn)所不可替代的作用，而中小城市和小城鎮(zhèn)也具有大城市所沒有的特色。建立合理的城鎮(zhèn)化體系，應(yīng)當(dāng)是在一定的地域范圍內(nèi)，形成若干規(guī)模不等、性質(zhì)不同而又互相依賴和制約的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，即城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)空間布局要合理。城鎮(zhèn)化的目標(biāo)在于建立完善的城鎮(zhèn)化體系，在這個(gè)體系中，要以特大城市和大城市為龍頭和中心，以小城市和小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，以中等城市為紐帶，使它們之間相互依托、相互協(xié)調(diào)，才能形成一個(gè)具有內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)體。在這個(gè)城鎮(zhèn)體系中，小城鎮(zhèn)具有其他類型城市所不可能有的特殊功能。改革開放以來，中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了三次大的歷史性變革。第一次是廢除農(nóng)村人民公社，實(shí)行家庭承包制；第二次是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，就地轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力；第三次是發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)，允許并鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城。前兩次變革給農(nóng)村帶來巨大的變化，而后一次變革則對(duì)“三農(nóng)”產(chǎn)生全方位的、更為深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)農(nóng)村相繼發(fā)生的這三次大變革，使農(nóng)村生產(chǎn)力得到充分釋放，農(nóng)村面貌發(fā)生了根本性變化。如果說，中國(guó)以往發(fā)展大中城市，沒有顧及“三農(nóng)”問題的解決，那么，當(dāng)今強(qiáng)調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，則是為了更好地解決中國(guó)的“三農(nóng)”問題。

問題的實(shí)質(zhì)在于，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是縣域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，而縣域經(jīng)濟(jì)又是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)。縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程，是一個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化（發(fā)展小城鎮(zhèn)）的過程，形成工業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化提升工業(yè)化的發(fā)展格局，推進(jìn)縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展，可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚和農(nóng)民分工分業(yè)，并形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、工農(nóng)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的新機(jī)制，從而增強(qiáng)城鎮(zhèn)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的支撐作用以及對(duì)農(nóng)村發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)民收入的持續(xù)快速增長(zhǎng)。與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大相輔相成的農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程，是建立在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、農(nóng)民走向富裕的基礎(chǔ)上，再加上農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)安家落戶的門檻較低，這就有利于把農(nóng)民轉(zhuǎn)化為小城鎮(zhèn)居民。全國(guó)第一座農(nóng)民城浙江省蒼南縣龍港鎮(zhèn)，就為我們提供了成功的范例，值得很好地借鑒。

三、實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

我國(guó)城鎮(zhèn)化道路究竟應(yīng)當(dāng)如何走？與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的大城市并不遜色，但中小城市和小城鎮(zhèn)則明顯存在著較大的差距。突出表現(xiàn)在中小城市數(shù)量偏少、規(guī)模偏小，小城鎮(zhèn)綜合承載力不強(qiáng)，所發(fā)揮的輻射帶動(dòng)作用很有限。這是我國(guó)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距之所以持續(xù)擴(kuò)大的重要原因。而把城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)放在中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展上，則有利于構(gòu)建城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)的互促共進(jìn)機(jī)制，也有利于縮小地區(qū)差距。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)仍然有相當(dāng)數(shù)量的人口生活在農(nóng)村，因此，要從根本上解決農(nóng)民問題，必須要把小城鎮(zhèn)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)作“雙輪驅(qū)動(dòng)”，并行不悖地推進(jìn)才行。那種認(rèn)為只要推進(jìn)城鎮(zhèn)化就可以解決農(nóng)民問題的想法太過簡(jiǎn)單和天真。

