楊 洪

重視績效管理 促進服務型政府建設

楊 洪

美國政府績效管理從上世紀80年代末興起，取得了實效，其經(jīng)驗主要體現(xiàn)在6個方面：一是績效管理的法制化。1993年，美國國會通過了《政府績效與結果法案》，為政府績效管理奠定了穩(wěn)固的法律框架和制度基礎。二是績效管理機構的權威性。美國聯(lián)邦政府績效管理由掌握部門預算審核權的白宮管理與預算局全權負責。三是績效管理體系的完整性。美國聯(lián)邦政府績效管理涵蓋公務員、政府部門、跨部門和公共項目。四是績效管理的公開性?？冃гu價的結果向國會報告和向社會公開，形成績效改進的信息反饋機制和公眾壓力機制。五是績效評估結果的激勵性?？冃гu估結果與公共預算緊密結合，實行獎優(yōu)懲劣。六是績效評估中的公民參與性。政府績效評估中使用越來越多的公眾評價指標（如滿意度、投訴量等）。

深圳政府績效管理已經(jīng)開展了近4年，取得了一定成果，但還處在探索階段。結合深圳實踐，借鑒美國政府績效管理的理念、制度和方法，對如何進一步推進政府績效管理，促進公共服務型政府建設提出如下建議：

一、更加重視政府績效管理，充分發(fā)揮其導向和驅動作用

深圳政府績效管理經(jīng)過近4年的實踐，其積極意義和重要作用逐步得到區(qū)政府和市政府各部門的認同和重視。但是，也有的單位和相當多的公務員對績效管理所知甚少，被動應付。從美國和其他國家以及國內(nèi)的實踐看，應當更加重視績效管理的意義和作用。

（一）充分發(fā)揮政府績效管理對貫徹落實科學發(fā)展觀、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的導向作用。當前，深圳市委五屆五次全會認真貫徹中央和省的部署，作出了以科學發(fā)展為主題、以加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€的部署，提出了“十二五”規(guī)劃的宏偉目標。全面貫徹落實科學發(fā)展觀，就必須用績效管理的經(jīng)濟、效益和效率標準來評估政府工作，作為政府工作的導向、部門行動的指南、政績評價的標準，從制度上保障科學發(fā)展觀的貫徹落實。

（二）充分發(fā)揮政府績效管理對行政管理體制改革、優(yōu)化政府管理的促進作用。2008年2月，黨的十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》明確提出，要“推行政府績效管理和行政問責制度”，“建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”?！吨榻侵薜貐^(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》和《深圳市綜合配套改革總體方案》賦予深圳在行政管理體制改革方面先行先試的新使命。美國克林頓政府則把實施績效管理作為“重塑政府流程、重建政府形象、重拾人民相信”的重要舉措，通過這一創(chuàng)新管理工具，美國政府有效提高了公共服務與社會管理的效能。政府績效管理是行政管理體制改革的重要內(nèi)容和政府管理創(chuàng)新的重要領域，對規(guī)范行政行為、提升行政效能、轉變機關作風、促進政府職能轉變、推進服務型政府建設具有重要作用，將成為進一步推進行政管理體制改革的突破口。

（三）充分發(fā)揮政府績效管理對完成政府目標任務的驅動作用?？冃Ч芾砉ぷ黧w系把政府各項目標任務納入管理范圍，確定標準，明晰責任，明確進度，全程監(jiān)督，以評估促落實，以管理促提升，有利于保證政府工作任務的全面、及時、有效落實。

二、延伸績效管理范圍，逐步實現(xiàn)績效管理對象的全覆蓋

美國政府基本實現(xiàn)了績效管理的全覆蓋。深圳實施績效評估與管理以來，初步覆蓋了區(qū)政府、市政府工作部門。借鑒美國的經(jīng)驗，我們應當推行績效管理范圍“橫向到邊”、“縱向到底”，可以在深化以“單位”為評估對象的基礎上，以“事”和以“人”為對象進行延伸和拓展。首先，把績效管理延伸到市政府部門內(nèi)設機構和區(qū)屬部門、街道辦，與現(xiàn)行的全市性評估管理體系互相銜接。其次，對公共項目、公共政策、重大部署、重要專項工作展開評估，檢驗專項工作和特定工作落實的效果、效益和影響。第三，對公務員個人實行績效管理。政府績效管理要發(fā)揮作用，必須跟公務員個人評價和崗位考核緊密結合，使政府績效目標、任務可以實現(xiàn)縱向分解，從而實現(xiàn)政府整體績效、政府部門績效與公務員個人績效（含崗位職責履行考核）三位一體和聯(lián)動管理。通過這種縱向延伸，政府績效管理的導向、理念、指標、標桿、任務才能具體落到實處，績效管理才具有堅實的基礎，績效文化才能得以形成，績效管理才能從外部的管理工具內(nèi)化為公務員內(nèi)心的績效追求，從而實現(xiàn)績效管理的“無為而治”。

