夏少敏，常 昊

地下水資源管理型利用模式探析

夏少敏，常 昊

在商業(yè)經(jīng)濟時代，世界普遍存在的含水層過量開采問題將變得更加尖銳，更加廣泛、更加嚴重和顯著。我國地下水資源利用歷經(jīng)粗放型、開發(fā)型和管理型三種形態(tài)，當前的開發(fā)型利用形態(tài)導致我國地下水資源利用中出現(xiàn)了很多嚴重的問題，影響我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)階段地下水資源利用的最大挑戰(zhàn)是如何盡快從地下水資源的開發(fā)型模式轉(zhuǎn)變到地下水資源利用的管理型模式，這需要多部門的協(xié)同配合，需要公眾的廣泛參與和生態(tài)環(huán)境的恢復與重建。

環(huán)境保護；地下水資源；利用模式

一、我國地下水資源利用的三種形態(tài)

地下水資源相對于其他的可利用水資源有許多的優(yōu)點。從水質(zhì)方面來說，地下水資源所處的位置使得其水質(zhì)一般較好、水溫穩(wěn)定。從利用價值來說，利用地下水資源的供水工程投資少、見效快，而且一些含有特殊礦物成分的地下水還具有很好的醫(yī)療性能。因此在很早以前，地下水資源就作為一種重要的水資源被廣泛利用。一般來說，地下水資源有三種利用形態(tài)，一是粗放型，二是開發(fā)型，三是管理型。

（一）粗放型利用模式

地下水資源的開發(fā)利用在我國有悠久的歷史，中國古代就有“掘井而飲”以及“鑿井以灌田”的記載。一直到近代，我國地下水資源的利用一直遵循著需要多少采多少的模式。這種模式的主要特征是由于當時生產(chǎn)力不很發(fā)達，人們主要依靠傳統(tǒng)的器械和人力開采地下水資源，用于供應農(nóng)業(yè)需要。而對于地下水資源的補給和綜合治理，不但欠缺意識，更欠缺必要的手段。由于長期以來生產(chǎn)力不是很發(fā)達，加之地表水資源可以滿足大部分的農(nóng)業(yè)和生活用水需要，因此這個階段的開采總量從總體上來說不是很大，雖然地下水資源的超采在一些干旱的年份和地區(qū)對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活造成了一定的影響，但因此而產(chǎn)生的各種次生環(huán)境問題還沒有對生產(chǎn)生活造成很嚴重的影響。政府有關(guān)地下水資源利用的相關(guān)法律更是很少涉及。到西方工業(yè)文明大規(guī)模傳入中國之前，粗放型利用模式一直是我國地下水資源利用的主要模式。

（二）開發(fā)型利用模式

在西方工業(yè)文明大規(guī)模傳入中國之后，伴隨著工業(yè)生產(chǎn)對于用水的需求日益增大和由此產(chǎn)生的地表水資源的污染問題日益嚴重，中國地下水資源的利用逐漸走入開發(fā)型利用模式。這種模式在我國特殊國情之下，即人均資源相對短缺、經(jīng)濟發(fā)展迅速的狀況之下尤為突出。其主要特點是：(1)對地下水資源的重視不足。在政府層面上，政府沒有從思想上把地下水資源的利用作為水資源治理的重點之一。新中國成立以來，水資源的治理工作一直是以大江大河為代表的地表水的治理為中心，對于地下水資源的保護工作則比較薄弱。對于地下水資源的利用尤其是過量開采地區(qū)，主要是以進行技術(shù)層面上的檢測為主，沒有形成一套行之有效的解決問題的體系和方案。從公眾層面看，由于公眾沒有形成地下水資源科學利用、嚴格管理的觀念，導致水資源的浪費情況嚴重。(2)“以需定供”模式。這種模式是我國建國以來地下水資源利用的主要模式，它不以地下水資源的承載力、供水方的變化因素為基本考慮內(nèi)容，而單純的以經(jīng)濟效益為中心，以實現(xiàn)其最優(yōu)為目標。這種模式導致了建國以來地下水資源的過量開發(fā)和社會性的水資源浪費。(3)地下水資源的經(jīng)費投入嚴重不足、技術(shù)支撐力量薄弱。長期以來，地下水的污染防治被劃歸到公益范疇，屬于非營利性質(zhì)，主要靠財政支持。但長期以來，財政投入嚴重不足，帶來的問題是滯后的科學研究和數(shù)量不多的治理工程。開發(fā)型利用模式在當代中國仍廣泛適用，在一定意義上說，當今中國地下水資源利用過程中出現(xiàn)的種種問題與此種模式在我國長期實行有著不可分割的關(guān)系。

