孫福金

深圳市大市場(chǎng)監(jiān)管體制的探索與實(shí)踐

孫福金

在2009年的大部門制改革中，深圳市按照先行先試、大膽探路的原則，整合了原市工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、酒類辦等機(jī)構(gòu)及衛(wèi)生局餐飲環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)，組建了統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)督管理局，初步實(shí)現(xiàn)了“大市場(chǎng)、大監(jiān)管”體制。改革一年多來(lái)，運(yùn)作良好。

一、創(chuàng)新市場(chǎng)監(jiān)管體制的重要性和緊迫性

深圳市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較早較成熟，經(jīng)過(guò)近30年的高速發(fā)展，各類市場(chǎng)要素活躍。截至2008年底，全市各類登記企業(yè)達(dá)30多萬(wàn)戶，個(gè)體工商戶40多萬(wàn)戶，“三來(lái)一補(bǔ)”項(xiàng)目1萬(wàn)多戶，市場(chǎng)監(jiān)管任務(wù)較重。但在2008年之前，深圳市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)置，職能也依此進(jìn)行劃分，造成執(zhí)法資源分散，各自為政，易出現(xiàn)相互扯皮推諉、責(zé)任不明的現(xiàn)象，影響市場(chǎng)監(jiān)管的整體性和統(tǒng)一性，降低了市場(chǎng)監(jiān)管效能。主要表現(xiàn)在：

其一，在商品質(zhì)量監(jiān)管方面，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工商部門負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)，兩部門在商品質(zhì)量檢測(cè)和查處假冒偽劣商品違法行為等方面存在職能交叉。

其二，在食品安全監(jiān)管方面，采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式，農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食品藥品等多個(gè)部門對(duì)食品鏈的不同環(huán)節(jié)或不同品種進(jìn)行監(jiān)管。由于各環(huán)節(jié)在實(shí)際操作中難以截然分開，這樣看起來(lái)政府對(duì)食品監(jiān)管非常重視，監(jiān)管部門的力量也很強(qiáng)，但實(shí)際上各部門因監(jiān)管職責(zé)不清容易產(chǎn)生推諉扯皮等現(xiàn)象，責(zé)任落實(shí)不到位，食品監(jiān)管效果并不令人滿意。

其三，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理方面，商標(biāo)和專利、版權(quán)管理職能分散，分別由工商局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局承擔(dān)，不利于知識(shí)產(chǎn)權(quán)一體化管理，也不利于與國(guó)際接軌。

這些問(wèn)題的存在，對(duì)各類市場(chǎng)健康發(fā)展存在一系列不利影響，對(duì)人民群眾的健康也有極大隱患，因此，深圳市委市政府下決心大力創(chuàng)新和完善市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制。

二、大膽探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制

第一，構(gòu)建職能有機(jī)統(tǒng)一的大市場(chǎng)監(jiān)管體制的基礎(chǔ)，全力推進(jìn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變。

這次改革，深圳市從清理行政審批事項(xiàng)入手，對(duì)監(jiān)管領(lǐng)域的部門職能逐一梳理，該取消的取消，該轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)移，該強(qiáng)化的強(qiáng)化。整合后的市場(chǎng)監(jiān)管局取消了9項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，4項(xiàng)行政審批事項(xiàng)調(diào)整為一般服務(wù)事項(xiàng)，取消1項(xiàng)工作職責(zé)，明確不再?gòu)氖碌墓ぷ?項(xiàng)，不再直接辦理的工作6項(xiàng)。取消和調(diào)整的事項(xiàng)主要集中在與企業(yè)經(jīng)營(yíng)密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)管理和市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，如“三來(lái)一補(bǔ)”項(xiàng)目設(shè)立登記、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)改造升級(jí)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助審批等，既給企業(yè)松了綁，也大大降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，既有利于政府部門集中精力務(wù)正業(yè)，把該做的事做好，又讓出了社會(huì)活動(dòng)和管理的空間，為各類群團(tuán)組織、社會(huì)中介和行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的發(fā)育成長(zhǎng)創(chuàng)造了條件，進(jìn)而強(qiáng)化了行業(yè)自律的功能。

第二，構(gòu)建職能有機(jī)統(tǒng)一的大市場(chǎng)監(jiān)管體制的樞紐，大力整合機(jī)構(gòu)與職能。

一是實(shí)行生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。改革后，食品安全監(jiān)管由之前的衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品5個(gè)部門負(fù)責(zé)，減為衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)監(jiān)管3個(gè)部門負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了食品從生產(chǎn)到流通、餐飲環(huán)節(jié)監(jiān)管責(zé)任鏈條的連接，消滅了各部門間模糊的監(jiān)管邊界，進(jìn)一步強(qiáng)化了主管部門行政責(zé)任。這是我國(guó)食品安全法實(shí)施后，首次在大中型城市中進(jìn)行食品安全監(jiān)管無(wú)縫式銜接的一次創(chuàng)新性嘗試。二是實(shí)行產(chǎn)品、商品質(zhì)量監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一。改革后，產(chǎn)品、商品質(zhì)量監(jiān)管工作職能實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫對(duì)接，通過(guò)對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域質(zhì)量監(jiān)管信息的雙向追溯，建立了從源頭到終端、從工廠到商場(chǎng)的全過(guò)程質(zhì)量監(jiān)管鏈條，監(jiān)管方式更加科學(xué)高效。對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管方面措施更多，力度更加集中，可以大大發(fā)揮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)、維權(quán)保護(hù)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面的職能優(yōu)勢(shì)，為企業(yè)和消費(fèi)者提供更加全面的質(zhì)量服務(wù)。三是實(shí)行專利、商標(biāo)、版權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)促進(jìn)與保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。改革后，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)由以前的工商、知識(shí)產(chǎn)權(quán)兩個(gè)部門負(fù)責(zé)，減為市場(chǎng)監(jiān)管一個(gè)部門負(fù)責(zé)，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了“專利、商標(biāo)、版權(quán)”三合一的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理模式。同時(shí)，整合原工商、質(zhì)監(jiān)部門的專業(yè)隊(duì)伍，大大加強(qiáng)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法保護(hù)工作。改革后，市場(chǎng)監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)了“兩增兩減一優(yōu)化”，即增加了消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管、酒類市場(chǎng)專賣管理等職責(zé)，增強(qiáng)了監(jiān)管的效能，減少了機(jī)構(gòu)（正處級(jí)機(jī)構(gòu)減少13個(gè)，基層監(jiān)管所減少21個(gè)），減少了領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)（局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少10個(gè)，處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少23個(gè)），優(yōu)化了人力資源配置。