三、堅持過程控制和結果導向并重，實現(xiàn)標桿管理、全程監(jiān)控和結果運用相統(tǒng)一

美國政府績效管理包含投入、過程、產(chǎn)出、效果、影響等要素。關于這幾個要素的側重點，實踐中曾出現(xiàn)反復，最早期重視對投入和過程的管理，中間階段較為重視對產(chǎn)出的評估，上世紀末推行的大規(guī)?？冃Ч芾磉\動則強調結果導向和顧客滿意，最近這幾年又開始重視過程控制。從中可以得到啟示：這些要素不可偏廢，在推進績效管理過程中應當目標、過程和結果并重。

（一）加強標桿管理。標桿管理是提升政府績效的重要工具。標桿管理源自企業(yè)管理，與企業(yè)再造、戰(zhàn)略聯(lián)盟并稱為20世紀90年代三大管理方法。標桿管理是指不斷尋找和研究同行一流公司的最佳實踐，并以此為基準與本企業(yè)進行比較、分析、判斷，從而使企業(yè)得到不斷改進，進入或趕超一流公司，創(chuàng)造優(yōu)秀業(yè)績的良性循環(huán)過程。標桿管理的核心是向業(yè)內(nèi)或業(yè)外的最優(yōu)秀的企業(yè)學習。標桿管理的方法逐漸被美國等西方國家引入政府管理，成為提升政府績效的重要工具。企業(yè)或非營利組織的工作效率和效益成為行政機關模仿的標桿，政府內(nèi)部也推行“最佳管理”、“最佳服務”等標桿管理運動。標桿管理是一種全面模仿的戰(zhàn)略管理模式，要達到預期的目的，就必須將標桿管理的任務、要求轉化為部門和個人的工作目標，也就是要實施目標管理。因此，標桿管理應該與目標管理相互結合，但兩者不能相互替代。深圳這幾年的績效管理在運用目標管理方面取得良好的效果，大多數(shù)的評價指標都設定了目標值。但是，目標值不等于標準值，更不等于最優(yōu)值。推進績效管理，應當更重視標桿管理，確立標桿值，以國內(nèi)外同類政府的最佳實踐、跨國公司的最優(yōu)效率為學習的標桿，同時以我們績效最佳的單位和指標為標桿，評估各單位的績效狀況，“橫比”與“縱比”科學合理相結合，不斷優(yōu)化我們的目標管理。

（二）加強全程監(jiān)控。政府績效管理是一種管理工具，其目的是追求良好的效果，結果導向應該是績效管理的核心理念。但是，過程決定結果，優(yōu)化過程管理、強化過程控制是取得預期效果的重要保證。因此，績效管理必須強化結果導向的過程控制，通過過程監(jiān)控來促進、確保良好的效果。深圳這幾年的績效管理實踐較為重視過程控制與結果導向相結合，尤其是突出了過程控制，使行政過程中的問題能夠及時地發(fā)現(xiàn)和解決，減少工作失誤，提升管理與服務效果。下一步，應當進一步優(yōu)化深圳獨具特色的電子化平臺和網(wǎng)絡，加強實時監(jiān)控，加強核查驗證，使績效逐步提升，工作有效落實。

（三）加強結果運用。深圳已經(jīng)制定了績效管理結果運用規(guī)則，明確了激勵和問責的措施，是現(xiàn)行條件下較為可行的辦法。從長遠角度和加大力度的要求出發(fā)，可以采取更加有力、有效的辦法。一是設立政府績效獎。設立政府績效獎勵基金，對被評為優(yōu)秀的評估對象給予獎勵，對年度評估不合格的評估對象扣減工作性津貼。二是績效管理與干部考核評價掛鉤?？冃гu估結果要通報市委委員、組織人事部門。組織人事部門把政府績效評估結果作為評估單位領導政績和工作人員業(yè)績的重要依據(jù)，評估結果與干部提拔、任用、調整以及評選先進掛鉤。對連續(xù)兩年績效評估結果排在第一位的區(qū)政府和市政府工作部門主要負責人實行公開表彰，干部提拔任用時予以優(yōu)先考慮。三是加強剛性問責。把評估結果作為行政問責的重要依據(jù)。對被評定為較差的評估對象，給予通報批評，并限期整改，其主要負責人要向市委市政府作書面檢討，并由組織部門進行誡勉談話。對連續(xù)兩年績效評估結果排在最后的區(qū)政府和市政府工作部門主要負責人實行誡勉談話，其他班子成員一年內(nèi)不能提拔重用。通過獎優(yōu)、治庸、罰劣，樹立正確的政績導向和科學的用人導向，使政府績效管理成為促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展的真正意義上的導向。

