史鍇

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410081)

應(yīng)急行政決策的合法性思考＊
——緊急狀態(tài)下權(quán)力擴(kuò)張與公眾權(quán)利的博弈

史鍇

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410081)

近年來，特別是在“非典”、5.12大地震、“甲流”、玉樹地震等一系列重大社會(huì)危急事件中，政府決策一再“突破”法律規(guī)定，公民權(quán)利受到諸多限制，引起合法性質(zhì)疑。但在現(xiàn)代民主法治國家，應(yīng)急行政決策依然需遵循合法性原則，只是由于其特殊性無法適用一般的合法性標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)有其獨(dú)特的標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建應(yīng)急行政決策的法制體系。

應(yīng)急行政決策;合法性;緊急狀態(tài);憲政

緊急狀態(tài)下的應(yīng)急行政決策，決策機(jī)關(guān)往往首先想到的是如何解決危機(jī)，至于決策的合法性問題則退居次位。政府和公眾基于對(duì)危機(jī)的恐懼和對(duì)常態(tài)利益的渴望決定了決策的程序、內(nèi)容等往往會(huì)突破現(xiàn)有法律規(guī)范的規(guī)定，甚至與某些法律原則相沖突，公眾允許乃至盼望著政府在必要時(shí)行使這種“特權(quán)”，常態(tài)下的行政權(quán)力運(yùn)行的合法標(biāo)準(zhǔn)必然無法適用。但，依法行政作為行政權(quán)力運(yùn)行最基本的原則和價(jià)值，要求所有行政主體依法行使職權(quán)，由此我們不得不審視其合法性問題，思考其合法性標(biāo)準(zhǔn)如何確定。

一 緊急狀態(tài):應(yīng)急行政決策權(quán)取得的前提和基礎(chǔ)

應(yīng)急行政決策，是指行政決策者應(yīng)對(duì)緊急情況時(shí)，為消滅或解除緊急狀態(tài)，恢復(fù)常態(tài)憲政秩序而做出的某種非常態(tài)決策的行為。

毋庸置疑，應(yīng)急行政決策的邏輯起點(diǎn)是存在緊急狀態(tài)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)急行政的法定前提是突發(fā)事件。但并非所有的突發(fā)事件都屬于非常態(tài)憲政秩序的范疇，突發(fā)事件的危害程度不高時(shí)，常態(tài)的權(quán)力運(yùn)行足以解決這種困局，故本文將應(yīng)急行政決策的前提狹義地固定為緊急狀態(tài)，而對(duì)于一般突發(fā)事件中的權(quán)力運(yùn)行模式則不作探討。從規(guī)范角度來看，國內(nèi)外關(guān)于緊急狀態(tài)的內(nèi)涵與外延并不清晰，甚至于名稱也不盡統(tǒng)一。本文結(jié)合國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)和立法實(shí)踐，立足我國法治建設(shè)實(shí)際，將其定義為:危及一個(gè)國家或部分地區(qū)正常的憲法和法律秩序、對(duì)公眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅、正在發(fā)生或迫在眉睫的被有權(quán)國家機(jī)關(guān)依法宣布的一種危險(xiǎn)事態(tài)。從應(yīng)急行政領(lǐng)域來看，緊急狀態(tài)應(yīng)滿足以下幾個(gè)構(gòu)成要件:一、大范圍危險(xiǎn)事態(tài)的存在，而不僅僅只存在“危險(xiǎn)”;二、威脅公眾安全和正常憲政秩序，這是危害程度的范疇;三、經(jīng)國家有權(quán)機(jī)關(guān)依法宣布認(rèn)定，這是程序的限定。

