申 季

澳新的廉政治理

申 季

澳大利亞、新西蘭（以下簡稱澳新）是世界公認廉潔從政做得比較好的國家。從透明國際組織評比的世界各國清廉指數(shù)看，澳大利亞得分一直名列前茅，2006—2008年分別排名第9、第11和第9位，而新西蘭三年得分均高于9分，排名第1位。為學習借鑒澳新的廉政經(jīng)驗，深圳市紀委去年組織廉政考察團赴澳新進行了考察。通過學習、比較、思考，獲得了許多有益的啟迪。

一、以人為本，夯實人格塑造的教育基礎

澳新政府高度重視廉政教育。澳大利亞之所以能做到比較清廉，主要是在全社會范圍內(nèi)形成了一種廉潔從政的文化氛圍。澳大利亞從聯(lián)邦政府到各州以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從上而下設有負責反腐敗教育的專門機構，在州一級的地方政務會還成立“腐敗預防、教育及研究組”，專門提供反腐敗的建議、信息、培訓和服務。通過研討會、培訓班、發(fā)行刊物等形式加強宣傳，并將反腐敗的宣傳融入高等教育的課程中去，讓大家了解什么叫腐敗，公民發(fā)現(xiàn)腐敗可以做些什么，怎么去做以及如何受到保護，以此強化全民監(jiān)督的意識，自覺有效地配合專門機構的工作。新西蘭政府由國家事務委員會負責公務員隊伍的廉潔勤政建設，將公務員的勤政廉政觀念培養(yǎng)作為日常工作的一部分，行為不端者將被解職或須主動辭職。

澳新政府廉政教育有兩個明顯特點：一是以人為本、基礎扎實。他們切實把廉政教育作為基礎工程來抓，堅持以核心的價值觀來塑造人格、培養(yǎng)操守。首先是夯實以誠實、公正、忠誠為核心的公職人員職業(yè)道德基礎。新西蘭公共服務委員會認為，政府的威信來自民眾對它的尊重，來自民眾對于政府的清廉及其所提供服務的信心。因此，他們要求每個公職人員，都必須把民眾對政府公職人員的期望——誠實、公正、忠誠，作為絕對標準，不能打絲毫折扣。也就是要以專業(yè)及廉潔，來實踐自己對政府在法律上的責任；以誠實、忠誠及有效率的工作來履行自己的公務、尊重公眾與同仁的權利；決不允許因自己私人的行為而使公共事務蒙羞，真正做到有道德、有良心、有能力、有作為。其次是夯實以誠信為核心的公民行為道德基礎。在澳新，誠實做人是為人之本，誠信做事是立業(yè)之基。政府始終將誠信教育貫穿于公民生活的每一個環(huán)節(jié)。不管是誰，只要有不誠信的行為，都會受到道德的譴責甚至法律的處罰。澳大利亞聯(lián)邦法院曾有一名老法官超速駕車，被拍下違章。他為了逃脫50美元罰款，謊稱當時駕車的是他的兩名朋友。但是隨后一名記者通過網(wǎng)絡證實他所提供的兩個人名中有一個已經(jīng)在3年前去世。于是，2010年3月，該法官因說謊被法院判刑3年。正是這種以人格塑造為核心、以人的行為習慣為基礎的操守教育和道德譴責甚至法律處罰的緊密結合，培養(yǎng)了良好的誠信土壤，形成了公民以誠信為榮，不誠信為恥的社會氛圍。

二是操守具體、效果顯著。澳新政府對操行的重視與培養(yǎng)，不是靠空洞的說教，而是靠具體可行的法規(guī)指引。澳大利亞的公務員行為法規(guī)非常完整具體，如《公務員法》、《公務員行為規(guī)范》、《財產(chǎn)申報法》、《禁止秘密傭金法》、《情報信息法》等。其中《公務員行為規(guī)范》明文規(guī)定，任何公務員不得使其職責從屬于他的私人利益，不得利用官方職位增加個人收益?！豆珓諉T法》規(guī)定：公務員有責任向其部門首長報告任何可能與其公共職責發(fā)生沖突的直接或間接的錢財收益；公務員不得從事可能損害或影響其職務的第二職業(yè)；公務員在履行職務時取得的薪金以外的任何其他報酬一律上繳政府等。同樣，新西蘭國家事務委員會也制定了非常詳細的《公務員行為規(guī)范》，各相關機構又據(jù)此分別制訂本部門的從業(yè)規(guī)范。例如：受邀參加大型會議演講，會后對方致贈一瓶酒，應該是可以接受的，但必須向機關申報，申報情形要公開使公眾可以知道；接受招待方面，只能接受簡單基本的招待，不能接受豪華的晚宴款待。

