曾映明

美國(guó)公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制及啟示

曾映明

公共服務(wù)是政府的主要職責(zé)之一。但是，公共服務(wù)產(chǎn)品由誰(shuí)組織，由誰(shuí)生產(chǎn)？如何組織，如何生產(chǎn)？這在不同國(guó)家，由于歷史、文化、法律和政治制度的不同，往往有不同的選擇。公共服務(wù)既包括有形的公共產(chǎn)品，如公共基礎(chǔ)設(shè)施等，又包括無(wú)形的公共服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)科研、公共安全、環(huán)境保護(hù)等。本文通過(guò)簡(jiǎn)要介紹美國(guó)公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的主要特點(diǎn)，分析深圳公共服務(wù)供給與需求的主要矛盾，提出改革和完善公共服務(wù)體系建設(shè)的若干建議。

一、美國(guó)公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制的主要特點(diǎn)

自上世紀(jì)80年代末以來(lái)，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，美國(guó)歷屆政府對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行了多方面的改革，其改革的主要方向是厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)在公共服務(wù)方面的責(zé)任邊界，促使公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化、多元化，提高公共服務(wù)的績(jī)效，滿(mǎn)足公民的公共服務(wù)需求。

（一）在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。美國(guó)政府通過(guò)促進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，把政府與市場(chǎng)兩種制度安排的功能優(yōu)勢(shì)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，建立更為合理、有效率的公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。其核心在于用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷，按市場(chǎng)原則建立多個(gè)公共服務(wù)提供主體相互競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，使企業(yè)和公眾獲得更多的自主選擇的機(jī)會(huì)，迫使政府增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量。

美國(guó)政府公共服務(wù)市場(chǎng)化的主要表現(xiàn)形式是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，主要有四種方式：一是合同外包。將政府承擔(dān)的公共服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)招標(biāo)對(duì)外承包給私人部門(mén)、非營(yíng)利組織或委托給其他政府來(lái)提供，并以法律合同的形式明確提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督合同的執(zhí)行。由于合同外包擴(kuò)大了政府提供公共服務(wù)的能力，降低了行政成本，提高了效率，因而被美國(guó)各級(jí)政府廣泛采用。在聯(lián)邦政府層面，主要集中在公共工程領(lǐng)域和國(guó)防工程。州和地方政府的合同外包范圍則較廣，如垃圾清理、污水處理、醫(yī)療服務(wù)、消防服務(wù)、監(jiān)獄管理、養(yǎng)老服務(wù)等項(xiàng)目。二是特許經(jīng)營(yíng)。為保證公眾能夠得到某種公共產(chǎn)品或服務(wù)，政府通過(guò)制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，資格審查，準(zhǔn)許一家或多家私人部門(mén)為供應(yīng)商，由用戶(hù)購(gòu)買(mǎi)其產(chǎn)品或服務(wù)，政府主要進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管。在美國(guó)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目主要是與公共生活相關(guān)的公用事業(yè)，如收費(fèi)道路、水、電、氣、通訊等。三是用者付費(fèi)。政府向獲得某種公共服務(wù)的公眾收取一定費(fèi)用。實(shí)行收費(fèi)旨在通過(guò)價(jià)格機(jī)制顯示民眾對(duì)公共服務(wù)的真實(shí)需求，克服免費(fèi)提供公共服務(wù)導(dǎo)致的資源配置浪費(fèi)。這些項(xiàng)目主要是垃圾收集、廢水和污水處理、公共娛樂(lè)設(shè)施、郵政等。四是發(fā)放憑單。政府將憑單在那些被認(rèn)為符合一項(xiàng)特定服務(wù)條件的公民中進(jìn)行分配，使用者將憑單交給他選擇的服務(wù)提供商，提供商將憑單轉(zhuǎn)交給政府兌現(xiàn)為現(xiàn)金。例如，低收入者和老年人可憑政府發(fā)放的食品券到指定的商場(chǎng)購(gòu)物；退伍軍人憑政府提供的憑單可在全國(guó)任選一所自己認(rèn)可的大學(xué)接受教育；醫(yī)療照顧接受者可持政府發(fā)放的一種身份證件作為憑單，在政府指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)免費(fèi)得到醫(yī)療服務(wù)；殘疾人和老年人憑政府發(fā)放的憑單可享受房屋租金優(yōu)惠；政府還向臨時(shí)困難家庭發(fā)放多種憑單，資助貧困家庭子女就學(xué)。發(fā)放憑單有利于保護(hù)弱勢(shì)群體，增加他們的選擇機(jī)會(huì)，也有利于公共服務(wù)提供商的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，被稱(chēng)為“更富有效率、更負(fù)有責(zé)任、成本更低”的做法。