四、正確處理主觀評估與客觀評估的關系，拓寬公眾參與的渠道

（一）重視主觀評估，實現(xiàn)客觀績效與主觀體驗的統(tǒng)一。政府績效結果包含產(chǎn)出和成效兩大部分。前者是指政府“做了什么”，是即時、現(xiàn)時的結果；后者指“做得怎樣”，包括一定時期內(nèi)的“效果”和較長時期內(nèi)的“影響”。前者主要是客觀事實，后者則更多是主觀評價。客觀評價反映了政府的工作量，主觀評價反映了政府的回應性。從這個意義上說，政府績效管理需要正確處理兩者關系，引入主觀評估，實現(xiàn)主觀評估和客觀評估的統(tǒng)一。對此，美國政府績效管理通過引入顧客滿意的理念，測量政府服務的公眾滿意度，對政府行為產(chǎn)生正面的引導作用。人民滿意是政府各項工作的最終評價標準，因此，公眾滿意度調查應該成為深圳市政府績效管理的重要內(nèi)容。通過公眾滿意度調查，可以有效反映民意，引導政府更加關注群眾的意見與訴求，使政府的各項工作更具民意回應性，實現(xiàn)政府客觀政績和市民主觀體驗的統(tǒng)一。

（二）拓寬公眾參與的渠道，強化政府績效管理與公民社會的良性互動。深圳“十二五”規(guī)劃明確提出建設公民社會。這為政府績效評估與管理提供了新思路，即強化政府績效評估的社會參與。參與政府績效評估的社會主體包括普通市民、專家學者和民間研究機構。市民對政府公共產(chǎn)品或服務的質量和結果最有發(fā)言權，應成為評估政府績效的重要主體。而績效評估標準和指標的設計具有很強的專業(yè)性和技術性，這就決定了績效專家和研究機構在績效評估中的重要作用。為提高政府績效評估的回應性、科學性，可以設立政府績效專家咨詢委員會和政府績效市民評議委員會以及舉辦政府績效市民論壇。政府績效專家咨詢委員會由國內(nèi)外的相關領域專家組成，主要對公共服務白皮書和績效評估組織體系與技術體系提出專業(yè)意見，提高績效評估與管理的專業(yè)性、科學性。而政府績效市民評議委員會則由普通市民、人大代表、政協(xié)委員、業(yè)界代表、民間組織代表等社會人士組成，在公開推薦的基礎上由市績效委遴選產(chǎn)生，不定期對公共服務白皮書、政府投資項目、公共管理與服務等事項進行評議與獻計。市績效辦不定期舉辦政府績效市民論壇，收集民情、聽取民意、匯集民智，幫助提升政府績效。

（三）實施績效報告與公布制度。美國政府的具體做法是：聯(lián)邦政府各部門以部門使命為依據(jù)制定部門戰(zhàn)略規(guī)劃，以戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)制定年度績效目標和計劃，在每個財政年度結束后向美國國會和白宮管理與預算局提交反映部門年度績效目標和計劃實現(xiàn)情況的績效自評報告，并向社會公布，以接受社會各界的監(jiān)督。當前，美國聯(lián)邦政府24部委在每個財政年度末期都要進行年度績效評估并發(fā)布績效與責任報告。往年深圳的政府績效評估結果在政府內(nèi)部予以公開，同時作為白皮書一部分內(nèi)容公布，不夠完整，力度偏小。建議借鑒美國的部門績效報告制度，每個被評單位在年初制定并公布反映自身主要職責的更加剛性的績效目標與計劃，翌年初向市績效委提交反映上年度的詳細績效自評報告，由績效委審核后，以部門績效紅皮書的形式向社會公開，展示本單位履行職責的年度成績，接受社會監(jiān)督。

五、加強機構建設，增強績效管理的穩(wěn)定性、專業(yè)性與權威性

美國政府績效管理通過專門的績效評估和監(jiān)督機構予以實施。白宮的管理與預算局（OMB）是推進美國聯(lián)邦政府績效評估的核心領導機關。由于掌握著預算審核的大權，因而不僅地位超越于其他部門同時也具有權威性。深圳政府績效評估與管理的協(xié)調組織機構是市政府績效評估與管理委員會辦公室，性質上屬于臨時機構，工作人員屬于臨時抽調人員，具有不穩(wěn)定性。同時，各單位從事績效管理的工作人員大多數(shù)也屬于兼職性質，工作流動性強，不利于隊伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。為提高績效管理機構的權威性、穩(wěn)定性和專業(yè)性，建議將績效評估與管理機構作為常設機構，配以適宜的規(guī)格和合適的專職人員，為建立市政府績效管理長效機制打下基礎。

（作者：深圳市紀委副書記、市監(jiān)察局局長）