曹賽先

教育公平：美國路徑與中國觀照

曹賽先

教育均衡的實現(xiàn)是以教育公平思想和教育平等原則為基礎(chǔ)的。美國是一個教育大國，也是教育強(qiáng)國，其在確保教育公平、實現(xiàn)教育均衡的過程中積累了很多經(jīng)驗，形成了自己獨特的路徑。

一、美國教育公平的實現(xiàn)路徑

美國是一個多元化、多民族、多種族的國家，多元化是這個國家最顯著的特點，反映在教育上，也是多元的。政府、政黨、民眾都共同接受和遵循著教育公平的理念，珍視教育的多樣性和人們選擇教育的自由，使美國的教育公平得到了很好的實現(xiàn)與保障。

（一）理性的危機(jī)意識

教育公平應(yīng)該是一個長期追求的目標(biāo)，社會在不斷地發(fā)展和變化，因此教育公平是動態(tài)的、相對的。1981年8月，美國聯(lián)邦教育部長貝爾倡議組建了國家教育優(yōu)異委員會（The National Commission On Excellence in Education），對當(dāng)時美國教育的質(zhì)量展開了為期18個月的全面調(diào)查，隨后還進(jìn)行了一系列的比較與分析。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國教育質(zhì)量已經(jīng)嚴(yán)重下降，教育公平也受到威脅。鑒于此，該委員會于1983年4月向聯(lián)邦政府提交了一份題為《國家處在危機(jī)之中：教育改革勢在必行》的報告，敦促聯(lián)邦政府從宏觀目標(biāo)上重新分析和審視教育，以提升全國的教育水平，促進(jìn)全國教育公平和教育機(jī)會均等的進(jìn)一步實現(xiàn)。1991年4月，“教育總統(tǒng)”老布什提出了振興美國教育的新方案，發(fā)布了《美國2000：教育戰(zhàn)略》。這個戰(zhàn)略設(shè)定了美國邁向二十一世紀(jì)的具體教育目標(biāo)，其中大部分都是為確保教育公平提出的。比如，要求所有適齡兒童上學(xué)之時都做好學(xué)習(xí)的準(zhǔn)備，強(qiáng)調(diào)中學(xué)生畢業(yè)率要達(dá)到百分之九十以上，要求每所學(xué)校都要實現(xiàn)無毒品、無暴力，提供有利于學(xué)生學(xué)習(xí)的環(huán)境等。

由此可見美國政府在確保教育公平上的危機(jī)意識，他們并沒有回避或隱藏一些令人擔(dān)憂的現(xiàn)象，而是從國家的高度理性分析、積極應(yīng)對、努力化解。

（二）完善的法律保障

美國有著比較健全的教育法律體系，如《國防教育法》、《中小學(xué)教育法》、《天才教育法》、《成人教育法》等等，并且嚴(yán)格執(zhí)行法律的相關(guān)規(guī)定。這些法律在表面上看來是以提高教育質(zhì)量為終極追求，實際并不是簡單地強(qiáng)調(diào)教育質(zhì)量，他們對教育質(zhì)量的關(guān)注是以教育普及和教育公平為前提的。比如，《美國2000：教育戰(zhàn)略》及2001年出臺的重大舉措《不讓一個孩子掉隊》，都將教育質(zhì)量置于非常重要的位置，其中“擇校”政策、“特許學(xué)?！备母锏纫幌盗写胧﹦t更多地是為了促進(jìn)教育公平和教育普及。

《不讓一個孩子掉隊》是目前美國教育部門所恪守的不二法則，它的宗旨就是提高學(xué)生學(xué)習(xí)成績，縮小或消滅弱勢群體（比如貧困學(xué)生）和非弱勢群體學(xué)生間的學(xué)業(yè)成績差距，從而全方位地提高教育質(zhì)量，實現(xiàn)更高層面和更具內(nèi)涵的教育公平。

美國政府的立法實踐表明，離開了教育公平就無從談?wù)摻逃|(zhì)量，而教育公平的實現(xiàn)需要各方面的促進(jìn)和推動，如普及教育、掃除文盲、促進(jìn)學(xué)校之間平衡發(fā)展等。

（三）并行不悖的政府參與和學(xué)區(qū)管理

美國教育實行的是分權(quán)制的管理體系，教育管理是一個相對獨立和自主的領(lǐng)域，分聯(lián)邦、州、學(xué)區(qū)三級。雖然各州都根據(jù)自己的實際情況享有教育立法權(quán)和教育大政方針的決定權(quán)，但教育管理的重心，卻一直在學(xué)區(qū)（School District）層面，各個州根據(jù)地理位置劃分為許多個學(xué)區(qū)，學(xué)區(qū)獨立于地方政府，直接接受州政府的領(lǐng)導(dǎo)。學(xué)區(qū)不僅是指學(xué)生上學(xué)的區(qū)域單位，也指一級教育行政單位，是州的最基層的教育行政單位。作為一級教育行政機(jī)構(gòu)，學(xué)區(qū)有較大的自主權(quán)，全權(quán)負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)教育事務(wù)的管理，擬定學(xué)校預(yù)算，決定課程設(shè)置，聘請教職員等。同時，學(xué)區(qū)還有財政獨立性，有權(quán)征稅，主要是征收學(xué)區(qū)內(nèi)居民的財產(chǎn)稅，為學(xué)校籌集教育經(jīng)費。

