張 茅

加快政府職能轉(zhuǎn)變 促進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)改革發(fā)展

張 茅

轉(zhuǎn)變政府職能是推進(jìn)行政管理體制改革的核心，也是促進(jìn)衛(wèi)生事業(yè)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2009年以來，按照中央關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體要求，在各有關(guān)部門的支持下，各級衛(wèi)生部門積極創(chuàng)新體制機(jī)制，解決制約衛(wèi)生事業(yè)科學(xué)發(fā)展的深層次矛盾和問題，在轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能方面作了大量工作，努力建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為人民群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

一、理順職責(zé)關(guān)系，推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革

2008年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》中，明確了衛(wèi)生部管理國家食品藥品監(jiān)督管理局和國家中醫(yī)藥管理局，衛(wèi)生行政部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、組織食品安全事故調(diào)查處理、相互通報(bào)與發(fā)布食品安全信息等食品安全職責(zé)，并與其他相關(guān)部門密切協(xié)同，形成合力，共同做好食品安全監(jiān)管工作。衛(wèi)生部的機(jī)構(gòu)改革共調(diào)整了九項(xiàng)職責(zé)，其中涉及職能轉(zhuǎn)出的主要有五項(xiàng)，即取消已由國務(wù)院公布取消的行政審批事項(xiàng)；將衛(wèi)生行業(yè)科技成果鑒定工作交給市場中介組織；將進(jìn)口涉水產(chǎn)品、國產(chǎn)水質(zhì)處理器和防護(hù)材料、化學(xué)品毒性鑒定、職業(yè)病防護(hù)設(shè)施效果評價(jià)等一系列技術(shù)評估交給事業(yè)單位；將食品衛(wèi)生許可，餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理的職責(zé)，劃給國家食品藥品監(jiān)管局。需要增加或強(qiáng)化的職責(zé)則是：將國家食品藥品監(jiān)督管理局的綜合協(xié)調(diào)食品安全、組織查處食品安全重大事故的職責(zé)劃入衛(wèi)生部；增加組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、藥品法典，建立國家基本藥物制度的職責(zé)；加強(qiáng)食品安全綜合監(jiān)督的職責(zé)，加強(qiáng)對醫(yī)療服務(wù)、公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。根據(jù)“三定”規(guī)定，衛(wèi)生部新增加了藥物政策與基本藥物制度司和醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管司。這一調(diào)整與深化醫(yī)改總體要求相一致。通過一系列機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整，逐步解決了一些長期存在的職能交叉、職責(zé)重疊、關(guān)系不順、效率低下等矛盾和問題，突出宏觀管理，更好地發(fā)揮衛(wèi)生行政職能。

二、健全衛(wèi)生科學(xué)決策機(jī)制，遵循民主化程序

在深化醫(yī)改的過程中，衛(wèi)生部機(jī)關(guān)健全科學(xué)決策、民主決策、依法決策機(jī)制，合理界定決策權(quán)限，規(guī)范決策行為，推動開展重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，增強(qiáng)公共政策制定透明度和公眾參與度。對建立國家基本藥物制度、公立醫(yī)院改革試點(diǎn)等重大決策，都堅(jiān)持調(diào)查研究和集體決策制度，充分聽取社會各界的意見。對食品藥品安全、疫病防控等與人民群眾利益密切相關(guān)的重大衛(wèi)生事項(xiàng)，實(shí)行社會公示或聽證，廣泛征求民意，集中匯聚民智。同時(shí)，完善衛(wèi)生決策信息系統(tǒng)和決策智力支持系統(tǒng)，建立健全專家咨詢制度，征求專家的意見和建議。在處置甲型H1N1流感、汶川特大地震、膠濟(jì)鐵路重大事故等重大公共衛(wèi)生事件中，重視發(fā)揮專家作用，組建專家組和醫(yī)療隊(duì)，做好重癥傷員醫(yī)療救治和災(zāi)后防疫工作。在應(yīng)對社會關(guān)注的公共衛(wèi)生事件的過程中，組織專家進(jìn)行科學(xué)調(diào)查分析，邀請權(quán)威專家解疑釋惑，并及時(shí)向社會公開信息，制止謠言，維護(hù)社會穩(wěn)定。

