朱光磊

關(guān)于對加快和切實轉(zhuǎn)變政府職能問題的幾點認(rèn)識

朱光磊

一

轉(zhuǎn)變政府職能，是中國行政管理體制改革的核心內(nèi)容之一，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的“結(jié)合部”，是建設(shè)服務(wù)型政府、實現(xiàn)政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、改革行政體制和政府機(jī)構(gòu)等多項改革的重要內(nèi)容或基礎(chǔ)。能否切實轉(zhuǎn)變政府職能，是檢驗中國政治發(fā)展能否做到為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)服務(wù)，政治體制改革是否取得實質(zhì)性進(jìn)展的關(guān)鍵性指標(biāo)。

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動，中國開始了對政府職能問題的全面反思。從1986年提出這個問題，到20世紀(jì)90年代中期，學(xué)術(shù)界和政界對這一問題的認(rèn)識已經(jīng)基本清楚，對政府該做什么，不該做什么等問題已形成共識。同時，改革的多數(shù)內(nèi)容也確實與轉(zhuǎn)變政府職能有一定關(guān)系。比如，1998年的機(jī)構(gòu)改革，把機(jī)構(gòu)改革與政府職責(zé)劃分較為有機(jī)的結(jié)合起來；2008年的大部門體制改革，繼承和發(fā)展了歷次改革對政府職能轉(zhuǎn)變問題積極探索的成果，同時在新的時代背景下，努力探索職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革相結(jié)合的新途徑，體現(xiàn)了三十年來對政治體制改革和政治運行一般規(guī)律認(rèn)識的深化。

但是，總體上看，轉(zhuǎn)變政府職能的速度還不夠快。所謂“還不夠快”，是指與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的進(jìn)度相比，與經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展相比，與民主和法治建設(shè)條件下人民群眾對上層建筑變革的合理要求相比，行政管理體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變還需要進(jìn)一步加快。

中國的政府職能轉(zhuǎn)變是一個非常具有現(xiàn)代性的重大理論問題，是在沒有多少理論積累的條件下，在長時間實行計劃經(jīng)濟(jì)和千百年來受中國傳統(tǒng)政治文化影響頗深的背景下來認(rèn)識和推動的。因而，對一些問題的認(rèn)識在短時間內(nèi)不夠準(zhǔn)確、不太清晰，是正常的，但需要理清。這主要表現(xiàn)在：

一是對政府職能的界說比較混亂，對有關(guān)的觀點和分析，缺乏必要的梳理。最典型的一個現(xiàn)象是把有關(guān)國家機(jī)器的一切活動、行動、功能、職責(zé)等“一股腦兒”地都解釋為政府職能。比如，“正確處理公平與效率的關(guān)系”與“處理好外交、國防、社會保障和對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控”，固然都是對政府職能大體合理的解釋，但它們在國家及其運行活動中所處的層次顯然是不同的，前者比較原則，后者是一些比較具體的工作，二者在邏輯層次上有明顯差異。

三是對政府職能轉(zhuǎn)變還缺乏細(xì)節(jié)性認(rèn)識。比如各個政府部門應(yīng)該如何具體分工，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)政府之間在職能配置方面如何分工等問題的認(rèn)識還不清晰。近年來，各方面對政府應(yīng)有的職能已經(jīng)認(rèn)識的很清楚了。比如2004年國務(wù)院再次強(qiáng)調(diào)，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。①然而，對于每項具體政府職責(zé)的執(zhí)行主體、監(jiān)督主體、執(zhí)行程序等，還是缺乏細(xì)節(jié)性的認(rèn)識，許多說法過于原則，沒有解決某項職責(zé)“由‘政府中’的‘誰’去做”的問題。

四是政府職能轉(zhuǎn)變未能與政治體制改革有效結(jié)合。對統(tǒng)治活動與管理活動之間的內(nèi)在聯(lián)系仍然缺乏深度把握；黨政關(guān)系規(guī)范化的問題仍然沒有提上日程，黨和政的大部分職能重疊，五級政府之間的職能仍然絕大部分重疊，也即橫向上“一馬雙跨”、縱向上“一根針穿到底”；第三部門發(fā)展的思路仍不明確。這是層層負(fù)責(zé)體制和歸口管理體制長期保持和管理效益不高的基礎(chǔ)，是轉(zhuǎn)變政府職能工作長期不能真正到位的制度性原因。