澳新廉政教育的經(jīng)驗和成果告訴我們，有效的廉政教育，不僅要注意內(nèi)容的針對性、形式的扎實性，更要注重將核心價值觀轉(zhuǎn)化為人的行為習慣的可操作性。這些年來，我們在建立健全懲治和預防腐敗體系的實踐中，一直強調(diào)教育是基礎，并在這方面花了很大精力，遺憾的是教育的效果并不見好。究其原因，主要是我們的一些教育不切實際，忽視了道德的基礎教育，講空話、唱高調(diào)，好像共產(chǎn)黨人就是不吃人間煙火。這實際上是一種道德標準和社會準則的錯位，其結果是目標漸遠，動力漸弱。所以，我們必須學習借鑒澳新的經(jīng)驗，腳踏實地抓教育，以人為本講操守。要看到黨員干部和公務員首先是自然人，然后才是社會角色。夯實教育的基礎，首先必須講人的道德，然后再講共產(chǎn)黨員的標準。因此，要從人格塑造出發(fā)，制定切合實際、具體管用，以誠實、廉潔、責任、為公眾服務為核心內(nèi)容的公職人員道德操守。各行各業(yè)都要將道德操守細化為具體的行為規(guī)范，所有公職人員都要進行這方面的輪訓。公務員入門，就進行教育。同時，要看到道德譴責既是一種監(jiān)督，也是一種教育，而且是比法律制裁更有普遍意義的一種教育。要通過公開道歉、群眾批評等方式，加大道德譴責的力度，強化道德的約束力。

二、高度透明，實現(xiàn)法律至上的監(jiān)督

政治運作高度透明，法律面前人人平等，是法治精神的最高體現(xiàn)，也是澳新政府廉潔政治的基本經(jīng)驗。

首先是政治運作高度透明，以法律形式保障公眾享有充分的知情權。澳大利亞任何人均可通過《信息自由法》所賦予的權利，查閱除涉及國家安全、個人隱私和法律執(zhí)行文件外的各級政府文件內(nèi)容，對聯(lián)邦公務人員所作的不利處分，也可向高等法院或聯(lián)邦法院尋求司法救濟，司法救濟僅判定行政處分是否合法。行為當事人也可向監(jiān)察專員公署申訴聯(lián)邦公務人員所做的行政處分。同樣，新西蘭于1982年通過了《官方信息法》，規(guī)定除涉及國家機密外，政府所有事情都予以公開。在不危害國家利益前提下，任何在新西蘭生活的個人或團體均有權獲得政府的相關文件、資料。有關機構必須迅速回應請求人的請求，最長不應超過20個工作日。甚至只要找個小小的理由，幾乎誰都可以與政府總理直通電話，都可以相約見到總理，隨時可以與部長、市長相約或直接見面。政府官員及公務員有義務接受公眾約談，有責任向公眾解答和說明公眾詢問的事情。議會所有正式會議都對公眾開放，議會發(fā)言情況通過廣播、電視等同步向全國播出。政府在出臺某項政策或制定、修訂法律前，一般都將有關草案和背景向社會公布，任何個人和團體均可通過各種渠道提交自己的看法。澳新政府機關行政程序的高度透明化，在一定程度上避免了政府腐敗行為的發(fā)生。

其次是法律至上，監(jiān)督到位。澳新政府都有比較完善的法規(guī)制度和成熟健全的監(jiān)督機制，政府官員不論級別高低，不僅要受到法律約束，還要受到來自于方方面面的監(jiān)督。如議會、國家行政監(jiān)察署、國家審計署、法院的監(jiān)督，以及媒體和公眾的監(jiān)督，特別是傳媒對公務員的監(jiān)督作用對國家廉政建設影響巨大。澳新法律保護言論自由，民眾對媒體期望值很高，媒體往往起到反對黨的作用。他們有專職記者整天盯著政府運行情況，發(fā)現(xiàn)問題，無論職位高低，都窮追不舍。這種無論是誰，都沒有特權，都必須在制度、法律中規(guī)規(guī)矩矩生活，都必須接受監(jiān)督，都可以行使監(jiān)督權利的法治環(huán)境，是澳新有較好的政治清明局面的重要保證。