（二）非營(yíng)利組織是公共服務(wù)的重要載體。非營(yíng)利組織是美國(guó)社會(huì)中非政府亦非企業(yè)的機(jī)構(gòu)和組織的總稱(chēng)，又稱(chēng)非政府組織、第三部門(mén)、志愿者組織、慈善組織、免稅組織等，主要包括獨(dú)立部門(mén)、公益機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等。這些組織具有非營(yíng)利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性等基本特征。美國(guó)是世界上非營(yíng)利組織最發(fā)達(dá)的國(guó)家，全美約有160萬(wàn)個(gè)非營(yíng)利組織，其中101萬(wàn)個(gè)從事教育、健康、退休保護(hù)等服務(wù)，6.5萬(wàn)個(gè)私人基金會(huì)，35萬(wàn)個(gè)免稅宗教組織。58%以上的醫(yī)院、46%以上的高校、86%以上的藝術(shù)組織以及近60%的社會(huì)服務(wù)都是由非營(yíng)利組織負(fù)責(zé)的。而政府通過(guò)為特定服務(wù)撥款或簽外包合同購(gòu)買(mǎi)非營(yíng)利組織的公共服務(wù)等方式給予直接援助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，非營(yíng)利組織收入總額中來(lái)自政府部門(mén)的資源為其收入總額的31%。此外，非營(yíng)利組織還接受大量的企業(yè)和個(gè)人捐款。非營(yíng)利組織在提供公共服務(wù)方面發(fā)揮了不可替代的作用。一方面促進(jìn)了公共物品提供主體的多元化和社會(huì)化。公立機(jī)構(gòu)、營(yíng)利企業(yè)和非營(yíng)利組織都可以提供公共服務(wù)，政府可以根據(jù)公共物品的分類(lèi)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇不同的主體提供服務(wù)；另一方面，有效地促進(jìn)社會(huì)和諧和社會(huì)自治。美國(guó)非營(yíng)利組織是一個(gè)重要的就業(yè)渠道，雇員達(dá)1500萬(wàn)人，為全美勞動(dòng)力總數(shù)的11%，還有570萬(wàn)個(gè)志愿者自愿為非營(yíng)利組織義務(wù)工作。在非營(yíng)利組織中，直接面向人道主義、家庭服務(wù)的30%，這些組織專(zhuān)門(mén)提供青少年教育、家庭咨詢(xún)、婦女健康、身心保健等社區(qū)服務(wù)。

（三）政府間合作提供公共服務(wù)。美國(guó)實(shí)行三級(jí)政府架構(gòu)：聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。其中地方政府包括縣、市、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)和各種特區(qū)共5種類(lèi)型。地方政府是相互獨(dú)立的自治機(jī)構(gòu)，有一個(gè)共同特點(diǎn)，就是自主管理。但是，一些基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等公共服務(wù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，需要跨越市、鎮(zhèn)的管轄區(qū)提供服務(wù)。同時(shí)，各市、鎮(zhèn)也面臨一些共同問(wèn)題，如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、公益教育等，需要攜手或合作進(jìn)行治理?？巛爡^(qū)治理提供公共服務(wù)與各市、鎮(zhèn)相互獨(dú)立的行政架構(gòu)產(chǎn)生了矛盾。為了適應(yīng)城市的一體化發(fā)展，提高公共服務(wù)的規(guī)模效益，同時(shí)要兼顧各市、鎮(zhèn)公民的利益訴求，各市、鎮(zhèn)通過(guò)政府間合作實(shí)施跨域治理，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。主要有兩種形式：一是設(shè)立特殊服務(wù)區(qū)。為了提高公共服務(wù)的供給規(guī)模和效率，相鄰的市、鎮(zhèn)政府通過(guò)協(xié)商，設(shè)立特殊服務(wù)區(qū)，并成立特區(qū)委員會(huì)統(tǒng)一管理。相關(guān)市、鎮(zhèn)政府在保留自治權(quán)的同時(shí)，把適應(yīng)由專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)統(tǒng)一提供的服務(wù)事項(xiàng)移交出去，由“特區(qū)”提供專(zhuān)業(yè)化服務(wù)，并為此承擔(dān)相應(yīng)的稅費(fèi)。每個(gè)“特區(qū)”都承擔(dān)單一的公共服務(wù)職能，如供水、住房和社區(qū)發(fā)展、學(xué)校、垃圾收集及處理、污水處理、公共交通等。二是簽訂政府間協(xié)議。即地方政府之間達(dá)成協(xié)議，由一個(gè)地方政府支付費(fèi)用，委托或雇用另一個(gè)地方政府提供某些公共服務(wù)。如一個(gè)城市政府與另一個(gè)城市政府達(dá)成協(xié)議，委托后者提供消防和污水處理服務(wù)；又如，一些城市政府還通過(guò)政府間協(xié)議，購(gòu)買(mǎi)鄰近城市提供的公共衛(wèi)生、兒童福利、監(jiān)獄、圖書(shū)館等服務(wù)項(xiàng)目。