總的看，總體認(rèn)識準(zhǔn)確和細(xì)節(jié)性認(rèn)識、具體措施不到位并存，缺乏可操作的推動方案，也即缺乏對地方各級政府明確、具體的要求，缺乏對每項具體政府職責(zé)的執(zhí)行主體、監(jiān)督主體、執(zhí)行程序的細(xì)節(jié)要求，許多說法、規(guī)定過于原則，彈性有余，剛性不足等，這些都是導(dǎo)致政府職能轉(zhuǎn)變的速度和“到位率”不夠理想的突出原因。

二

黨的十七大對轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府和行政管理體制改革做了深入、系統(tǒng)的分析，十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，明確要求加快轉(zhuǎn)變政府職能。我們要抓住難得的歷史機(jī)遇，加快和切實轉(zhuǎn)變政府職能，高度重視中央政府與各級地方政府的職責(zé)定位，理清省以下各級地方政府的權(quán)責(zé)邊界；加快政府職能實踐方式的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，建立不僅有利于全面履行政府職責(zé)，也有利于加強(qiáng)部門間協(xié)同的新的政府運作模式；深化以高效履行政府職責(zé)為核心目的的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和重組，從而能夠在較短時間內(nèi)實現(xiàn)政府從偏重經(jīng)濟(jì)活動到全面履責(zé)的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作的新跨越。

第一，要深化對政府職能內(nèi)在發(fā)展邏輯的認(rèn)識。

由政府提供公共服務(wù)，是國家自身的內(nèi)在規(guī)定性所要求的。但是，政府職能包括三個主要方面，即統(tǒng)治職能、管理職能和服務(wù)職能。在現(xiàn)代化階段到來之前，受生產(chǎn)力發(fā)展水平、文明進(jìn)步程度和國家階級性質(zhì)等重要因素的制約，古代國家的政府只能提供水利、交通、度量衡等相當(dāng)有限和非常簡單的社會管理與公共服務(wù)。工業(yè)革命以來，隨著生產(chǎn)力的迅速發(fā)展、社會生活的日益復(fù)雜化和工人階級對國家的強(qiáng)大壓力，政府的管理工作越來越復(fù)雜。特別是二戰(zhàn)以來，政府的服務(wù)職能受到空前重視，政府所承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)也日益增加，相應(yīng)地整個社會面貌也有了巨大改觀。

社會主義國家應(yīng)當(dāng)具有發(fā)達(dá)的政府管理、服務(wù)職能，但受國際共產(chǎn)主義運動中“左”傾思想的影響和客觀經(jīng)濟(jì)社會條件的制約，原蘇聯(lián)和改革開放前的中國，政府的管理、服務(wù)職責(zé)一直沒有得到理論上的確認(rèn)和實踐上的重視。我國改革開放的前二十多年，由于面臨著緊迫的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)，妨礙了對政府職能問題的深入研究。這不只是一個純理論問題。一直到最近還有同志在問，我們一直強(qiáng)調(diào)政府是為人民服務(wù)的，為什么還要建設(shè)服務(wù)型政府；有人問，國家是統(tǒng)治機(jī)器，為什么把服務(wù)講這么高？如果能夠把國家本質(zhì)和國家職能這兩個問題結(jié)合起來分析，就不難說明其中的差異。事實上，“為人民服務(wù)的政府”與“服務(wù)型政府”是兩個角度的問題，前者側(cè)重于國家的性質(zhì)和宗旨，后者側(cè)重于政府職能。在社會主義條件下，通過建設(shè)服務(wù)型政府，能夠更好地使人民政權(quán)體現(xiàn)出自己的宗旨。人民政府如果長期不能以公共服務(wù)為主要職能，就無法很好地滿足人民的要求。人民政府（性質(zhì)）與服務(wù)型政府（職能）在21世紀(jì)的結(jié)合，將使中國的政府發(fā)展跨入新的歷史階段。

《左傳》僖公二十四年富辰諫襄王述周公封建，有云：“昔周公吊二叔之不，故封建親戚，以蕃屏周：管、蔡、郕、霍、魯、衛(wèi)、毛、聃、郜、雍、曹、滕、畢、原、酆、郇，文之昭也；邘、晉、應(yīng)、韓，武之穆也；凡、蔣、邢、茅、胙、祭，周公之胤也。”[4](第6冊，P255)至少在西周時期，就已經(jīng)形成了以宗族拱衛(wèi)國家的觀念。此后這一觀念一直貫穿整個中國歷史。