第三，構(gòu)建職能有機(jī)統(tǒng)一的大市場(chǎng)監(jiān)管體制的重要保障，重塑行政運(yùn)行機(jī)制。

一是積極優(yōu)化和再造工作流程。改進(jìn)注冊(cè)登記體制，減少注冊(cè)登記管理層級(jí)；探索整合相關(guān)行政審批事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、流通、餐飲環(huán)節(jié)衛(wèi)生許可證的“三證合一”，探索推進(jìn)行政審批事項(xiàng)“三個(gè)一”改革，即一個(gè)窗口辦理、一表制申請(qǐng)、一照制等。二是最大限度整合實(shí)體窗口服務(wù)。將41項(xiàng)重點(diǎn)行政審批事項(xiàng)進(jìn)駐市民中心行政服務(wù)大廳統(tǒng)一受理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)登記業(yè)務(wù)“即來(lái)即辦”，90%的注冊(cè)登記業(yè)務(wù)實(shí)行“一支筆”核準(zhǔn)、“即來(lái)即辦”，24小時(shí)內(nèi)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照。三是大力拓展網(wǎng)上窗口服務(wù)。建立電子政務(wù)平臺(tái)，把窗口服務(wù)開到網(wǎng)上，90%的企業(yè)登記業(yè)務(wù)通過(guò)網(wǎng)上申辦，內(nèi)、外資企業(yè)全面實(shí)行網(wǎng)上年檢，把信息公之于社會(huì)，把方便留給了群眾，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)辦理從“面對(duì)面”到“鍵對(duì)鍵”的跨越。四是整合投訴咨詢服務(wù)平臺(tái)。升級(jí)改造咨詢舉報(bào)申訴服務(wù)平臺(tái)，對(duì)涉及市場(chǎng)監(jiān)管業(yè)務(wù)的咨詢舉報(bào)申訴電話工商12315、物價(jià)12358、質(zhì)監(jiān)12365、知識(shí)產(chǎn)權(quán)12330和12312等五條專線的接聽登記業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，實(shí)行“五線合一”（合并為12315），只要記住一個(gè)號(hào)碼、撥打一個(gè)電話，就可以咨詢舉報(bào)申訴所有有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管局的業(yè)務(wù)，方便了消費(fèi)者，體現(xiàn)了“小話筒，大服務(wù)”。

第四，構(gòu)建職能有機(jī)統(tǒng)一的大市場(chǎng)監(jiān)管體制的有效手段，全面融合與規(guī)范執(zhí)法隊(duì)伍。

一是建立產(chǎn)品、商品統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管體系。初步建立起“雙軌兼容、雙向追溯、三級(jí)監(jiān)管”的產(chǎn)品、商品質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)和流通領(lǐng)域質(zhì)量執(zhí)法監(jiān)管“一支隊(duì)伍、一種辦法、一套標(biāo)準(zhǔn)”的無(wú)縫銜接目標(biāo)。如2010年1月，廣東出現(xiàn)一些液化石油氣經(jīng)營(yíng)者將二甲醚摻入到瓶裝液化石油氣中出售的違法行為，廣東省省委書記汪洋同志作出批示，各監(jiān)管部門紛紛部署執(zhí)法行動(dòng)。在其他沒(méi)有實(shí)行大部門制的地方，需要生產(chǎn)、流通、打假、檢測(cè)等多個(gè)部門聯(lián)合行動(dòng)，但在深圳只需市場(chǎng)監(jiān)管局一家即可執(zhí)行。二是推行相對(duì)集中辦案模式，實(shí)行執(zhí)法與監(jiān)管相對(duì)分離。統(tǒng)一原工商、質(zhì)監(jiān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)不同的執(zhí)法辦案制度和業(yè)務(wù)規(guī)范，制定統(tǒng)一行政執(zhí)法“1＋8”文件，梳理了450余部市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)，執(zhí)法鏈條貫通生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過(guò)程，監(jiān)管、執(zhí)法、技術(shù)支撐銜接機(jī)制基本建立。三是建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與打擊制售假冒偽劣商品長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。建立健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與打擊制售假冒偽劣商品長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，完善常態(tài)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，創(chuàng)新打假工作責(zé)任制考核和打假保優(yōu)聯(lián)動(dòng)工作模式，建立知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政保護(hù)和司法保護(hù)的無(wú)縫銜接機(jī)制，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)聯(lián)系會(huì)議制度，探索建立企業(yè)涉外維權(quán)援助機(jī)制等，知識(shí)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一執(zhí)法得到加強(qiáng)，2010年共辦理知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件573宗，總案值達(dá)2.19億元。

（作者系深圳市編辦副主任）