（四）公私合作提供公共服務(wù)。在美國(guó)公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)合作提供公共服務(wù)，通常稱(chēng)為公私伙伴關(guān)系，指的是一種存在于公共機(jī)構(gòu)（聯(lián)邦、州或是地方）和私營(yíng)部門(mén)實(shí)體之間的合同協(xié)議關(guān)系。通過(guò)該協(xié)議，雙方的能力和資產(chǎn)得以共享，以用于提供為公眾使用的服務(wù)或設(shè)施。除了資源共享外，每一方還需要承擔(dān)起在提供服務(wù)或設(shè)施的過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，并且共享回報(bào)。這種合作關(guān)系既有利于減輕政府的財(cái)政壓力，有利于發(fā)揮私營(yíng)部門(mén)的資金、人才優(yōu)勢(shì)，也有利于為公眾提供高質(zhì)量、高效率的公共設(shè)施和服務(wù)。這種合作模式比較適宜在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，主要有以下幾種形式：私營(yíng)部門(mén)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，在特定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)設(shè)施，然后將設(shè)施轉(zhuǎn)交給政府；私營(yíng)部門(mén)建設(shè)并運(yùn)營(yíng)設(shè)施，公共部門(mén)對(duì)運(yùn)營(yíng)提出規(guī)制；私營(yíng)部門(mén)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，然后將所有權(quán)轉(zhuǎn)給政府；私營(yíng)部門(mén)從公共部門(mén)中承包或購(gòu)買(mǎi)設(shè)備，運(yùn)營(yíng)設(shè)施并向使用者收費(fèi)等。雖然，政府不參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但是，政府通過(guò)嚴(yán)格的合作協(xié)議為服務(wù)提供、資金提供與質(zhì)量設(shè)立條款和先行條件，規(guī)定必須實(shí)現(xiàn)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，并對(duì)服務(wù)價(jià)格進(jìn)行規(guī)制，以確保提供商提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（五）績(jī)效評(píng)估是降低服務(wù)成本提高服務(wù)質(zhì)量的保證。美國(guó)公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估包括兩方面，一是對(duì)政府部門(mén)的公共服務(wù)績(jī)效的評(píng)估，一是對(duì)政府部門(mén)外包合同的具體公共服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估?？?jī)效評(píng)估以結(jié)果為導(dǎo)向，以顧客至上為標(biāo)準(zhǔn)，以問(wèn)責(zé)為追究機(jī)制，確保政府“做得更好，花費(fèi)更少”。具體表現(xiàn)在：首先績(jī)效評(píng)估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)多元化?？?jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括經(jīng)濟(jì)、效率、效益和社會(huì)公平。經(jīng)濟(jì)指投入成本的降低程度；效率指產(chǎn)出與投入之間的關(guān)系；效益指產(chǎn)出對(duì)最終目標(biāo)所做貢獻(xiàn)的大小；社會(huì)公平指公共服務(wù)惠及面和均等化。其次，績(jī)效評(píng)估主體多元化。公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估不僅由政府組織進(jìn)行評(píng)估，而且還允許社會(huì)各方面的組織和團(tuán)體來(lái)評(píng)估。這種對(duì)公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行多角度，全方位的評(píng)估，保證了評(píng)估結(jié)果的真實(shí)可靠有效，滿(mǎn)足不同相關(guān)利益群體的需求，體現(xiàn)了顧客導(dǎo)向要求。第三，績(jī)效評(píng)估的責(zé)任化。通過(guò)建立嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)估體系，使政府的公共服務(wù)投入產(chǎn)出有了可測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)，可量化的指標(biāo)體系，可追溯的責(zé)任鏈條，也就建立了明晰的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