美國教育部不對學(xué)區(qū)下達(dá)指令，有關(guān)學(xué)區(qū)教育的所有事務(wù)都由學(xué)區(qū)教育委員會決定，如主要政策的制定和人事任免等。聯(lián)邦、州教育部都無權(quán)干涉學(xué)區(qū)事務(wù)，當(dāng)然委員會的決定必須遵守聯(lián)邦和州的法律與法規(guī)。教育委員會對學(xué)區(qū)的選民負(fù)責(zé)，因而工作的透明度非常高，效率也比較高，可以及時反映選民的需求和教育的變化。

學(xué)區(qū)的管理模式簡化了教育中的問責(zé)機(jī)制，能否得到民眾的支持、能否滿足民眾對教育的多樣化需求、能否保證受教育者的權(quán)利成了直接評價和衡量學(xué)區(qū)業(yè)績的硬指標(biāo)；學(xué)區(qū)相對獨立于地方政府，使得學(xué)區(qū)能夠從更高的視野來管理教育，思索教育的發(fā)展，不同學(xué)區(qū)之間能夠更好地學(xué)習(xí)和借鑒，達(dá)到不同地區(qū)教育的共同發(fā)展。

（四）最大限度的財力保障

教育的發(fā)展離不開經(jīng)費的保障，美國的公立中小學(xué)是完全免費的，家庭貧困的孩子甚至連吃飯也不用家長負(fù)擔(dān)。學(xué)校的經(jīng)費來源主要有二：一是政府撥款，二是學(xué)校根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定自行等集的部分資金。政府對教育的撥款主要依賴各項稅收，如個人所得稅、財產(chǎn)稅、銷售稅等。政府根據(jù)有關(guān)法律和規(guī)定把這些稅收的一部分用于教育，使教育經(jīng)費能有比較穩(wěn)定的來源，而且會隨著各項收入的增長而按一定比例增長。

另外，在美國還有一個特殊的情況，那就是發(fā)行彩票所籌集的款項中，一半左右返于彩民，另外除了一些運作經(jīng)費及員工工資，有34%用于各級各類教育，這使得彩票發(fā)行的公益性更加明顯，也使教育經(jīng)費的保障多了一個非常強(qiáng)大的支撐。

美國教育還能獲得各種社會力量的支持，如個人、團(tuán)體、基金會、非政府組織等的捐贈，這也是教育經(jīng)費不可或缺的組成部分。

（五）對弱勢群體的全方位關(guān)注

在美國，保障教育公平的另一個強(qiáng)有力的措施就是對弱勢群體的全方位關(guān)注，事實上也是賦予受教育者在教育選擇權(quán)力上的公平。通常為了就讀的方便，孩子們大多選擇在家所在學(xué)區(qū)就近入學(xué)。當(dāng)然也有擇校的情況，學(xué)區(qū)的策略是“讓學(xué)困生優(yōu)先選擇”，也就是讓學(xué)業(yè)成績差的學(xué)生先選，這樣，他們才能獲得更多的提高，學(xué)校之間的辦學(xué)水平才能不斷進(jìn)步，如果讓學(xué)業(yè)成績優(yōu)秀的學(xué)生先選，好的學(xué)校永遠(yuǎn)會吸收最好的生源，而差的學(xué)校則會越來越差，教育的均衡發(fā)展就不可能實現(xiàn)。這種“學(xué)困生先擇?！钡牟呗圆粌H更好地促進(jìn)了教育公平，同時也激勵著學(xué)校去提高自己的辦學(xué)水平。

另一方面，美國的教育是一種全面覆蓋式的教育，殘障的孩子也能接受適合他們身心條件的生存教育。而且，在許多方面，殘障和弱勢的孩子得到了更多的關(guān)注，例如，在保障殘障學(xué)生的入學(xué)機(jī)會方面，政府就有很多政策，老師對他們的看護(hù)更周到、更細(xì)致，校車會全程護(hù)送他們回家。

（六）教育公平環(huán)境的營造

在美國，辦教育并不只是學(xué)區(qū)、學(xué)?；蛘呓逃叩呢?zé)任，整個社會就是一個極大的教育場。首先，學(xué)校和教育管理部門是向公眾開放的，公眾隨時可以前來了解和咨詢相關(guān)的情況。另一方面，許多機(jī)構(gòu)都具有教育功能，而且他們也責(zé)無旁貸地為學(xué)校、學(xué)生提供服務(wù)。比如，學(xué)生可以去政府部門參觀考察，了解政府的運作與管理；學(xué)生可以去博物館、科技館或者公園免費參觀；學(xué)生還可以深入社區(qū)做義工或者參加社區(qū)的相關(guān)活動，更好地融入社會生活之中。