改革開放以來，政府的宗旨沒有改變，但政府存在的社會經(jīng)濟(jì)與文化條件變化了，政府幾項主要職能的“排列組合”關(guān)系就要相應(yīng)地發(fā)生變化。在歷史發(fā)展過程中，政府職能隨著社會條件的改變而不斷調(diào)整是客觀趨勢。二戰(zhàn)以來，政府的統(tǒng)治職能隱性化、管理職能剛性化和服務(wù)職能擴(kuò)大化的趨勢非常明顯，人們更加注意國家和政府是“特殊的公共權(quán)力”，更加注意統(tǒng)治、管理和服務(wù)三大職能之間的相互協(xié)調(diào)、配合，“和諧社會”建設(shè)思想的提出，表明我國在國家治理方面日趨成熟。

也就是說，轉(zhuǎn)變政府職能要適應(yīng)不同方面的政府職能的不同特點。我們存在的主要問題是對統(tǒng)治、管理和服務(wù)三方面關(guān)系的認(rèn)識不夠清晰，認(rèn)識比較淺，對統(tǒng)治職能的隱性化關(guān)注不夠，對管理工作的剛性化這一點有模糊認(rèn)識，為社會提供公共服務(wù)的范圍還不夠大，三者的彼此結(jié)合不夠細(xì)密，服務(wù)方式還較為單一。

第二，要細(xì)化對政府職能內(nèi)部結(jié)構(gòu)的認(rèn)識。

政府職能是作為包含著若干方面、若干層次的一個整體性結(jié)構(gòu)而存在的?，F(xiàn)代政府的職能應(yīng)當(dāng)劃分為“政府的功能”與“政府的職責(zé)”兩個層次。

政府的功能，是指政府依托國家權(quán)力，為履行其社會角色而對各種重要的社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)控的活動。政府作為政治統(tǒng)治工具和公共管理機(jī)關(guān)的統(tǒng)一體，必須妥善處理好國家的階級性與社會性關(guān)系、公平與效率的關(guān)系、集中與分權(quán)的關(guān)系、國家之間的關(guān)系等重要的社會關(guān)系。政府功能客觀存在，對這些社會關(guān)系處理的嫻熟程度，能夠反映一個國家、一個統(tǒng)治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的成熟程度。政府在這些方面沒有多大的選擇和回旋余地，不能以主觀意志為轉(zhuǎn)移，也就是說，沒有做不做的問題，只有做多做少、做好做壞、主動被動的問題，政策選擇和工作安排上的伸縮性不大。在這些領(lǐng)域，一般不涉及轉(zhuǎn)變職能的問題。

政府的職責(zé)，是政府作為國家當(dāng)局應(yīng)當(dāng)完成的主要工作任務(wù)，是政府對社會必須履行的基本義務(wù)，也即政府職能中比較“實”的一部分。比如，中央政府（或聯(lián)邦政府）一般負(fù)責(zé)法制、財稅、國防、外交、宏觀調(diào)控、社會保障、情報與國家安全等，地方政府一般負(fù)責(zé)公安、文化、衛(wèi)生、中小學(xué)、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、就業(yè)指導(dǎo)、市政、住房建設(shè)等。這些職責(zé)的主觀色彩比較強(qiáng)，一個政府在選擇其政府職責(zé)時，在做不做、做多少、怎么做、由哪個層次的政府做等問題上，有一定的靈活性，不同國家之間的差別也比較大。轉(zhuǎn)變政府職能的重點是調(diào)整政府職責(zé)。同時，政府職責(zé)作為政府的工作任務(wù)，均為可操作事項，橫向便于逐項分解，縱向便于逐層次劃分。處于轉(zhuǎn)型期的國家，轉(zhuǎn)變政府職能的程度會更大一些。

政府盡可能系統(tǒng)、有力地實現(xiàn)其基本功能，是全面、有效地履行其職責(zé)的政治基礎(chǔ)，也是在政府職責(zé)方面不斷實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的基本條件。我國在這方面的主要任務(wù)是更加自覺、更加嫻熟地處理好需要由政府調(diào)控的重大社會關(guān)系，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力；同時根據(jù)客觀條件，科學(xué)實現(xiàn)對政府職責(zé)的主觀選擇，就具體職責(zé)的承擔(dān)與否，職責(zé)的承擔(dān)主體選擇，職責(zé)的分工組合，職責(zé)的實現(xiàn)方式作出因地制宜和因時制宜的組合型選擇。建議政界和學(xué)術(shù)界在闡述和分析政府的具體工作任務(wù)時，少使用“政府職能”概念，多使用“政府職責(zé)”概念，引導(dǎo)方方面面做具體的思考和界說。

