吳 娟

基于電子治理的政府組織結構變革展望

吳 娟

信息通信技術和互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，全球范圍內(nèi)治理理論和公民社會的發(fā)展，加上政府處于公共管理改革的需要，電子治理逐漸成為政府管理的新范式。管理模式的變化必然會引起作為政府管理載體的組織結構的變革，使其由金字塔式趨于扁平化、剛性趨于柔性化、單一趨于網(wǎng)絡化、實體型趨于虛擬化，形成更加合理的組織結構。

電子治理；組織結構；變革；展望

一、電子治理：政府管理新范式

20世紀90年代以來，全球范圍內(nèi)信息通信技術（ICT）的迅猛發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術在世界范圍內(nèi)的普遍應用，打破了時空界限，更新了人們的交流溝通方式，為公共管理改革和治理理論運用提供了堅實的技術基礎和良好的數(shù)據(jù)平臺，使人類逐漸從工業(yè)社會邁向信息社會。

20世紀80年代開始，面對政府規(guī)模的擴大、財政經(jīng)濟壓力的加劇、社會問題和政府不可治理性的增多以及官僚主義和腐敗現(xiàn)象的泛濫，西方主要發(fā)達國家紛紛開始了大規(guī)模的政府再造運動，政府管理的運作也發(fā)生了相應的變化。隨著信息技術的發(fā)展，各國政府紛紛出臺政策，大力地發(fā)展“電子政府”和“電子政務”。

治理理論的不斷發(fā)展尤其是“善治”理論的提出，給全球公民社會帶來了無法想象的沖擊力。善治的“多中心”、“多層次”、“多主體”特點，讓人們感受到了自身的力量和地位，敢于表達自身的需求，民主意識不斷增強?；谌藗兊拿裰饕庾R的提升，參政議政要求增強，全球范圍內(nèi)的公民社會開始快速成長和崛起，當人們發(fā)現(xiàn)，單純注重工具性價值的電子政府和電子政務已經(jīng)滿足不了人們對于公平、民主等更高層面的價值理性的追求，此時電子治理便應運而生。

電子治理是電子政府和電子政務的繼承者，也是它們的超越者，因為電子治理不僅僅是改變政府傳統(tǒng)的服務方式，而且改變了政府的服務理念，變單向服務為雙向互動，變政府管理為政府服務，強調以人為中心、公民廣泛參與、行政公開透明，強調政府與公眾的互動以及公共部門和私人部門等多方的合作，從而建立一個多產(chǎn)和面廣的公共部門，讓公眾得到良好的管理和服務，同時讓公民和政府工作人員能實現(xiàn)自身的價值，逐步建立一個公眾參與的民主社會。所以說，電子治理作為信息時代治理的表現(xiàn)形式，成為了政府管理的新范式。

電子治理的特征包括開放性、互動性和開放性三個方面，通過現(xiàn)代通信、計算機技術讓所有人不受時間和空間限制共享政府的最新信息，同時通過這個平臺政府建立起了公眾和政府直接交流的橋梁，公眾有了越來越多參與政府活動的機會，把真實需求反饋給政府，讓政府及時了解，從而正確決策，建立高效的服務型政府，形成公眾、政府之間互動的良性循環(huán)鏈，有利于民主社會的實現(xiàn)。

二、組織結構：政府管理的載體

無論是泰羅的科學管理組織理論，法約爾的一般管理組織理論，還是韋伯的官僚組織理論，包括在韋伯之后的組織理論家，不管他們在具體觀點上如何各抒己見，都無法否認組織中組織結構的存在，反而一致認為組織結構對于一個組織是舉足輕重的，其對于一個組織內(nèi)部的職能、各種關系及整體運作起著不可替代的作用。所以對于政府而言，組織結構的合理與否直接關系到政府的管理水平和服務質量。

當前世界上大多數(shù)國家的政府組織結構都沿用了韋伯的官僚制結構，這種結構是為了適應工業(yè)社會而產(chǎn)生的。這樣的組織結構中，權力集中在等級體系的上層，信息、指令和工作從一個層級向另一個層級，一個部門向另一個部門有序地傳遞。這種等級鏈嚴格地規(guī)定著組織中人員職能的關系，它的特征是辦公體制等級化、工作任務專業(yè)化、工作程序系統(tǒng)化、人際關系非人格化、運作資源內(nèi)部化。其最大的優(yōu)點是效率較高，弊端在于它對外界的適應能力較差，而且它壓抑了組織成員的積極性。同時，負責上傳下達的中間管理層的大量存在，造成了信息傳達速度慢，由于層層傳遞，信息失真度高，這不僅影響了行政決策的質量，容易出現(xiàn)決策失誤，而且造成政府機構臃腫，行政成本大，辦事效率低。由此可以看出，一個合理的行政組織結構對于任何國家來說都是至關重要的。