三、強(qiáng)化公共服務(wù)職能，加大政府衛(wèi)生投入

2009年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》，首次提出把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供。這是我國衛(wèi)生事業(yè)從理念到體制的巨大創(chuàng)新。深化醫(yī)改強(qiáng)調(diào)“?；荆瑥?qiáng)基層，建機(jī)制”，明確基本醫(yī)療衛(wèi)生要由政府提供和保障。深化醫(yī)改以來，政府對衛(wèi)生事業(yè)投入力度不斷加大，從全國范圍看，由于政府不斷加大衛(wèi)生投入以及基本醫(yī)療保障制度的不斷健全，政府和社會衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用比重不斷提高，已經(jīng)從2005年的47.8%提高到2009年的62.6%；與此同時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人支付比例由2005年52.2%下降到2009年的37.4%，個(gè)人就醫(yī)負(fù)擔(dān)有所減輕。近2年來，9類基本公共衛(wèi)生服務(wù)、7類重大公共衛(wèi)生服務(wù)開始以免費(fèi)或補(bǔ)助的方式向全民提供，56萬貧困白內(nèi)障患者接受了復(fù)明手術(shù)，6000多萬15歲以下的兒童免費(fèi)接種乙肝疫苗，8000多萬老年人得到了健康檢查，4000多萬高血壓、糖尿病和重癥精神病等慢性病人獲得免費(fèi)健康管理服務(wù)，1455萬農(nóng)村孕產(chǎn)婦得到住院分娩補(bǔ)助，城鄉(xiāng)基層服務(wù)體系得到加強(qiáng)，服務(wù)水平不斷提高，城鄉(xiāng)群眾逐步得到公平的公共衛(wèi)生服務(wù)保障。

四、探索體制機(jī)制改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

以2010年2月衛(wèi)生部等五部門出臺《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，公立醫(yī)院改革試點(diǎn)工作啟動。一年多來，16個(gè)國家聯(lián)系的試點(diǎn)城市在“管辦分開、政事分開、醫(yī)藥分開、營利性與非營利性分開”等重大體制機(jī)制改革上先行探索。在改革管理體制方面，形成了設(shè)立市政府公立醫(yī)院管理機(jī)構(gòu)、成立衛(wèi)生行政部門管理的公立醫(yī)院管理機(jī)構(gòu)、直接委托衛(wèi)生行政部門履行出資人職責(zé)和在衛(wèi)生行政部門之外成立公立醫(yī)院管理機(jī)構(gòu)等四種模式。在改革法人治理結(jié)構(gòu)方面，各地在明確政府辦醫(yī)主體、合理界定所有者與經(jīng)營者職責(zé)、建立以理事會為核心的法人治理結(jié)構(gòu)、完善院長的選拔任用和激勵(lì)約束機(jī)制等方面進(jìn)行了大量有建設(shè)性的探索。在改革以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制方面，已經(jīng)形成了推進(jìn)支付方式改革、實(shí)行收支兩條線管理、設(shè)立獨(dú)立藥品管理中心、逐步取消藥品加成等多種途徑。在改革運(yùn)行機(jī)制方面，各地在建立績效考核制度和崗位績效工資制度調(diào)動醫(yī)務(wù)人員積極性，開展成本核算與控制，提高資源利用效率、控制費(fèi)用等方面也進(jìn)行了大量的探索。在加快形成多元化辦醫(yī)格局方面，試點(diǎn)城市在明確社會資本辦醫(yī)空間、鼓勵(lì)發(fā)展非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)、完善鼓勵(lì)支持政策等領(lǐng)域進(jìn)行積極探索。各地為緩解“看病難”，廣泛開展預(yù)約診療、雙休日及節(jié)假日門診、優(yōu)質(zhì)護(hù)理服務(wù)等便民惠民措施，有力推動了內(nèi)部管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革。同時(shí)，以實(shí)施基本藥物制度為契機(jī)，配套推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革，主要包括定編定崗、績效考核、多渠道補(bǔ)償、人事分配等體制機(jī)制改革，絕大多數(shù)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)核定了人員編制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行了崗位聘用，績效工資正逐步兌現(xiàn)到位，出現(xiàn)了門診和住院費(fèi)用下降、門診人次和住院人數(shù)上升的可喜現(xiàn)象，群眾醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)明顯減輕。

深化醫(yī)改啟動2年多以來，改革帶來的階段性成果已經(jīng)使人民群眾實(shí)實(shí)在在受益，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)體制機(jī)制改革的探索有力地促進(jìn)了政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。隨著醫(yī)改的深入，衛(wèi)生領(lǐng)域體制機(jī)制和結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)一步暴露，政府職能轉(zhuǎn)變面臨更深層次的問題：政府衛(wèi)生管理體制仍存在職能分散，一些權(quán)責(zé)不清、政出多門；對“四個(gè)分開”等重大體制改革和機(jī)制轉(zhuǎn)換尚未全面推進(jìn)，政府宏觀管理與醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)微觀運(yùn)行的關(guān)系、政府監(jiān)管與醫(yī)療服務(wù)提供的關(guān)系需要進(jìn)一步理順；在政府公共服務(wù)職能不到位、投入責(zé)任不清、監(jiān)管力度不強(qiáng)的環(huán)境下，醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)趨利化和公益性質(zhì)淡化等問題仍然突出；醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)缺乏有效的績效考核和評價(jià)機(jī)制，服務(wù)能力提高的程度和速度跟不上群眾就醫(yī)需求的釋放速度，看病難、看病貴的問題雖有所緩解，但距離群眾的期望還有相當(dāng)距離。