（三）管理型利用模式

地下水資源的管理型利用模式在現(xiàn)代社會才開始實施，但其思想的形成卻經(jīng)歷了一個長期的過程。中國古代的荀子就曾經(jīng)提出“天有其時，地有其財。人有其治，夫是之謂能參。舍其所以參，而愿其所參，則惑矣”，主張人通過努力使自然萬物為人使用。而想得到天時和財物之用，就必須努力地獲取利用自然資源的能力。人與自然關(guān)系的思想歷經(jīng)中國古代的天人合一、西方中世紀的神學自然觀以及近代的人與自然的對立思想，發(fā)展到現(xiàn)代社會，由于人地關(guān)系的日益緊張，逐漸損害到了人類本身的生存和繁榮，各種環(huán)保思想和自然資源的利用模式才逐漸產(chǎn)生。在此期間，人口與環(huán)境承受力、文明與資源有限性的矛盾日益尖銳。生態(tài)學經(jīng)過幾代人的不斷完善，已經(jīng)介入到社會科學的研究范疇之中，成為連接自然與人文科學的理論橋梁，最終，生態(tài)學的基本理論成為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的理論基礎之一。人們越來越注意到在開發(fā)利用中堅持人與自然和諧的重要性。

在用水的問題上，生態(tài)用水被人們提到了重要的地位，其對于防止地下水枯竭的重要意義成為了研究的重要方面之一。在做出諸多努力，特別是在充分認識到傳統(tǒng)發(fā)展觀是一種耗竭性的經(jīng)濟發(fā)展模式并為此付出了巨大的代價之后，可持續(xù)發(fā)展理念出現(xiàn)并迅速成為指導環(huán)境資源利用的主要原則之一。從本質(zhì)上說，可持續(xù)發(fā)展理念是一種生活方式的轉(zhuǎn)變，是消費方式乃至思維方式的變化。地下水資源的可持續(xù)開發(fā)不僅僅要求地下水水質(zhì)的不斷改善，地下水資源數(shù)量的不斷回升，更要求人類生存質(zhì)量的逐步提高。

幾十年前，美國道格拉斯大法官探討過自然資源的訴訟資格問題，他曾經(jīng)感慨在大自然諸多美學的奇跡即將成為人類都市最后的碎片之前，人們有責任以利益代理人的身份維護自然的權(quán)利。幾十年后，當人們再次審視經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與地下水資源的關(guān)系的時候，才重新確立了地下水資源的管理型利用模式的定義，即轉(zhuǎn)變管理與被管理的傳統(tǒng)邏輯，以地下水資源管理者的身份來處理相關(guān)的問題，改革以需定供的傳統(tǒng)模式，提倡資源的科學管理、部門之間的相互協(xié)調(diào)。相對于開發(fā)型利用模式，地下水資源的管理型利用模式的主要內(nèi)涵是：第一，從人類向地下水資源無節(jié)制的索取轉(zhuǎn)變?yōu)槿祟愋枨笈c地下水補給相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展；第二，從防止地下水對人類的侵害轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜乐顾畬θ祟惽趾Φ耐瑫r，特別注意防止人類對地下水的侵害，即建立地下水資源的取水許可證制度和評價制度；第三，從重點對地下水水資源進行開發(fā)、利用、治理轉(zhuǎn)變?yōu)樵趯λY源開發(fā)、利用、治理的同時，特別強調(diào)水資源的配置、節(jié)約、保護；第四，從對水的整個利用過程的多家管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷Φ叵滤Y源的統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理。

二、我國地下水資源確立管理型利用模式的必要性

開發(fā)型利用模式曾經(jīng)是我國開發(fā)利用地下水資源的主要模式，但隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，這種利用模式已經(jīng)導致諸多問題。