緊急狀態(tài)是一種法律狀態(tài)，是公權(quán)力擴(kuò)張的基礎(chǔ)——從邏輯上看，進(jìn)入緊急狀態(tài)后，有權(quán)機(jī)關(guān)必須盡快作出決策，以最大限度地減少損失、消除危險(xiǎn)。一旦國家面臨緊急狀態(tài)，民主憲政國家的復(fù)雜制度便不良于行，此時(shí)公眾期盼并要求政府能盡快抉擇，拿出措施，帶領(lǐng)公眾走出困境。代表公共利益的公權(quán)力政府，必須執(zhí)行這種公共意志。于是，旨在迅速消滅危機(jī)、解除緊急狀態(tài)、恢復(fù)正常憲政秩序的政府決策者迫于形勢(shì)——時(shí)間緊迫、信息有限、經(jīng)驗(yàn)缺乏、技術(shù)落后——而不得不靈活地迅速做出決定，危機(jī)中的公眾沒有任何時(shí)刻比現(xiàn)在更依賴政府的權(quán)威又或是決策者非凡的人格魅力。而無論從邏輯上還是從實(shí)證角度看，應(yīng)急決策在整個(gè)應(yīng)急體系中都處于最核心的位置。相比應(yīng)急救助、安置、保障、保護(hù)、征用、控制等應(yīng)急行為，應(yīng)急行政決策處于為解除緊急狀態(tài)所實(shí)施的應(yīng)急行為的首要環(huán)節(jié)，是其他應(yīng)急行為運(yùn)作的基礎(chǔ)，它是關(guān)系到能否最大程度地減少損失、維護(hù)人權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定、盡快恢復(fù)常態(tài)的關(guān)鍵。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，決策的錯(cuò)誤會(huì)直接導(dǎo)致整個(gè)事態(tài)的反向發(fā)展，無論決策程序和具體應(yīng)急措施是多么地合法;決策的延誤會(huì)導(dǎo)致危害的擴(kuò)大和整個(gè)社會(huì)損失的加大，無論其公眾參與度有多高——這些都是民主社會(huì)中的公眾所不能容忍的?？梢?，相比處于常態(tài)憲政秩序下的政府決策，應(yīng)急決策的權(quán)力運(yùn)行空間顯著擴(kuò)大而時(shí)間壓縮，相比直接作用于社會(huì)領(lǐng)域的具體應(yīng)急措施，應(yīng)急決策的權(quán)力運(yùn)行與公眾權(quán)利的沖突并不直接但對(duì)抗性更強(qiáng)?？上攵娨话悴粫?huì)要求具體的執(zhí)行者改變什么，而會(huì)直接找到他們的“領(lǐng)導(dǎo)”，也就是決策者。執(zhí)行者只是決策者的“傀儡”，對(duì)公民權(quán)利的限制在決策階段已經(jīng)確定。正是因?yàn)閼?yīng)急行政決策區(qū)別于其他的顯著特性，使得其適應(yīng)了緊急狀態(tài)特殊危險(xiǎn)性的同時(shí)，卻往往表現(xiàn)出決策權(quán)力的擴(kuò)張和限制公民權(quán)利的外觀。因?yàn)椤耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，它是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人行使權(quán)力一直到遇到界限的地方休止”［1］，那么怎么防止應(yīng)急決策權(quán)的濫用，將其納入法治軌道以最大限度地保護(hù)人權(quán)就成為現(xiàn)代民主國家必須面對(duì)的重要課題。

二 緊急狀態(tài)下的應(yīng)急行政決策依然追求合法性的價(jià)值

緊急狀態(tài)中的應(yīng)急決策對(duì)效率的追求是優(yōu)于公平的。由于個(gè)體在面對(duì)緊急狀態(tài)中力量太過于弱小，不堪一擊。此時(shí)，由公眾賦予權(quán)力且擁有強(qiáng)大力量的政府被寄予厚望，公眾甚至自愿地不惜暫時(shí)舍棄部分利益來輔助政府應(yīng)對(duì)危機(jī)。2003年7月中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心做過一次有關(guān)“非典”的調(diào)查問卷。從對(duì)“逃離隔離區(qū)應(yīng)否受到法律制裁”問題的回答可以看出，民眾對(duì)在非常時(shí)刻公民個(gè)人負(fù)有一定義務(wù)的觀點(diǎn)多數(shù)持認(rèn)同態(tài)度。(本次調(diào)查，發(fā)出問卷210份，收回210份，其中有效問卷209份。)于是，旨在解除緊急狀態(tài)的必要的應(yīng)急決策就可以光明正大地產(chǎn)生并作用于公眾，并被認(rèn)為是正當(dāng)?shù)?，但即使緊急情況出現(xiàn)，即使確實(shí)需要高效的決策，也不能使毫無拘束的決策正當(dāng)化，況且應(yīng)急決策的正當(dāng)性評(píng)價(jià)總是滯后于整個(gè)應(yīng)急行為，而正當(dāng)性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也總是不容易界定。本文討論的正當(dāng)性，中文世界的理解和表述頗多分歧甚至混亂。筆者認(rèn)為，僅在法律實(shí)證領(lǐng)域，行政權(quán)的正當(dāng)性是形式法治和實(shí)質(zhì)法治、合目的性與合規(guī)律性的統(tǒng)一［2］。當(dāng)正當(dāng)性因?yàn)槠涔逃腥毕莶荒茏鳛閼?yīng)急行政決策的價(jià)值導(dǎo)向時(shí)，合法性追求必然成為應(yīng)急行政決策的首要價(jià)值追求。合法性的價(jià)值追求在于將權(quán)力的正當(dāng)性運(yùn)行轉(zhuǎn)化成一種制度化、可控制的力量，而達(dá)到限制權(quán)力濫用的目的，從而在憲政實(shí)踐中盡可能地實(shí)現(xiàn)正當(dāng)性——“合法性形成了治權(quán)的基礎(chǔ)，是法治體制中開展政治活動(dòng)的基礎(chǔ)。合法性作為政治利益的表述，它標(biāo)志著它所證明的政治體制是盡可能正義的?！保?］