從上述分析中，可以看到競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)是美國(guó)公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，合同外包和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是美國(guó)公共服務(wù)的主要表現(xiàn)形式，公共服務(wù)提供主體和提供方式多元化是保證競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和合同外包順利運(yùn)作的基本條件。

二、改進(jìn)和完善深圳公共服務(wù)體系

深圳在公共服務(wù)方面較早進(jìn)行了多項(xiàng)改革探索，比如對(duì)城市綠化、垃圾收集等多項(xiàng)市政服務(wù)實(shí)行了合同外包；對(duì)居家養(yǎng)老、弱勢(shì)群體扶助等試行了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；積極推動(dòng)社會(huì)組織民間化發(fā)展，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，探索公共服務(wù)機(jī)構(gòu)改革等。這些改革實(shí)踐為下一步提升政府公共服務(wù)的能力奠定了基礎(chǔ)。但是，應(yīng)該看到隨著深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公共服務(wù)組織還不能完全適應(yīng)市民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求；公共服務(wù)布局還不夠均衡，阻礙了特區(qū)一體化的進(jìn)程；社會(huì)組織還不夠壯大，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍相對(duì)比較窄；公共服務(wù)的提供主體和方式還比較單一，公共服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制還不夠活，公共服務(wù)的質(zhì)量和效率有待進(jìn)一步提高。

黨的十七屆五中全會(huì)提出：要著力保障和改善民生，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。深圳市委五屆五次會(huì)議也指出：要牢牢把握社會(huì)建設(shè)這個(gè)重大任務(wù)，把社會(huì)建設(shè)擺在與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的位置。可見(jiàn)，提高政府公共服務(wù)的能力，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要保障，是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，也是改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的重要著力點(diǎn)。因此，借鑒美國(guó)公共服務(wù)的實(shí)踐，結(jié)合深圳實(shí)際，改進(jìn)和完善符合市情、完整配套、布局均衡、可持續(xù)的公共服務(wù)體系，滿(mǎn)足市民公共服務(wù)需求，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是我們建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市的題中應(yīng)有之義。

（一）強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，提高公共服務(wù)保障能力。向全體市民提供公共服務(wù)是政府的責(zé)任，政府在教育、衛(wèi)生、住房、社會(huì)救助和社會(huì)保障等社會(huì)民生方面的財(cái)政支出應(yīng)加大投入比重。但是，這并不等于要政府直接提供公共服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)，或者包攬所有的公共服務(wù)。從美國(guó)等國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府提供公共服務(wù)主要體現(xiàn)在公共服務(wù)政策的制定和規(guī)劃，公共產(chǎn)品提供標(biāo)準(zhǔn)和條件，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制選擇公立機(jī)構(gòu)，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和民營(yíng)企業(yè)具體承擔(dān)，同時(shí)還要監(jiān)督評(píng)估公共產(chǎn)品和服務(wù)的實(shí)施績(jī)效。因此，必須區(qū)分政府職能與市場(chǎng)功能的邊界，政府責(zé)任與提供機(jī)制的邊界。公共服務(wù)是政府的責(zé)任，政府的責(zé)任不能市場(chǎng)化，不能將政府要履行的基本公共服務(wù)職責(zé)推向市場(chǎng)，而應(yīng)該是推行公共服務(wù)生產(chǎn)過(guò)程的市場(chǎng)化，提供機(jī)制的市場(chǎng)化，通過(guò)多元的生產(chǎn)者間的競(jìng)爭(zhēng)，降低公共服務(wù)的成本，提高效率和質(zhì)量，但在這個(gè)過(guò)程中，政府仍然保留著服務(wù)的責(zé)任，并為此支付成本。從而也提高了政府公共服務(wù)的保障能力。

（二）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)公共服務(wù)提供主體的多元化。目前，深圳基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公共就業(yè)等基本公共服務(wù)主要由政府主辦的公立機(jī)構(gòu)承擔(dān)。但是，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人口增長(zhǎng)較快，再加上公立機(jī)構(gòu)管理體制僵硬、缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，效率較低，離市民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求還有較大的差距。因此，僅靠政府投資興辦公立機(jī)構(gòu)來(lái)單獨(dú)承擔(dān)基本公共服務(wù)是難以解決這些矛盾的。要解決這個(gè)供需矛盾，就應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)資本投資舉辦學(xué)校、醫(yī)院、圖書(shū)館等非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)格規(guī)范準(zhǔn)入條件，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破公立機(jī)構(gòu)壟斷基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀，促進(jìn)基本公共服務(wù)提供主體的多元化。同時(shí)，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通等非基本公共服務(wù)，應(yīng)鼓勵(lì)和允許私營(yíng)機(jī)構(gòu)等社會(huì)資本積極參與，大力推進(jìn)多元投資，這既可以促進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，提高供給效率，又可以增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的能力，滿(mǎn)足市民多層次、多樣性的需求。