應該說，近些年來，我們黨和國家在民主政治建設上有很大的進步，監(jiān)督工作也在不斷改進和加強，但仍有不小的差距。主要表現(xiàn)在，群眾的知情權、監(jiān)督權缺乏保障，權力高于法律、人情大過制度的現(xiàn)象仍然存在，甚至暗箱操作、打擊報復的事件也時有發(fā)生。因此，我們必須從公開化、法治化入手，重新構建法律制度的尊嚴。要堅決貫徹依法治國的方略，牢固樹立法律至上，法律面前人人平等的觀念，越是領導干部，越要帶頭遵紀守法，越要帶頭接受監(jiān)督。要歡迎、支持和保護群眾和媒體的監(jiān)督，對打擊報復監(jiān)督者的行為要嚴肅處理。要全面構建“陽光政府”工程，通過建設網(wǎng)上審批、網(wǎng)上執(zhí)法反饋、網(wǎng)上公共資源交易、網(wǎng)上公共服務、網(wǎng)上監(jiān)控五大體系，實現(xiàn)政府行為全方位信息化，從而增強權力運行的透明度，從根本上規(guī)范權力的運行。

三、科學分權，形成權力運行的有力制約

在權力運行的規(guī)范與制約上，澳新都有一套較為嚴密的體制機制，概括地說，就是科學分權、職責分明，相互監(jiān)督、互為制約。澳大利亞沿襲西方的民主傳統(tǒng)，其政治機構實行議院內(nèi)閣制，國家的立法權由聯(lián)邦議會行使，行政權由聯(lián)邦政府行使，司法權由法院行使。但立法權與行政權之間并沒有截然分明的界限，雖然只有議會才能通過法律，但這些法律又能常常授權聯(lián)邦行政機關制定條例、規(guī)則以及有關特別法的實施細則。新西蘭是議會制國家，實行多黨內(nèi)閣制，政府管理層次簡潔，人員職責明確。全國不設洲，由中央政府直接管理73個地方政府。新西蘭威多摩市，市長告訴我們，該市的政府管理工作，由包括他在內(nèi)的7名議員負責。他自己的權力是很有限的，任何事情，尤其是人、財、物的使用，必須經(jīng)過議員討論決定，他自己只有一票。討論決定的事情，交給首席執(zhí)行官負責執(zhí)行。首席執(zhí)行官代表政府與本市各部門的工作人員簽訂雇傭合同，實行公司管理形式。市長只履行議員與首席執(zhí)行官之間的溝通職責，不能干預首席執(zhí)行官的具體工作。這種管理模式，決定了地方政府管理的范圍和權限十分有限，在很大程度上避免了權錢交易和權力的濫用。

權力就是風險。權力越大越集中，風險就越高越大。可以說，我國現(xiàn)行體制下權力過分集中的弊端，是一些部門和領域腐敗易發(fā)高發(fā)的一個重要原因。因此，學習借鑒澳新的經(jīng)驗和做法，科學分解和合理配置權力，把對權力的有效制約貫穿于權力運行的全過程，是從源頭上治理腐敗的重要舉措。首先，要完善民主集中制的制度。進一步制訂和完善具體細則，增強可操作性。其次，要繼續(xù)深化行政審批制度改革。通過改革，堅決壓縮和規(guī)范審批事項，實行逐步減權，做到凡能用市場配置的，堅決由市場配置，凡能由企業(yè)、社會團體、個人自主決定的，一律交給他們行使自主權，凡能下放或歸口各區(qū)、各部門管理的權限，必須下放到位。實踐證明，這種在政府主導下的市場化企業(yè)化的城市管理機制，不僅有利于降低管理成本，提高管理效率，而且有利于減少腐敗空間，營造政治清明。

四、機構完善，提供清正廉潔的組織保障

澳大利亞的反腐敗機構主要有：一是反腐敗獨立委員會，是在20世紀80年代末借鑒香港經(jīng)驗成立的，所以又稱廉政公署（ICAC），獨立于政府之外，著重于反警察和政府官員的腐敗。二是監(jiān)察專員公署。該公署地位獨立，不對任何政黨，任何個人負責。其主要職責是受理對政府不合理決定，不良行政方面的投訴，對受理的投訴案件進行調(diào)查，以及行使對改善行政管理的建議權等。三是公共服務委員會。主要負責公共機構和政府各部門公務員的選拔、任用、培訓、升遷、獎懲，受理對公務員的舉報、投訴。同時，有權對被舉報的高級公務員進行調(diào)查，如問題屬實，有權責令其辭職或?qū)⑵滢o退，觸犯法律的，則移交檢察機關處理。四是國家審計署。主要職責是對聯(lián)邦政府各部門、有關機構、公司等單位的財務以及工作效率和效益等進行審計監(jiān)督，并將審計結果向議會報告。五是舞弊控制小組。該小組主要設在重點部門，要求所有政府機構都找出本部門舞弊行為易發(fā)的環(huán)節(jié)，并制訂防止舞弊行為發(fā)生的詳細計劃。六是檢察署。該署雖然隸屬于政府，但實際上它是獨立的公訴機關，主要職能是就聯(lián)邦警察局以及政府委員會提交的案件決定是否提起公訴，如果決定提起公訴則公正地執(zhí)行公訴職能。同時，為偵查活動提供法律意見或政策指導。七是國家罪案調(diào)查局。該局是聯(lián)邦委員會和州議會共同立法建立的，總部設在悉尼，由警員，資深律師，情報分析員，金融專家等組成，所管轄的案件不受地域限制。此外，澳大利亞的事務報告和分析中心、腐敗預防網(wǎng)絡和內(nèi)務部等其他專門機構都履行一定的反腐敗職能。