第三，對政府縱向間的職責(zé)劃分要具體落實到五個層級，同時各地政府和政府各部門的政府職能轉(zhuǎn)變工作，要有具體化的操作方案。

在正常情況下，不同層級的政府抓的“事”應(yīng)有所不同，不僅中央政府與地方政府要有分工，而且地方各級政府之間也要有明確的分工。但是，當(dāng)前的一個突出問題是，我國政府在縱向間的職責(zé)劃分很不明確，其基本特征是“職責(zé)同構(gòu)”，也即在政府間關(guān)系上，不同層級的政府在縱向間職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。②

這種“職責(zé)同構(gòu)”的政府縱向間關(guān)系模式，不利于地方政府履行職責(zé)。各個層次的政府都應(yīng)直接提供社會管理和公共服務(wù)，但各個層次的政府不應(yīng)提供相同的管理和服務(wù)。對不同層級的政府，職能轉(zhuǎn)變的要求是不同的。例如，縣級政府的職能轉(zhuǎn)變，就不存在“放開微觀抓宏觀”之類的問題。高層次政府在法制建設(shè)、宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管方面的職責(zé)權(quán)重較大；地方和基層政府在社會管理和公共服務(wù)方面職責(zé)權(quán)重較大。在這些問題上，要改變管理思路，以服務(wù)型政府建設(shè)為契機(jī)，理順各級政府之間的領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督關(guān)系，實行縱向間政府的合理分權(quán)，該誰做的事情，誰就負(fù)責(zé)到底。

我們建議：一是黨中央和國務(wù)院的重要報告、中央文件、中央領(lǐng)導(dǎo)同志的講話，在論及轉(zhuǎn)變政府職能方面問題的時候，要區(qū)分不同的政府層次，至少區(qū)分中央政府、省政府、市政府和縣鄉(xiāng)政府幾種情況，分別提出要求。二是切實轉(zhuǎn)變政府職能，要有可操作的方案。政府職責(zé)劃分，只在道理上和原則上清楚不行，中國需要有清楚的“政府職責(zé)配置表”。三是在法定的職責(zé)范圍內(nèi)，中央的決策主要依靠中央政府自己的執(zhí)行系統(tǒng)來執(zhí)行，部分委托給適當(dāng)層次的政府代理執(zhí)行；該由地方?jīng)Q策的事情，由地方自己去執(zhí)行，上級負(fù)責(zé)監(jiān)督。要通過法律和政策途徑，給省以下四級政府合理分工。四是建議在“十二五”期間，加強(qiáng)對不同層次、不同類型的地方政府特性的認(rèn)識，以便它們更好地發(fā)揮各自的作用。只有把這些問題研究清楚了，很多工作自然就會設(shè)計得更科學(xué)一些。

三

在加快和切實轉(zhuǎn)變政府職能時，還要深化和細(xì)化對“轉(zhuǎn)變”這一概念的認(rèn)識。

在強(qiáng)調(diào)“服務(wù)型政府”就是以提供公共服務(wù)為主要職能的政府的同時，也要避免這樣的誤解，即政府的職能從過去的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主馬上、完全地轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)，或者認(rèn)為政府的統(tǒng)治職能在當(dāng)前已經(jīng)讓位于社會性因素。事實上，政府開展經(jīng)濟(jì)工作與強(qiáng)化公共服務(wù)是不矛盾的。之所以會出現(xiàn)類似的誤解，是因為“轉(zhuǎn)變政府職能”中的“轉(zhuǎn)變”，既可以指工作重心的轉(zhuǎn)移，也在某些環(huán)節(jié)上有替代的含義。政府職能的轉(zhuǎn)變，更多是指在并不完全放棄政府原有職能的基礎(chǔ)上調(diào)整政府具體職責(zé)之間的位次關(guān)系、權(quán)重大小的意思。主張政府由“管制型”向“管理服務(wù)結(jié)合型”轉(zhuǎn)變的提法較為嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)。③而經(jīng)?？梢钥吹降乃^主張要從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的說法則顯得簡單化了。