由層級制和職能制組成的傳統(tǒng)政府組織結構，在工業(yè)社會中曾發(fā)揮了巨大的作用，然而當信息社會來臨，一切都在悄然發(fā)生的變化的時候，它是否還能夠勝任？

三、展望：電子治理下政府組織結構更合理

日新月異的科學技術發(fā)展，尤其是信息通信技術和互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，引起了包括經(jīng)濟、政治、文化等社會各方面的巨大變革。政府作為國家行政機關，作為整個社會順利運轉的核心和調節(jié)器，承擔著大量的公眾事務的管理和服務職能，再加上網(wǎng)絡已經(jīng)日益成為人們社會生活中不可缺少的一部分，建立電子政府，實行電子治理，徹底融入網(wǎng)絡時代，適應未來信息化社會對政府的需要，已經(jīng)成為了一種客觀必然的趨勢。政府組織結構作為政府管理的重要載體，必然隨著以信息技術為基礎的電子治理時代的到來而發(fā)生變革，使其逐步由金字塔式趨于扁平化，剛性趨于柔性化，單一趨于網(wǎng)絡化，實體型趨于虛擬化。

（一）金字塔式趨于扁平式

組織結構的扁平化，即政府組織結構管理層級減少，管理幅度增大。在電子治理環(huán)境下，傳統(tǒng)金字塔式的政府組織結構逐漸趨于扁平式組織結構，原因如下：

首先，由于電子治理的開放性，其信息源是分散的、眾多的。在信息社會，作為戰(zhàn)略資源的信息資源對于整個社會都發(fā)揮著舉足輕重的作用。信息源的雜散分布和其重要性讓政府組織結構的每個層次都必須積極主動地獲取信息，同時，分散的信息資源使得決策權不再高度集中于組織的頂層，而是讓底層工作人員也能得到一定權力進行決策，這樣的決策更加科學更加合理，省去了層層傳遞信息的時間，提高了效率。此情況必然導致政府組織結構的變化，使其從金字塔式的多層組織向層級較少的扁平式組織方向發(fā)展。

其次，在電子治理過程中，傳統(tǒng)的金字塔式的科層管理幅度受到了前所未有的沖擊。在信息社會中，政府投入一套信息系統(tǒng)服務一個人和服務一萬個人的成本是一樣的，這就使得人員的管理最優(yōu)幅度大大超過了工業(yè)社會。扁平式的組織結構克服了金字塔式結構的弊病，優(yōu)化了組織自身的功能，順應了社會發(fā)展的大趨勢。

（二）剛性趨于柔性

所謂柔性，也可稱為彈性，是和剛性相對應的狀態(tài)，組織趨于柔性就是指組織為了適應外界環(huán)境的變化和求得自身的更好發(fā)展，根據(jù)自身的條件，靈活地對自身結構進行調整。

在電子治理條件下，傳統(tǒng)的政府組織根據(jù)職能或者部門劃分的“法定”便捷逐漸弱化，打破了原有的部門限制，繞過了原來的中間管理層級，組織對于外界的反應更加迅捷和靈活。另外，電子治理開始注重用戶需求的多樣性和個性化，加上信息原本具有的時效性，促使組織由剛向柔轉變。僵化的官僚組織是不能夠充分應對現(xiàn)代信息社會的多元化和個性化的公民需求的。電子治理是以事務為中心，以公民客戶的需求為導向，以服務為宗旨來重新地整合政府組織結構的資源。因此，相應的組織結構的設立同樣要與之相適應，使之成為彈性的具有回應力的公共組織。

在軟、硬件建設上，電子治理需要政府在培養(yǎng)政府業(yè)務人才的同時也要兼顧培養(yǎng)CIO(Chief information officer)，這樣才能夠保障電子治理的良好建設。另一方面，硬件建設包括大量具體的項目實施，而政府有著有限的責任和職能，因此一些項目可以采用外包等多種形式，動員全社會的力量幫助政府共同實施，實現(xiàn)多贏的局面。政府組織結構的變革應該與環(huán)境的變遷相適應，應當把重點放在政策和方向上，而具體的執(zhí)行部門可以臨時組建，根據(jù)需要隨時增減，保持最大的機動性。矩陣式組織結構就能很好地體現(xiàn)執(zhí)行任務的機動性和人員組成的靈活性。