應(yīng)急行政決策遵循合法性原則在國內(nèi)外的憲政理念和實(shí)踐中也得到了肯定。1934年，美國首席大法官休斯指出:“緊急狀態(tài)不能產(chǎn)生新的權(quán)力，但卻可以為權(quán)力的運(yùn)用制造機(jī)會(huì)?！保?］這種權(quán)力被稱為國家緊急權(quán)力，是指國家在緊急狀態(tài)下為恢復(fù)常規(guī)憲法秩序，保護(hù)社會(huì)公益和公民權(quán)益而采取應(yīng)急措施的權(quán)力。應(yīng)急行政決策僅僅是行政權(quán)運(yùn)行的一種特殊形式，是“國家緊急權(quán)力”的一種，并不能凌駕于整個(gè)憲政體系之外。誠如馬基雅維利所言:“在有良好秩序的國家中，永不需采取憲法外的措施。為善良的目的，而忽視法律，采取法外行動(dòng)，雖可能有益于當(dāng)時(shí)，但此一先例，卻遺害于后世。因此例一開，一切邪害的目的，亦將援例而忽視法律。故共和國家對(duì)每件事情，不能在法律中預(yù)作規(guī)定;對(duì)每一危機(jī)，不能有所挽救，并規(guī)定使用救濟(jì)手段的程式，則非完美健全的國家。”因此，為維護(hù)法制的統(tǒng)一和憲政秩序，現(xiàn)代憲政國家大都將緊急狀態(tài)以及緊急權(quán)力的行使納入了憲法或憲法性法律之中，如:美國的《國家緊急狀態(tài)法》，英國的憲法性法律《緊急狀態(tài)權(quán)力法》，土耳其的《土耳其共和國憲法》第120條至122條的規(guī)定，等等。在我國，有關(guān)緊急狀態(tài)的規(guī)定也已經(jīng)在2004年的憲法修正案中予以確認(rèn)，且在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等多部法律中有在緊急狀態(tài)下國家可采取應(yīng)急措施的規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)急行政決策權(quán)作為一種行政權(quán)力，必然還要受到立法權(quán)和司法權(quán)的制約。例如:在美國1952年“鋼鐵公司占領(lǐng)案”的判決中，布萊克大法官指出:“在1947年考慮塔夫特—哈特列法案時(shí)，國會(huì)否決了一項(xiàng)在緊急情況下授權(quán)這類政府占領(lǐng)的修正案”。弗蘭克福特大法官也贊同道:“在1947年，國會(huì)甚至未給予總統(tǒng)有限權(quán)力，而是對(duì)他作出下列要求，即在達(dá)到自愿解決的企圖失敗后，如果他認(rèn)為需要行使占領(lǐng)權(quán)力，那么他影響國會(huì)提出報(bào)告…”［5］，案件的判決表明行政緊急權(quán)力應(yīng)受到立法機(jī)關(guān)和司法審查的制約。