把我國(guó)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)放在中小城市和小城鎮(zhèn)，符合我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展新階段的要求。在我國(guó)城鎮(zhèn)化加快啟動(dòng)的階段，大城市可以創(chuàng)造比中小城市和小城鎮(zhèn)更多的就業(yè)崗位。但是，當(dāng)城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度，大城市所能創(chuàng)造的就業(yè)崗位就會(huì)出現(xiàn)遞減趨勢(shì)；相反的，在這個(gè)新的階段，中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿t開始逐漸顯現(xiàn)出來。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)全國(guó)109個(gè)鎮(zhèn)的典型調(diào)查資料顯示，我國(guó)小城鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)的比重，已經(jīng)從1985年的62%下降到2005年的38%，二、三產(chǎn)業(yè)的比重相應(yīng)地從26%和12%提高到38%和24%，有58%的農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)由第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其速度呈遞增的態(tài)勢(shì)?！笆濉币?guī)劃建議在論述城市化布局與形態(tài)時(shí)，把城市群放在突出的位置。我國(guó)當(dāng)前所呈現(xiàn)出來的城市和城市群面貌，和以往人們所想象的單核心城市有很大的不同。城市已經(jīng)和區(qū)域融為一體，若干個(gè)城市組成大都市區(qū)，以及多個(gè)都市區(qū)相互交替，形成城市區(qū)域的連綿地帶，即城市群落。城市的基本形態(tài)已經(jīng)不再是被郊區(qū)和農(nóng)村包圍著的樞紐中心，而是由城市和郊區(qū)的景觀形態(tài)、產(chǎn)業(yè)集群以及社會(huì)體制交互連接而成的整體，并形成一體化的態(tài)勢(shì)。與其相聯(lián)系，當(dāng)今的競(jìng)爭(zhēng)很大程度上表現(xiàn)為區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)，而區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)又主要表現(xiàn)為城市群的競(jìng)爭(zhēng)，這就必須合理布局城市群內(nèi)各城市的功能定位和產(chǎn)業(yè)布局。緩解特大城市中心城區(qū)的壓力，必須強(qiáng)化中小城市的產(chǎn)業(yè)功能，并進(jìn)一步增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和居住功能。也就是說，要把更多的產(chǎn)業(yè)，特別是第二產(chǎn)業(yè)，分散到中心城市，而小城鎮(zhèn)作為連結(jié)大中城市與鄉(xiāng)村的橋梁，作為城鄉(xiāng)結(jié)合部，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)公共服務(wù)與居住功能，以吸引更多農(nóng)村人口到小城鎮(zhèn)居住。也就是說，要把小城鎮(zhèn)作為轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要載體。

小城鎮(zhèn)是一個(gè)非常復(fù)雜的社區(qū)形態(tài)，它既包括作為縣域經(jīng)濟(jì)政治文化中心的城管鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)，也包括鄉(xiāng)政府所在地的非建制鎮(zhèn)，以及作為農(nóng)村商品流通場(chǎng)所的農(nóng)村集鎮(zhèn)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，小城鎮(zhèn)的發(fā)展使得原來同質(zhì)性很強(qiáng)的農(nóng)村社區(qū)逐步分化，農(nóng)村社區(qū)的異質(zhì)程度不斷提高。小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)品的集散中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的空間載體，在與廣大農(nóng)村社區(qū)保持著密切聯(lián)系的同時(shí)，城市的特征逐漸增強(qiáng)。小城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展，弱化了原有城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)，奠定了城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)。小城鎮(zhèn)雖然已經(jīng)基本上脫離鄉(xiāng)村社區(qū)的性質(zhì)，但還沒有完成城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的宏觀背景下，現(xiàn)階段我國(guó)的小城鎮(zhèn)不僅擔(dān)負(fù)著城鄉(xiāng)聯(lián)系的任務(wù)，還承擔(dān)著增加城市載體供給、完善城鎮(zhèn)體系的功能。今后小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以縣城鎮(zhèn)和其他具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力和聚集規(guī)模的建制鎮(zhèn)為重點(diǎn)，將這些小城鎮(zhèn)作為城市體系中的新生成員大力發(fā)展，以健全城市化載體的基礎(chǔ)層次。當(dāng)前，一些具有發(fā)展?jié)摿蛥^(qū)位條件較好的小城鎮(zhèn)，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不足，難以形成一定的聚集力和承載力，限制了這些小城鎮(zhèn)向中小城市方向的進(jìn)一步發(fā)展。從總體上看，小城鎮(zhèn)未能根據(jù)其空間地位和特征，與大、中、小城市形成分工合作的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。就城鎮(zhèn)體系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而言，不同規(guī)模的城市和城鎮(zhèn)，在地域產(chǎn)業(yè)分工中擔(dān)負(fù)著各自獨(dú)特的作用，并結(jié)成功能互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)體系。但是，由于缺乏與大、中、小城市的緊密聯(lián)系，目前大部分小城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)選擇方面，都具有較大的盲目性和局限性。