（三）擴(kuò)大購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍，促進(jìn)公共服務(wù)提供方式的多樣化。深圳市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)以養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)和會(huì)展服務(wù)為主，范圍比較窄，在公共衛(wèi)生、教育、文化等主要公共服務(wù)領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)服務(wù)比較少。因此，應(yīng)通過(guò)試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍。首先，要完善制度。雖然我國(guó)于2003年實(shí)施了《政府采購(gòu)法》，但公共服務(wù)沒(méi)有被正式納入采購(gòu)范圍，建議通過(guò)地方立法將“公共服務(wù)”標(biāo)的納入政府采購(gòu)目錄。其次，建立公開(kāi)透明規(guī)范的公共服務(wù)采購(gòu)流程。包括招投標(biāo)、委托、尋價(jià)、評(píng)估監(jiān)管等操作流程。不僅以最低價(jià)格，而且結(jié)合服務(wù)質(zhì)量和參與性來(lái)評(píng)估公共服務(wù)提供者。第三，采取多種方式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)使政府在提供公共服務(wù)方面，從財(cái)政資金的直接使用者向分配、監(jiān)管者的間接角色轉(zhuǎn)變，其本質(zhì)是公共服務(wù)提供的契約化、合同化。這種購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)根據(jù)不同的公共產(chǎn)品和服務(wù)的特點(diǎn)，分別采取合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理、憑單服務(wù)、特定撥款等多種方式。

（四）推進(jìn)公共服務(wù)均衡發(fā)展，促進(jìn)特區(qū)建設(shè)一體化。由于歷史原因，深圳公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)布局還不夠合理，發(fā)展還不夠均衡。特別是寶安、龍崗與羅湖、福田等區(qū)相比還有較大的差距。因此，應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)寶安、龍崗兩區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，除了財(cái)政資金投入外，更重要的是要引導(dǎo)鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本投入，形成多元投資，放大公共產(chǎn)品的供給能力。同時(shí)，要打破行政壁壘，對(duì)于地處偏僻，公共資源稀少的地區(qū)，它們的某些公共服務(wù)如幼兒園、中小學(xué)教育、衛(wèi)生、垃圾收集等，可嘗試通過(guò)政府間合作，購(gòu)買(mǎi)相鄰的政府或機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)。這樣，既可以發(fā)揮公共服務(wù)規(guī)模效應(yīng)，又可節(jié)省財(cái)政開(kāi)支，從而有效促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)的均衡發(fā)展。

（五）強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估和監(jiān)管，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率?？?jī)效評(píng)估和項(xiàng)目監(jiān)管是政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)不可缺少的環(huán)節(jié)，政府雖然不直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品，但是，政府是通過(guò)購(gòu)買(mǎi)等多種方式向市民提供公共服務(wù)。確保公共服務(wù)的質(zhì)量和效率是政府的責(zé)任，因此，政府要加強(qiáng)對(duì)公共產(chǎn)品性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量的監(jiān)管和監(jiān)測(cè)，同時(shí)要引入第三方評(píng)估監(jiān)督，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、法律事務(wù)所、專(zhuān)業(yè)調(diào)查公司等機(jī)構(gòu)，這有利于監(jiān)管評(píng)估的公正性和客觀(guān)性。此外，還要加強(qiáng)社會(huì)公眾、媒體監(jiān)督。社會(huì)公眾監(jiān)督直接反映了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的效果。媒體監(jiān)督是社會(huì)公眾監(jiān)督的一個(gè)很好的平臺(tái)和渠道。這是其一。其二要建立績(jī)效評(píng)估體系。這包括兩方面，一是購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的效率評(píng)估體系，即購(gòu)買(mǎi)一定數(shù)量的服務(wù)所使用的財(cái)政資金是否最少，或者說(shuō)一定量財(cái)政資金是否購(gòu)買(mǎi)了盡可能多的公共服務(wù)；二是購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的效果評(píng)估體系，主要評(píng)估公共服務(wù)的享用者是否滿(mǎn)意，這可以通過(guò)公眾滿(mǎn)意度來(lái)測(cè)量。其三要建立問(wèn)責(zé)追究機(jī)制。對(duì)于群眾滿(mǎn)意度低，績(jī)效評(píng)估不合格的公共產(chǎn)品和服務(wù)，要追究相關(guān)人的責(zé)任。