可見，應(yīng)急行政決策權(quán)依然被納入了憲政秩序中，追求合法性的價(jià)值目標(biāo)。在常態(tài)憲政秩序中，合法行政要求關(guān)于公民基本權(quán)利在行政法領(lǐng)域適用法律保留原則，法律保留在本質(zhì)上要求行政自行作用范圍不得涉及一些特別重要的國家事務(wù)和公民基本權(quán)利，從權(quán)力與權(quán)利之間關(guān)系來看，凡涉及公民個(gè)人人身、自由、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利事項(xiàng)，除非有法律對(duì)此做出規(guī)定或基于法定理由才可以對(duì)上述權(quán)利進(jìn)行干涉［6］。但從國內(nèi)外的應(yīng)急實(shí)踐來看，應(yīng)急行政決策卻極有可能突破某些法律規(guī)定，刺穿公民基本權(quán)利的防線，限制或克減公民的基本權(quán)利。即所謂的“良性違憲”問題。筆者認(rèn)為即便是為了良好、善良目的而作出應(yīng)急行政決策，若其沒有憲法依據(jù)，則仍屬違憲，不宜肯定。例如在SARS危機(jī)中，我國政府果斷采取措施，限行、隔離、停課停工等措施在當(dāng)時(shí)顯然沒有明確的法律依據(jù)(《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》于2003年5月才出臺(tái))，卻在較短時(shí)間內(nèi)即排除了危險(xiǎn)，恢復(fù)了良好的社會(huì)秩序，維護(hù)了社會(huì)公益，此“權(quán)宜之計(jì)”是無奈之舉也是必然之舉，顯然突破了狹隘的法律保留的界限。所以，區(qū)別于常規(guī)憲政秩序中合“法”行政將“法”字界定于行政法原則和具體規(guī)范，應(yīng)急行政決策追求的合“法”性應(yīng)該有其獨(dú)特的標(biāo)準(zhǔn)。

三 以保護(hù)人權(quán)為根本確定應(yīng)急行政決策的合法性標(biāo)準(zhǔn)

政府領(lǐng)導(dǎo)公眾應(yīng)對(duì)緊急情況，或可理解為社會(huì)整體的緊急避險(xiǎn)行為［7］，當(dāng)整個(gè)社會(huì)處于緊急狀態(tài)時(shí)，政府決策在不超過必要限度的情況下，不得不損害公眾個(gè)體的較小合法權(quán)益來保護(hù)較大的社會(huì)整體的利益。在現(xiàn)代法治國家，該“必要限度”就是應(yīng)急行政決策的合法性標(biāo)準(zhǔn)，此標(biāo)準(zhǔn)使得這種為“緊急避險(xiǎn)”而實(shí)施的應(yīng)急決策具有了合理性和正當(dāng)性。而確定其合法性標(biāo)準(zhǔn)，本文著眼于兩種進(jìn)路:一是從規(guī)范出發(fā)，探求權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)利克減的邊界;一是從程序出發(fā)，以憲政框架下的合法程序保障其實(shí)質(zhì)的正義。具體如下:

第一，緊急狀態(tài)法定且不得停止憲法之實(shí)施。應(yīng)急行政決策源于緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)的確認(rèn)是應(yīng)急行政決策的前提。鑒于緊急狀態(tài)的出現(xiàn)往往意味著對(duì)常規(guī)憲政秩序的突破，所以為維護(hù)法治行政的基本原則，必須對(duì)緊急狀態(tài)的內(nèi)容及確認(rèn)程序予以最嚴(yán)格的限制，而由最高層級(jí)的憲法或憲法性法律作出規(guī)定、再由層級(jí)較高的行政法加以補(bǔ)充的立法體系則是民主法治國家最佳的也是必須的選擇。且享有確認(rèn)權(quán)的主體也應(yīng)該明確。正如哈耶克所言:“任何人或者任何機(jī)構(gòu)只要能夠通過宣告緊急狀態(tài)而攫取到這種緊急狀態(tài)的權(quán)力，那么該人或該機(jī)構(gòu)就是真正的主權(quán)者……”［8］，決策者若既有宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力同時(shí)又享有應(yīng)急決策權(quán)，那么它的權(quán)力將被無限地?cái)U(kuò)大，公眾無法保證它確認(rèn)緊急狀態(tài)確實(shí)是出于善良的目的而不是其他，所以根據(jù)權(quán)力制衡的憲政理念，確認(rèn)和宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力必須不得由應(yīng)急決策者享有，而應(yīng)該賦予對(duì)其有監(jiān)督權(quán)或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的其他機(jī)關(guān)。同時(shí)，應(yīng)急行政決策的權(quán)力運(yùn)行不得與憲法相違背，不得超越憲法而實(shí)現(xiàn)，否則“雖可以挽救憲政危機(jī)，但若反復(fù)，則亦可為禍憲政，甚至剝奪憲政的生命。”關(guān)于此，最典型的案例是希特勒及納粹黨在二戰(zhàn)前肆意擴(kuò)大緊急權(quán)的實(shí)施，出臺(tái)許多應(yīng)急決策及緊急權(quán)立法，甚至于廢除魏瑪憲法，最后導(dǎo)致全球戰(zhàn)爭災(zāi)難的發(fā)生。