這種坦誠而開放的機(jī)制不僅促進(jìn)了教育機(jī)會均等和教育公平，也讓美國教育更加多元、開放、靈活，使美國教育既能滿足不同人群、不同層次的人們的需要，確保教育公平和機(jī)會均等，又能滿足并充分發(fā)揮不同受教育對象的個性特點，使教育充滿活力和生機(jī)。

二、當(dāng)下中國的教育公平追求

當(dāng)前，我國旗幟鮮明地提出教育公平是社會公平的基石，把教育均衡發(fā)展和教育公平提到了前所未有的高度?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》明確提出“把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策”，并且對教育公平做了全方位的闡述，指出：“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。教育公平的關(guān)鍵是機(jī)會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權(quán)利，重點是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會要共同促進(jìn)教育公平。”美國的教育公平，中國可以學(xué)習(xí)和借鑒。

（一）理性定義教育公平

教育公平是人類的一種教育理想，是社會公平在教育領(lǐng)域內(nèi)的反映。從教育發(fā)展規(guī)律來看，社會生產(chǎn)力發(fā)展水平越高、教育規(guī)模越大、教育資源越豐富，教育公平實現(xiàn)的保障就越大。中國教育的公平發(fā)展面臨很多挑戰(zhàn)，如社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡造成了教育的地區(qū)差別；城市和農(nóng)村的發(fā)展差異造成了教育的城鄉(xiāng)差別；貧富差距和文化背景不同造成了教育的階層差別；歷史和文化傳統(tǒng)造成了教育的性別差別；漢族和少數(shù)民族之間還存在教育的民族差別。

教育均衡與教育公平密切相關(guān)。從個體來看，教育均衡主要是指受教育者的權(quán)利和機(jī)會的均等，指學(xué)生能否在德智體美勞等方面均衡發(fā)展、全面發(fā)展；從學(xué)校來看，教育均衡是指區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間以及各類教育間教育資源配置是否均衡；從社會范圍來看，教育均衡則是指教育所培養(yǎng)的勞動力在總量和結(jié)構(gòu)上是否能與經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展需求保持相對的均衡。

因此，教育公平也不能被理解得過分極端和僵化，不能簡單地把教育公平當(dāng)做平均主義，不能因為強(qiáng)調(diào)教育公平而降低教育質(zhì)量；也不能因為強(qiáng)調(diào)教育公平而把所有的學(xué)校辦成一個模式，把受教育者培養(yǎng)成千人一面，使他們失去學(xué)習(xí)的樂趣和創(chuàng)新的動力。同時，也不能將教育公平理解成一個靜止的概念，因為教育公平也是相對的、動態(tài)的、漸進(jìn)的，不能強(qiáng)求教育公平在所有地方同時實現(xiàn)。

（二）從薄弱環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破

雖然我們一直在呼吁要加大教育投入，爭取更有力的財政支持，為實現(xiàn)高水平的教育公平提供物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，在教育投入相對有限的前提下，最好的突破口是從教育公平的角度提高資源的使用效益，優(yōu)先解決薄弱環(huán)節(jié)上的問題，合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距。從宏觀層面上確立合理的教育發(fā)展目標(biāo)和教育發(fā)展重點，把有限的資源有輕重緩急地、有針對性地進(jìn)行投放，以確保重點的發(fā)展。比如，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，加大對農(nóng)村教育特別是邊遠(yuǎn)落后地區(qū)教育的投入，增加對經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)、教育教學(xué)條件相對落后學(xué)校的投入；對家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生給予更多的關(guān)愛，對他們進(jìn)行減免和補(bǔ)助；對師資力量薄弱的地區(qū)和學(xué)校輸入更多的優(yōu)秀教師，或者加大對已有教師的培訓(xùn)力度。

另一方面，在教育管理上，我們也可以學(xué)習(xí)和借鑒美國的做法，將教育管理的責(zé)任重心下移，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，減少行政部門對教育教學(xué)活動和學(xué)校管理的直接干預(yù)和控制，最大限度地激活每一所學(xué)校的辦學(xué)特色，提高教育資源利用率。

（三）用制度設(shè)計促進(jìn)教育公平

“制度是一個社會的游戲規(guī)則”，好的制度能使人們的行為有序、使事物的發(fā)展具有規(guī)律性和可預(yù)知性。美國的經(jīng)驗表明，完善的法律體系和對制度進(jìn)行持之以恒的堅守和履行是實現(xiàn)教育公平的重要途徑。因此，尊重教育的公益性質(zhì)，通過法律和制度設(shè)計來促成教育公平才是真正“既治標(biāo)又治本”的方法。目前，我國的教育改革與發(fā)展進(jìn)入了一個新時期，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》圍繞教育改革發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，著眼于促進(jìn)教育公平，提高教育質(zhì)量，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，以加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)為重點，完善機(jī)制，組織實施了一批重大項目。相信這些重大項目的實施將為教育公平的實現(xiàn)提供更好的制度保障。

（作者：深圳市教育局副局長）