（三）單一化趨于網(wǎng)絡化

在網(wǎng)絡時代，不同的節(jié)點（個體、團隊、計算機或其他），都以各種方式聯(lián)系在一起。網(wǎng)絡就是沒有中心的網(wǎng)格，可以允許自由開放的溝通和人員、創(chuàng)意的持續(xù)流動。網(wǎng)絡組織是由活性節(jié)點（節(jié)點具有決策能力）以及節(jié)點之間的立體聯(lián)結方式與信息溝通方式構成的整體系統(tǒng)，而政府組織結構網(wǎng)絡化是指縱向層級和橫向部門體系之間可以通過網(wǎng)絡緊密聯(lián)系，政府部門間和政府內(nèi)外部的各項運作日益依靠網(wǎng)絡平臺進行，網(wǎng)絡已經(jīng)成為政府組織運作的血液和紐帶。網(wǎng)絡的結構比任何其他現(xiàn)有的組織以速度更快、效率更高的方式溝通信息，打破了層級、部門之間的信息不流通，提高了各層級各部門的積極性和處理事務的靈活性。同時，信息的網(wǎng)絡化傳遞加強了政府和公眾之間的溝通，政府和公眾之間能更直接地相互了解，營造良好的政府服務公眾的氛圍。

（四）實體型趨于虛擬化

電子治理是政府的治理模式由過去的以實物形態(tài)為中心的靜態(tài)人為管理逐漸轉變?yōu)橐孕畔ⅰ⒅R、人才為中心的動態(tài)管理，它打破了地域和行業(yè)的有形界限，弱化了具體的組織結構形式。

電子治理使傳統(tǒng)的實體政府向虛擬政府轉變，通過信息系統(tǒng)、公私合作，組織間協(xié)議等一系列的關系網(wǎng)絡把各級政府部門、非營利性組織、私營機構等許多沒有關聯(lián)、權限分離的、地理上分散的組織和服務進行整合。譬如，一站式服務是政務以信息技術為基礎，利用跨機構的共享數(shù)據(jù)庫和信息網(wǎng)絡，使市民在與政府互動的時候不知道也不需要知道與之打交道的具體機構，而這些機構通過信息網(wǎng)絡被整合在一起給市民提供服務，打破了部門和機構之間的界限。信息不用再經(jīng)過大量的中間管理層傳遞到?jīng)Q策層，而是可以直接傳遞給決策層，使決策層迅速對公眾的需求做出反應，而且還能迅速地收到反饋信息，絕對不會有信息失真的現(xiàn)象出現(xiàn)，這樣能提高政府的辦事效率，提高公眾對政府的滿意度。

另一方面，對現(xiàn)在的金字塔型層級組織結構進行再造，積極創(chuàng)建新型的網(wǎng)絡組織，促使行政組織結構一定程度上實現(xiàn)虛擬化。人們在網(wǎng)絡信息技術的基礎上，將重組政府組織，重新界定分工原理?，F(xiàn)在流行的電子政府、公共網(wǎng)站、熱線咨詢等形式就是組織結構虛擬化的典型表現(xiàn)。政府通過建立高速的信息網(wǎng)，在現(xiàn)代信息技術的支持下，把一些常規(guī)性的程序性的公共管理與服務項目在網(wǎng)上開展和實施，保證了信息的充分、暢通和準確；有助于組織成員對組織及其服務對象的認同，并且能把方案和結構連接起來，節(jié)約了大量資源，提高了工作效率。

四、結語

政府組織結構為了適應外部信息化社會的大環(huán)境在不斷地創(chuàng)新和改變，除了向扁平化、彈性化、網(wǎng)絡化、虛擬化的趨勢發(fā)展外，還會隨著技術水平和理論水平的不斷發(fā)展和創(chuàng)新，而向更加科學、更加合理的方向發(fā)展。當然，政府電子治理進程的推進，必須耐心巧妙地改善現(xiàn)有的組織結構。在此過程中，應考慮到各方利益和組織成員的心態(tài)?？茖咏M織并不會在短時期內(nèi)消失滅亡，它會隨著組織內(nèi)外部環(huán)境的變化不斷調整自身以適應信息社會和電子治理時代帶來的沖擊。因此，深入研究政府組織結構在電子治理推動下的結構調整和發(fā)展趨勢，對有效實施政府管理、提高政府服務水平有著重要的意義。

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D630.1

A

1673-1999（2011）02-0012-03

吳娟（1985-），女，江蘇常州人，中國礦業(yè)大學（江蘇徐州221116）文學與法政學院政治學理論2008級碩士研究生。

2010-10-22