第二，決策公開。在現(xiàn)在民主國家，行政公開原則作為行政權(quán)力運(yùn)行的重要原則在應(yīng)急行政決策中當(dāng)然得到推崇，而且體現(xiàn)程序正當(dāng)?shù)墓妳⑴c也更多地體現(xiàn)在對(duì)決策的知情權(quán)中，因?yàn)樵诰o急狀態(tài)中，體現(xiàn)公眾參與的聽證、質(zhì)詢等活動(dòng)顯然會(huì)導(dǎo)致效率的底下，加大風(fēng)險(xiǎn)和損失。且在緊急狀態(tài)中，公眾對(duì)其生命、健康、財(cái)產(chǎn)等面臨的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂空前緊張，對(duì)政府可能采取的應(yīng)急措施也空前關(guān)注——這樣，公眾對(duì)決策的公開要求在應(yīng)急體系中變得更加迫切。筆者認(rèn)為，決策者應(yīng)該及時(shí)向公眾公開至少四個(gè)方面的內(nèi)容［9］:第一，當(dāng)前社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度和可能造成的損害，實(shí)施決策可能對(duì)公眾權(quán)利的克減，使民眾成為知情者;第二，決策作出的法律依據(jù)，使公眾知曉應(yīng)急權(quán)的運(yùn)行有合法依據(jù);第三，決策措施及要求公眾給予的配合，使公眾成為參與者;第四，決策措施執(zhí)行者的權(quán)責(zé)和救濟(jì)的相關(guān)內(nèi)容。

第三，法律原則保留和底線人權(quán)。法律原則保留是指在憲法保留基礎(chǔ)之上，由部門法律原則保留。這一原則要求應(yīng)急決策中權(quán)力調(diào)整或超越的也只能是具體的規(guī)范，原則的底線不能沖破。德國行政學(xué)家哈特穆德·毛雷爾認(rèn)為:在特殊的“緊急情況”下，人們可能接受例外的行政權(quán)力，但不得以實(shí)際情況為由廢除法律原則，否則，人民的基本權(quán)利就將失去防御。因?yàn)?，行政法之原則乃是憲法原則或規(guī)范的延伸和拓展，例如行政公開原則的依據(jù)即是憲法關(guān)于公民監(jiān)督權(quán)的規(guī)定。法律原則保留要求應(yīng)急行政決策不得侵犯憲法或憲法性法律中規(guī)定的公民“最”基本權(quán)利，不得違反行政法原則;即行政主體在緊急狀態(tài)下的應(yīng)急決策行為及決策內(nèi)容、決策執(zhí)行可以暫時(shí)突破某些法律規(guī)定，但不得侵犯公民“最”基本權(quán)利和行政法基本原則?！白睢被緳?quán)利指的是哪些權(quán)利?“最”基本權(quán)利指的是在緊急狀態(tài)下仍不能剝奪或者限制的公民基本權(quán)利，即底線人權(quán)。結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者觀點(diǎn)和憲政實(shí)踐，《歐洲人權(quán)公約》、《美洲人權(quán)公約》、《公民及政治權(quán)利國際公約》中都規(guī)定了在緊急狀態(tài)下也不得侵犯的公民基本權(quán)利。1984年，國際法協(xié)會(huì)通并公布的《國際法協(xié)會(huì)危機(jī)狀態(tài)下人權(quán)準(zhǔn)則巴黎最低標(biāo)準(zhǔn)》及許多國家如荷蘭、委內(nèi)瑞拉、烏克蘭等國的憲法及也有相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，需納入憲法保留的“最”基本權(quán)利包括:生存權(quán)和生命權(quán)，人格尊嚴(yán)權(quán)，不受虐待、酷刑、奴役、苦役權(quán)，平等權(quán)，公民資格權(quán)，宗教和思想自由權(quán)，獲國家保護(hù)和賠償權(quán)，民事契約自由權(quán)，基本生活權(quán)，不得有罪推定權(quán)和排除有追溯法律的約束權(quán)，為追求生命和自由的對(duì)抗權(quán)。