一是地下水超采問題嚴重。近幾年來，我國地下水資源總量銳減，全國已有164個地下水超采區(qū)［1］。地下水超采直接造成了區(qū)域性地下水位持續(xù)下降，地下水資源疏干問題也日益嚴重，危及工農(nóng)業(yè)供水安全和居民飲用水安全。

二是地下水污染問題嚴重。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展、人口增長與城市化進程的加快，水資源尤其是地下水資源短缺問題日益嚴重，工業(yè)廢水、生活垃圾無序排放，農(nóng)藥化肥的施用量日益增加，直接影響著地下水的質(zhì)量。環(huán)保部研究顯示，工業(yè)發(fā)達城鎮(zhèn)附近的地下水污染尤為突出，部分石油化工區(qū)地下水污染突出［2］。相關(guān)污染物對水土和生態(tài)環(huán)境的破壞十分明顯，對人體健康影響顯著。

三是地下水超采、污染等問題產(chǎn)生了一系列的生態(tài)影響災害。在現(xiàn)階段，地下水資源超采現(xiàn)象嚴重，其已經(jīng)或?qū)l(fā)一系列的次生地質(zhì)災害，如地面沉降、海水入侵等。從本質(zhì)上來看，地下水超采及污染破壞了地下水及其賦存介質(zhì)的平衡關(guān)系，地下水在尋求新的平衡的過程中，對原有的生態(tài)環(huán)境造成了不可避免的影響。

綜上所述，地下水資源的開發(fā)型利用模式已經(jīng)越來越不適合現(xiàn)階段我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展的需要。如何從總體上轉(zhuǎn)變我國地下水資源利用模式，確立可持續(xù)利用理念下的管理型利用模式已經(jīng)迫在眉睫。

三、我國地下水資源確立管理型利用模式的相關(guān)對策

（一）含水層的積極管理模式

目前，世界范圍內(nèi)面臨的地下水問題不是資源的開發(fā)，而是如何對其進行可持續(xù)的管理。含水層疏干問題已經(jīng)成為一個世界性的問題，盡管全世界已經(jīng)建成80多萬個大、小水庫，這些水庫也只能儲存到1/5的雨水，大量的雨水還是白白地流入了大海［3］。如果能夠采取措施降低地表徑流的速度，使上述無償流入大海的雨水中有一部分參與到補充地下水資源的循環(huán)中來，將會大大地增加地下水資源的補給速度和補給規(guī)模。這要求政府及相關(guān)部門，對每年的降水情況做出一定的判斷，根據(jù)調(diào)查預測編制的降水情況，在當?shù)睾导緯r可以適當?shù)亩嚅_采一些地下水，降低地下水的水位，以便雨季到來后得到較好的補給。這樣，不僅可以調(diào)節(jié)地下水在各個季節(jié)的分配，而且可以在一定程度上減輕因地下水水位過高而引起的土壤次生鹽堿化問題。這一制度的有效實施需要政府與相關(guān)部門密切配合，還需要落實相關(guān)的地下水測量技術(shù)。

（二）流域大規(guī)模統(tǒng)一開發(fā)制度

地下水資源的補給往往和流域徑流量的分布有著密切的關(guān)系，在徑流量分布比較平均的地區(qū)，往往也是地下水資源補給比較好的地區(qū)。這就要求水利主管部門合理分配上中下游的用水總量。另一方面，在地下水資源比較豐富的地區(qū)，人們往往對地下水資源進行粗放式的管理和利用，而在含水層疏干比較嚴重的地區(qū)，人們又往往自發(fā)組織聚集雨水的設施以及相關(guān)的地下水回灌措施。政府必須采取措施普及科學、系統(tǒng)的地下水資源利用知識，使人們認識到只有區(qū)域性的大規(guī)模行動才能有效解決含水層疏干的問題。地方可以根據(jù)各自的實際情況，適當增加集水和補給地下水資源的財政預算。流域大規(guī)模統(tǒng)一開發(fā)計劃可以為地方機構(gòu)小流域集水工程的實施和人工補給設施的建設提供公共信息，從而形成良性循環(huán)。