將小城鎮(zhèn)作為城市化的重要載體，必須具備一定的聚集規(guī)模。越來越多的人認(rèn)為，城市人口達(dá)到20—30萬人時(shí)才能體現(xiàn)規(guī)模效益。因此，在實(shí)施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，應(yīng)當(dāng)把工作重點(diǎn)放在提高小城鎮(zhèn)的聚集規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)村人口向重點(diǎn)小城鎮(zhèn)集中，以便為使其發(fā)展成為小城市和中等城市創(chuàng)造條件。目前面臨的問題是，社會(huì)管理體制不能滿足小城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。相當(dāng)于一個(gè)中小城市的幾十萬人口的大鎮(zhèn)（如浙江省龍港鎮(zhèn)）和幾萬人口的小鎮(zhèn)，承擔(dān)的管理任務(wù)差別很大，前者實(shí)際上承擔(dān)了城市管理的所有的內(nèi)容，后者還基本上是鄉(xiāng)村管理的職能，但在管理權(quán)限和機(jī)構(gòu)編制上幾乎相同。尤其是具有行政執(zhí)法職能的工商、國(guó)土、公安、稅務(wù)等部門權(quán)力上收，實(shí)行垂直管理后，協(xié)調(diào)難度加大，不利于各種日常事務(wù)特別是突發(fā)事件的處理。出現(xiàn)了所謂“鎮(zhèn)級(jí)體制、市級(jí)工作量”的“小馬拉大車”現(xiàn)象，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要。

推進(jìn)小城鎮(zhèn)管理體制改革，要賦予部分強(qiáng)鎮(zhèn)更大的行政管理權(quán)限。對(duì)部分人口達(dá)到10萬以上的鎮(zhèn)，可以設(shè)市或區(qū)，從而賦予縣級(jí)管理權(quán)限和綜合執(zhí)法權(quán)，建立一級(jí)獨(dú)立財(cái)政，并按常住人口數(shù)量配置機(jī)構(gòu)和人員。雖然在2000年“鎮(zhèn)改市”已經(jīng)寫入中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》和“十五”規(guī)劃中，但并沒有得到真正的落實(shí)。

當(dāng)前，要把中小城鎮(zhèn)作為推進(jìn)戶籍制度改革的重要載體?！笆濉币?guī)劃建議指出：“要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。大城市要加強(qiáng)和改進(jìn)人口管理，中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實(shí)際放寬外來人口落戶條件?！毙〕擎?zhèn)實(shí)行戶籍制度與土地制度聯(lián)動(dòng)改革。從發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及充分考慮流入地人口承載能力的角度看，亟須實(shí)施戶籍制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度聯(lián)動(dòng)改革。即對(duì)新增城市建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)村因宅基地整理而增加的建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)一配置，實(shí)現(xiàn)土地利用指標(biāo)調(diào)整和新增戶籍人口規(guī)模直接掛鉤，以提高城市化與聚集水平。與其相聯(lián)系，要盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度的統(tǒng)一與對(duì)接。目前城鄉(xiāng)有別的戶籍管理、勞動(dòng)用工和社會(huì)福利制度依然存在，造成城鄉(xiāng)居民在就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)福利范圍、質(zhì)量及水平上的不公平。發(fā)展中小城鎮(zhèn)和實(shí)施農(nóng)民工安居工程是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度對(duì)接的中心地帶，應(yīng)當(dāng)作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。以實(shí)施農(nóng)民工就業(yè)安居工程為重點(diǎn)，加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)。以中小城鎮(zhèn)為突破口，降低農(nóng)民工落戶門檻，切實(shí)取消農(nóng)民工在就業(yè)、收入待遇、社會(huì)福利和公共服務(wù)上與城鎮(zhèn)職工的差別待遇。盡快實(shí)施農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的就業(yè)安居工程，把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房的范圍。把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為農(nóng)村土地制度改革的重要配套措施，以城鎮(zhèn)的住房、就業(yè)、社會(huì)保障為補(bǔ)償為激勵(lì)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)施農(nóng)民集中居住工程，促進(jìn)土地資源節(jié)約使用。把中小城鎮(zhèn)作為公共服務(wù)平臺(tái)，使城市的公共就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)制度向農(nóng)村延伸。

[1]許經(jīng)勇.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度變遷60年研究[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2009.

[2]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議[N].廈門日?qǐng)?bào)，2010-10-28.

[3]任遠(yuǎn)等.全域城市—區(qū)域的時(shí)代[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.

［責(zé)任編輯：王慧慧］

F299.21

A

1008-8466（2011）02-0032-05

2010-11-23

許經(jīng)勇（1938— ），男，福建惠安人，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授、博士研究生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究。