（六）發(fā)揮社會(huì)組織作用，促進(jìn)公共服務(wù)的社會(huì)化。在我國(guó)，從2007年開(kāi)始，非營(yíng)利組織被稱(chēng)為社會(huì)組織，并將其分為三類(lèi)，即社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位，其基本特征是非營(yíng)利性、非政府性、獨(dú)立性、自愿性、公益性等。社會(huì)組織既是聯(lián)結(jié)政府與公民的橋梁，又是公共服務(wù)生產(chǎn)的主體之一。近幾年來(lái)，深圳的社會(huì)組織有了較快的發(fā)展，但總體上說(shuō)發(fā)育尚不成熟，這也在一定程度上影響了政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的推廣和應(yīng)用，影響了公共服務(wù)社會(huì)化的進(jìn)程。因此，培育和支持社會(huì)組織發(fā)展，為社會(huì)組織承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好平臺(tái)與寬松環(huán)境，是轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮社會(huì)組織作用的有力保障。在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)支持鼓勵(lì)非營(yíng)利組織進(jìn)入，享受公立機(jī)構(gòu)同等待遇，形成與公立機(jī)構(gòu)多元競(jìng)爭(zhēng)格局，拓展社會(huì)組織的成長(zhǎng)空間，激活公立機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力；在社會(huì)組織資金來(lái)源方面，應(yīng)鼓勵(lì)全社會(huì)向社會(huì)組織提供資金捐贈(zèng)；在社會(huì)組織的監(jiān)管方面，要準(zhǔn)確把握政府的定位，不干涉社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的核心是建立契約式服務(wù)模式，而不是建立雇傭關(guān)系，它要求作為購(gòu)買(mǎi)方的政府和被購(gòu)買(mǎi)方的社會(huì)組織保持各自獨(dú)立性，社會(huì)組織根據(jù)章程和政府簽訂的合同獨(dú)立決策、獨(dú)立運(yùn)作、承擔(dān)責(zé)任；政府根據(jù)合同進(jìn)行管理，對(duì)績(jī)效進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，使社會(huì)組織成為合作伙伴。

（七）深化事業(yè)單位改革，充分發(fā)揮公立機(jī)構(gòu)在公共服務(wù)中的作用。美國(guó)是世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，也存在相當(dāng)數(shù)量的公立機(jī)構(gòu)，這類(lèi)機(jī)構(gòu)主要設(shè)立在基礎(chǔ)教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，他們主要提供純公共服務(wù)產(chǎn)品，如90%的中小學(xué)生是在公立學(xué)校就讀的，公立醫(yī)院占22%，公立圖書(shū)館也占有相當(dāng)?shù)谋壤Ｔ谖覈?guó)與美國(guó)公立機(jī)構(gòu)相類(lèi)似的機(jī)構(gòu)是公益性事業(yè)單位，與美國(guó)相比，我們的公立機(jī)構(gòu)比重相對(duì)過(guò)高，雖然是事業(yè)法人，但實(shí)際上是依附于各級(jí)行政機(jī)關(guān)，獨(dú)立性不強(qiáng)。另一方面，由于財(cái)政撥款制度改革不到位和營(yíng)利動(dòng)機(jī)驅(qū)使，導(dǎo)致有些公共服務(wù)泛市場(chǎng)化。這種將公立機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)和公益性服務(wù)責(zé)任市場(chǎng)化，實(shí)際上是將政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推向市場(chǎng)，由市場(chǎng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，其成本由社會(huì)和公眾承擔(dān)，這就違背了公立機(jī)構(gòu)設(shè)立的宗旨。反觀(guān)美國(guó)的公立機(jī)構(gòu)絕不能從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)，他們的經(jīng)費(fèi)除了來(lái)源于政府特定服務(wù)的撥款外，主要是通過(guò)合約提供公共服務(wù)取得資金來(lái)源。他們也不依附于任何行政機(jī)構(gòu)，而是按照各自章程運(yùn)作，有著良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。政府是通過(guò)外包合同契約來(lái)購(gòu)買(mǎi)他們的服務(wù)，不干涉其內(nèi)部運(yùn)營(yíng)。這幾年，深圳事業(yè)單位改革取得了較大的進(jìn)展，今后仍應(yīng)堅(jiān)持改革方向，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深化改革，充分發(fā)揮事業(yè)單位在公共服務(wù)中的作用。

（作者：深圳市人力資源和社會(huì)保障局黨組成員）