第四，否認(rèn)福利之實(shí)施。應(yīng)急行政決策應(yīng)僅僅為解除緊急狀態(tài)、恢復(fù)常態(tài)而確定，一切增加福利或其他決策內(nèi)容均不得認(rèn)定為應(yīng)急決策，而不能使用行政緊急權(quán)力保障其實(shí)施。應(yīng)急決策是在緊急狀態(tài)下的不得已得的權(quán)宜之計(jì)，是非常態(tài)的憲政制度，不可因?yàn)槿嗣窀＠确潜匾M(jìn)行應(yīng)急決策，蓋因人民福利的增進(jìn)——這是人民、議會(huì)即政府全體努力的目標(biāo)，政府不宜運(yùn)用應(yīng)急決策來增加人民福利，以免濫用;既然增加人民福利都不宜，其他內(nèi)容則更不能借其“東風(fēng)”。緊急狀態(tài)中的權(quán)利運(yùn)行多有部門利益摻雜其中，掌握行政緊急權(quán)力的主體自由裁量權(quán)過大，且有可能采取“應(yīng)急措施”來達(dá)成部門在常時(shí)不能實(shí)現(xiàn)或很難實(shí)現(xiàn)的目的。所以，應(yīng)急行政決策必須不得嵌入非應(yīng)急性內(nèi)容，若有涉及，則認(rèn)定為非法，公民可以采取“公民對(duì)抗權(quán)”(所謂“公民對(duì)抗權(quán)”是指一種憲法性的基本權(quán)利，究其本質(zhì)是行政公民通過私力途徑進(jìn)行的一種利益保全措施，它由社會(huì)契約的原則推導(dǎo)而來，可視作是對(duì)國家的違約行為的抗辯權(quán)。只有當(dāng)公民認(rèn)為行政主體的具體行政行為或抽象行政行為將嚴(yán)重?fù)p害自己或他人(須是自己的利害關(guān)系人)的合法權(quán)益時(shí)，方能依據(jù)自己的判斷和法律的規(guī)定行使對(duì)抗權(quán)，以阻卻該行政行為的效力)［10］，立法及司法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督并予以糾正。

第五，最小侵害原則。應(yīng)急行政決策必然會(huì)限制人權(quán)，但需“適度”，對(duì)公民“最”基本權(quán)利不得侵犯，決策確定的措施、行為必須為消除危機(jī)之目的，采取最小侵害權(quán)利、自由之方式。政府帶領(lǐng)公共應(yīng)對(duì)在緊急狀態(tài)下，決策者選擇某種措施或決定實(shí)施某種行為，無疑是基于其在緊急狀態(tài)下所擁有的暫時(shí)擴(kuò)大化的自由裁量權(quán)，此時(shí)的決策可能沒有經(jīng)過論證、沒有信息采集，沒有決策咨詢等等，甚至僅憑領(lǐng)導(dǎo)者的智慧;在決策執(zhí)行過程中行政主體也擁有較大的自由裁量權(quán)，法律無法對(duì)其合法性作出判斷。由此，必須確定一標(biāo)準(zhǔn)來限制這種擴(kuò)大化的自由裁量權(quán)，即比例原則。比例原則是合理性對(duì)合法性的補(bǔ)充，是指在緊急狀態(tài)下，行政主體之決策行為須有正當(dāng)目的(為解除緊急狀態(tài)，恢復(fù)常態(tài)憲政秩序)，采取最小侵害權(quán)利、自由之方式，在達(dá)到同樣合法效果的情況下應(yīng)對(duì)公民權(quán)益侵害最小，也就是所謂的“警察不可用大炮打麻雀”。

［1］［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.北京:商務(wù)印書館，1961.

［2］鄧蔚.行政權(quán)的正當(dāng)性證成［J］.行政法學(xué)研究，2008，(1).

［3］［8］［法］馬克·思古德.什么是政治的合法性?［J］.外國法譯評(píng)，1997，(2).

［4］郭殊.論行政緊急權(quán)力的憲政基礎(chǔ)及其規(guī)制——從“巴黎騷亂事件”說起［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2006，(4).

［5］張千帆.西方憲政體系(上冊(cè))［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，2004.

［6］肖北庚.法律保留實(shí)質(zhì)是權(quán)利保留［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2008，(2).

［7］楊思斌，程琥.應(yīng)急行政行為及其法律規(guī)制［J］.淮北煤炭師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2004，(8).

［9］夏金萊.緊急行政若干法律問題研究［D］.武漢:武漢大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005.

［10］趙建偉.行政行為公定力的質(zhì)疑［EB/OL］.http://www.studa.net/xingzhengfa/061014/1717051－2.html，2010－02－21.

(責(zé)任編校:譚緯緯)

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2010－09－05

史鍇(1984－)，男，山東淄博人，湖南師范大學(xué)法學(xué)院碩士生。研究方向:憲法與行政法治。