新西蘭的反腐敗機構主要有：一是嚴重詐騙調(diào)查局。該局成立于1990年，是一個完全獨立的政府組織，首席最高執(zhí)行長是由國家事務委員會任命的局長來擔任，任期五年。二是行政監(jiān)察專員公署。其主要職責是接受和調(diào)查公眾對政府及其公務人員的不當和不良行為的投訴，監(jiān)督政府依法行政，改善政府管理，維護社會公正。三是審計署。該署對議會負責，向議會報告工作，其主要職能是審查政府和政府機構的財務活動，檢查國庫的年收入與支出，對政府財務報表和公共賬目的真實性提出審查意見，以及監(jiān)督國家貨幣的發(fā)行等。四是警察機關。該機關對于任何貪污腐敗行為都以刑事調(diào)查方式辦理，遇有特殊重大案件時則與嚴重詐騙調(diào)查局合作。五是國家事務委員會。該委員會是新西蘭行政機關內(nèi)部最重要的監(jiān)督機構，具有很大的獨立行政權力。主要負責公務員管理，特別負責對各部門高級公務員的任用、管理和監(jiān)督。該委員會設有檢查司，專門負責對各部門的行政主管進行監(jiān)督檢查。

特別值得注意的是，澳新反腐敗機構都具備強有力的權力，擁有很強的調(diào)查手段。如，澳大利亞反腐敗獨立委員會，可以不用搜查令就可進入政府的辦公場所（警方則必須有搜查令），還可扣押證據(jù)，強制公民提供證據(jù)；有權調(diào)查計算機記錄；可以強迫證人作證，甚至可以逮捕、處罰不配合的證人；可召開聽證會，在聽證會上證人、犯罪嫌疑人不能拒絕回答問題；可采取秘偵手段，監(jiān)聽監(jiān)控照相等；有權寫報告給議會并可在媒體傳播，認為需要的，可給檢察院相關檢察官打報告，決定是否提起公訴；與其他委員會有密切關系，交流信息與資源，所有政府部門都有義務向委員會報告本單位發(fā)生的腐敗案件。同樣，新西蘭嚴重詐騙調(diào)查局也擁有《反重大欺詐法》賦予的強大權力，如，有權自行決定對政府內(nèi)閣部長、議員、法官、高級警察和高級公務員立案調(diào)查；在調(diào)查重大復雜欺詐案件時，可以依據(jù)職權獲取必要的文件或信息，這些文件或信息也可以不限于特定的范圍或特定人，可以要求任何有嫌疑的個人或組織（包括政府部門）提供必要的信息或是報告自己的行蹤；也可以要求相關人員到場進行面談。

可以說，具有專業(yè)化很強的反腐敗機構和強有力的反腐敗手段，是澳新保持政治清明的重要基礎。相比較而言，我們在反腐敗專門機構的建設和職能手段的強化上都還有不少需要改進之處。一是要強化紀檢監(jiān)察的職能。按照精細化、專業(yè)化的要求來改進紀檢監(jiān)察體制。二是強化反腐敗相關機構的合力，特別是要加強與檢察、公安、審計、稅務等專門機關的合作，建立案件調(diào)查的高效運作機制。三是要強化反腐敗的有效手段。如，用好用足“兩規(guī)”措施，更加有效地突破大案要案，增強反腐敗的威懾力；完善明察暗訪制度，強化對作風狀況的明查暗訪，堅決查處失職瀆職、不作為、亂作為的行為，凈化從政風氣；充分運用科技手段，不斷推進電子監(jiān)控系統(tǒng)建設，運用網(wǎng)絡技術逐步對施政行為實施全程監(jiān)控。

（作者：深圳市紀委副秘書長）