目前，我國醫(yī)改已進(jìn)入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段，政府職能轉(zhuǎn)變要適應(yīng)這場深刻變革，必須更加注重社會管理和公共服務(wù)，更加注重體制機(jī)制轉(zhuǎn)變，全面提高醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管水平，加大公立醫(yī)院改革試點(diǎn)工作力度，使人民群眾得到更多醫(yī)改實(shí)惠。

一要繼續(xù)推進(jìn)和完善大部門制改革。在總結(jié)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和衛(wèi)生系統(tǒng)機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)整合職能和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，探索構(gòu)建大部門制下醫(yī)療、藥品、保障有機(jī)聯(lián)系的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)分工合理和運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，解決管理運(yùn)行不順暢問題。

二要積極探索公立醫(yī)院“管辦分開、政事分開、醫(yī)藥分開、營利性與非營利性分開”。推進(jìn)管辦分開，深化公立醫(yī)院管理體制改革，加強(qiáng)衛(wèi)生行政部門的全行業(yè)管理職責(zé)，建立統(tǒng)一、高效、權(quán)責(zé)一致的公立醫(yī)院管理體制；推進(jìn)政事分開，完善公立醫(yī)院治理機(jī)制，探索建立以理事會等為核心的多種形式的公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，理順公立醫(yī)院所有者和管理者責(zé)權(quán)，完善院長選拔任用、激勵(lì)約束制度，研究建立以公益性為核心的公立醫(yī)院績效考核體系，加強(qiáng)對公立醫(yī)院的監(jiān)管；推進(jìn)醫(yī)藥分開，改革以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制，研究合理調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價(jià)格，加大政府投入；推進(jìn)營利性與非營利性分開，完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理制度，鼓勵(lì)社會資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，實(shí)施有效監(jiān)管。

三要強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，維護(hù)公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)。建立保障全民的基本醫(yī)療保障制度是政府強(qiáng)化公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。截至目前，我國初步建立了覆蓋城鄉(xiāng)12.55億居民、全世界最龐大人口的醫(yī)保制度。要進(jìn)一步合理確定基本醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)，使其與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步提高保障水平和擴(kuò)大保障范圍，實(shí)現(xiàn)廣覆蓋和可持續(xù)。繼續(xù)健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，全面實(shí)施基本藥物制度。深入貫徹國務(wù)院頒布的關(guān)于健全基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制、建立和規(guī)范基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)基本藥物采購機(jī)制等文件要求，發(fā)揮財(cái)政基本保障作用，發(fā)揮醫(yī)保支付的重要補(bǔ)償作用，通過多渠道保障基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行。推動基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)綜合改革，構(gòu)建維護(hù)公益性、調(diào)動積極性、保障持續(xù)性的運(yùn)行新機(jī)制，破除以藥補(bǔ)醫(yī)，完善分工協(xié)作機(jī)制，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生水平，優(yōu)化診療流程，改善群眾就醫(yī)感受，降低醫(yī)藥費(fèi)用，努力為群眾看好病。

四要把群眾滿意程度作為評價(jià)醫(yī)改成效和政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)準(zhǔn)。深化醫(yī)改，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大實(shí)踐行動，是維護(hù)十幾億人民健康福祉的重大民生工程。幾年來，衛(wèi)生部堅(jiān)持把深化醫(yī)改任務(wù)與改善民生緊密結(jié)合起來，把群眾的健康要求作為推動醫(yī)改的根本動力，把群眾受益與否作為判斷改革成敗的根本標(biāo)準(zhǔn)，把提高人民群眾健康水平作為衛(wèi)生改革發(fā)展的最終目標(biāo)。我們認(rèn)為，無論是在醫(yī)改探索中，還是在轉(zhuǎn)變政府職能上，解決問題可以有不同的思路和切入點(diǎn)。但無論選擇什么樣的路徑，只要緊緊圍繞人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題推進(jìn)改革，使群眾得到實(shí)惠，就能夠得到人民群眾的認(rèn)可。衛(wèi)生工作絕不是單純的技術(shù)性工作，還是重要的政治工作、社會工作、民生工作，發(fā)揮著密切黨和人民群眾血肉聯(lián)系的特殊作用。我們要不斷開拓創(chuàng)新，使醫(yī)改真正成為人民滿意的民生工程。

（作者系衛(wèi)生部黨組書記、副部長）