“轉(zhuǎn)變”，不等于“替代”。注意這一點，也能夠促使我們深化、細(xì)化對政府職能問題的認(rèn)識，從而加快和做實相關(guān)工作。如前所述，現(xiàn)代政府的職能具體劃分為“政府的功能”與“政府的職責(zé)”兩個層次。這與英文文獻(xiàn)中對政府職能問題的論述也基本吻合。現(xiàn)代政府職能的構(gòu)成相當(dāng)復(fù)雜，難以用一個“政府職能”的概念“一言以蔽之”。④政府職能轉(zhuǎn)變是不可間斷的歷史過程。任何具有積極政治態(tài)度的國家，都在不斷地以各種方式調(diào)整著政府職責(zé)。

“轉(zhuǎn)變”不是“從一個極端到另一個極端”。建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)調(diào)政府要在全面履行政府職責(zé)的前提下，逐步做到以提供公共服務(wù)為主。誰來把握這個“度”，包括程度和進(jìn)度？應(yīng)當(dāng)是執(zhí)政黨和政府。作為對政府職責(zé)模式的一個形象概括，“小政府，大社會”成為很多政治力量追求的“理想狀態(tài)”。為實現(xiàn)這個目標(biāo)，部分人鼓勵所謂“轉(zhuǎn)型國家”的政府從經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域全面收縮，依靠社會的自我管理實現(xiàn)有序、高效的發(fā)展。但是，在現(xiàn)實中，這個理想狀態(tài)很難達(dá)到?，F(xiàn)代政府對于經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展負(fù)有不可推卸的責(zé)任。不僅如此，現(xiàn)代社會所存在的諸多紛繁復(fù)雜的問題也需要政府加強(qiáng)管理和服務(wù)，以滿足人們對公共服務(wù)多方面的實際需要，以彌補(bǔ)“市場失靈”帶來的嚴(yán)重問題。

“大政府”、“小政府”，主要是從政府規(guī)模和職責(zé)范圍角度而言的，“強(qiáng)政府”、“弱政府”，則是從政府能力角度而言的。從政府規(guī)?？刂坪徒ㄔO(shè)服務(wù)型政府的長期趨勢看，公務(wù)員規(guī)模要保持整體格局穩(wěn)定前提下的適度增長趨勢。但是，這并不意味著中國要發(fā)展成為“大政府”。“大政府”不符合社會各界對政府的審美觀念；但“小政府”確實不夠用。政府在總體的政策和宣傳導(dǎo)向上，要避開非此即彼的“大”、“小”、“強(qiáng)”、“弱”之爭，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有條件下，關(guān)鍵是要有高質(zhì)量運行并擁有較強(qiáng)管理能力的政府。因此，建設(shè)偏強(qiáng)一些的政府是一種比較務(wù)實的選擇。

作為發(fā)展中國家，為保持經(jīng)濟(jì)的快速、健康、持續(xù)的發(fā)展，還需要政府承擔(dān)著相當(dāng)繁重的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職責(zé)；同時，處理好、協(xié)調(diào)好各種社會關(guān)系，維護(hù)社會公平，保證社會平穩(wěn)有序的任務(wù)也十分重要。這就在客觀上就需要一個偏強(qiáng)一些的政府，同時也需要培育較為發(fā)達(dá)的社會組織。在此情況下，政府與社會良性互動，互相協(xié)作，互相彌補(bǔ)缺陷，可以更為有效地實現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)。但是，我們不能理想化的把解決問題的希望寄托在大規(guī)模的社會自治和第三部門的發(fā)展上。從國際比較看，即使是社會自治程度比較高的國家，也遠(yuǎn)沒有達(dá)到依靠自治組織而不是政府來維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的狀態(tài)。所以，中國政府職能的轉(zhuǎn)變，首先要立足于建設(shè)一個偏強(qiáng)一些的政府，使政府具有充足的資源，強(qiáng)大的能力，高素質(zhì)的人力資源，高效的運行機(jī)制，在現(xiàn)代化建設(shè)中有足夠的空間和能力處理一系列重大的發(fā)展和穩(wěn)定問題，當(dāng)然，前提是必須尊重法治與嚴(yán)格自律。

（作者系南開大學(xué)黨委常委、教務(wù)長）

① 參見溫家寶總理2004年的《政府工作報告》和2003年9月在國家行政學(xué)院的講話.

② 參見朱光磊等.“職責(zé)同構(gòu)”批判 [J].北京大學(xué)學(xué)報，2005(1).

③ 參見李學(xué)舉.適應(yīng) 傳承 開拓——對民政、民主、民生、人生的認(rèn)知[N].中國社會報，2011-03-08.

④ 參見朱光磊.現(xiàn)代政府理論[M].北京: 高等教育出版社，2006.