（三）生態(tài)環(huán)境的恢復與重建制度

地下水資源的可持續(xù)利用與生態(tài)系統(tǒng)的恢復與重建有著十分密切的聯(lián)系。首先，從生態(tài)環(huán)境的恢復層面來說，生態(tài)系統(tǒng)的平衡與協(xié)調(diào)規(guī)律要求在地下水資源利用中堅持人與自然和諧相處。地下水開采改變了地下水資源在自然界中存在的固有狀態(tài)，活動改變了地下水資源的天然存在形態(tài)，對生態(tài)環(huán)境造成了各種影響。這種影響包括直接的和間接的影響，也有短期的和長期的影響。所有這些影響，都會打破原有的生態(tài)平衡，所以必須著力恢復生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。在開發(fā)過程中應盡量避免對地下水環(huán)境造成損害，把生態(tài)用水提到重要的議程上來，盡力保持地下水循環(huán)的合理性。其次，在生態(tài)環(huán)境的重構(gòu)層面上，要特別重視植被土壤等環(huán)境因素對于地下水資源的蓄水和循環(huán)產(chǎn)生的影響?，F(xiàn)代實驗已證實，有的植被對地下水的補給有利，有的則有害。如，南非的一些外來雜草，如金合歡屬類、桉屬類等，這些植被每年要消耗掉33億m3的水，比本地植物要多消耗掉7%的全國總徑流量。而與此相反，正在全世界范圍內(nèi)大力推廣種植的韋悌蔚草，卻是減低地表徑流速度、增加地下水補給量的最好植被［4］。

（四）明確立法層次及管理模式，實施“一龍治水”模式

目前，我國與水有關(guān)的法律法規(guī)有很多，最有代表性的就是《中華人民共和國水法》（簡稱《水法》）。該法涉及了地下水資源的問題，但與地下水資源的重要性相比，該法的力度還遠遠不夠。地下水與地表水盡管密不可分，但地下水的很多特性又與地表水截然不同。我國目前僅有《水法＞和《地下水取水許可證制度》，沒有專門的地下水資源法，地下水超采區(qū)水資源管理和保護的法律法規(guī)還不完善。所以，應加強這方面的立法研究，盡快制定地下水資源利用保護的專門法律，把地下水資源的可持續(xù)開發(fā)利用和保護納入法制軌道。地下水資源單獨立法是創(chuàng)建地下水資源管理總體環(huán)境的必然舉措。從管理模式上來說，水利部門負責我國的地下水資源的開發(fā)、利用、管理等職責，而環(huán)保部門主要負責地下水污染的防治工作。地下水超采，屬于水利部門管理，超采會引發(fā)各種環(huán)境問題和次生地質(zhì)災害，比如地下水漏斗區(qū)等，其相對應的地面污水滲入潛水層就會造成地下水污染，而這又是環(huán)保部門的職責。這種模式人為地割裂了地下水資源管理的整體過程，屬于典型的“先污染后治理”模式。要改變這種現(xiàn)狀，我們有必要從對水的整個利用過程的多家管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷Φ叵滤Y源的統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，落實“一龍治水”模式，改變實踐中協(xié)調(diào)困難、效率低下的狀況。

[1]環(huán)境保護部,國土資源部.全國地下水污染防治規(guī)劃（2008-2020）[M].北京:中國水利水電出版社,2008:7.

[2]21世紀初期我國地下水資源可持續(xù)利用研究[M].北京:水利水電出版社,2002：13-14.

[3]水利部水資源司，南京水利科學研究院.21世紀初期中國地下水資源開發(fā)利用[M].北京：中國水利水電出版社，2004：6.

[4]楊麗麗,王云霞,謝新民,葉勇,丁飛.基于地表水和地下水聯(lián)合調(diào)控的水資源配置模型研究[J].水電能源科學,2010(7).

D922.6

A

1673-1999（2011）14-0048-03

夏少敏(1961-)，男，湖南安化人，博士，浙江農(nóng)林大學（浙江杭州311300）副教授，碩士研究生導師，研究方向為環(huán)境法，經(jīng)濟法，環(huán)境消費信貸等；常昊，男，浙江農(nóng)林大學環(huán)境與資源保護法學碩士研究生，研究方向為自然資源法。

2011-04-19