向松柏

推進(jìn)農(nóng)業(yè)大部門制改革促進(jìn)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

向松柏

重慶是集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)于一體的新興直轄市，是國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。重慶市委、市政府高度重視“三農(nóng)”工作，加強(qiáng)涉農(nóng)部門建設(shè)，于2008年率先啟動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的大部門制改革，取得了較好的效果。

一、推動部門整合，構(gòu)建“大農(nóng)業(yè)”發(fā)展格局

由于各種原因，重慶市涉農(nóng)部門一度達(dá)10個之多，導(dǎo)致了審批過多、協(xié)調(diào)困難、資金投入難以整合、項目重復(fù)分散、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、政出多門等問題，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市委、市政府審時度勢、果斷決策，把農(nóng)業(yè)部門的整合作為大部門制改革的突破口，組建職能有機(jī)統(tǒng)一的“大農(nóng)業(yè)”部門。

2007年，重慶市編辦按照市編委領(lǐng)導(dǎo)的指示，對全市涉農(nóng)部門進(jìn)行了深入調(diào)研，摸清了機(jī)構(gòu)、職責(zé)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、實有人員等情況，為啟動農(nóng)業(yè)大部門制改革打下了基礎(chǔ)?？紤]到重慶庫區(qū)移民、生態(tài)環(huán)保、扶貧開發(fā)任務(wù)重等現(xiàn)實，提出率先整合農(nóng)業(yè)綜合協(xié)調(diào)、種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)機(jī)管理等領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)，保持林業(yè)、水利、移民、扶貧等機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的思路，得到市編委領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。經(jīng)過廣泛調(diào)研、反復(fù)論證、慎重決策，正式上報整合部分涉農(nóng)機(jī)構(gòu)、組建市農(nóng)業(yè)委員會的方案，中央編辦大力支持重慶市進(jìn)行大部門制改革探索，在最短的時間內(nèi)進(jìn)行了批復(fù)。2008年8月，由市農(nóng)業(yè)局、市農(nóng)辦、市農(nóng)機(jī)局整合組建的重慶市農(nóng)業(yè)委員會正式掛牌。主要負(fù)責(zé)全市農(nóng)業(yè)綜合管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作；市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室調(diào)整為市農(nóng)業(yè)委員會管理。在市級農(nóng)業(yè)大部門制改革的帶動下，區(qū)縣也很重視“大農(nóng)業(yè)”體制的構(gòu)建。2010年區(qū)縣政府機(jī)構(gòu)改革中，除市級整合的領(lǐng)域外，主城區(qū)全部實現(xiàn)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利部門的整合，其他區(qū)縣也因地制宜進(jìn)一步整合畜牧、扶貧等機(jī)構(gòu)，“大農(nóng)業(yè)”格局更加穩(wěn)固，為全市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了全新的體制保障，“大農(nóng)業(yè)”的體制優(yōu)勢正加速轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展優(yōu)勢。

二、推進(jìn)職責(zé)調(diào)整，奠定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基礎(chǔ)

改革前，市農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)“貫徹執(zhí)行黨和國家關(guān)于農(nóng)牧漁業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方針政策，研究農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”，市農(nóng)辦負(fù)責(zé)“研究全市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，參與制定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，負(fù)責(zé)全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整”，市農(nóng)綜辦負(fù)責(zé)“研究擬定全市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的政策措施”。顯然，無論是從職責(zé)表述上，還是具體運(yùn)行中，職責(zé)交叉都無法避免，導(dǎo)致“有利益的大家爭，無利益的都在推”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。雖然，國家對“三農(nóng)”的投入力度不斷加大，但由于分散到多個部門，各搞各的規(guī)劃，各定各的標(biāo)準(zhǔn)，各推各的項目，致使資金項目分散、管理成本畸高、“跑冒滴漏”嚴(yán)重，無法形成規(guī)模效益。

實行農(nóng)業(yè)大部門制后，市農(nóng)委負(fù)責(zé)制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展政策、綜合協(xié)調(diào)指導(dǎo)全市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)營管理體制改革、農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣等職責(zé)得到整合和加強(qiáng)，絕大部分職責(zé)交叉現(xiàn)象自然化解，原來部門之間長期推諉扯皮的事情，在部門內(nèi)部就實現(xiàn)了有效的溝通協(xié)調(diào)，管理效率大大提高。以此為契機(jī)，進(jìn)一步理順了與其他涉農(nóng)部門的職責(zé)分工，將農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民管理服務(wù)相關(guān)職責(zé)劃給勞動社保部門，有利于城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌；將農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村機(jī)電提灌管理相關(guān)職責(zé)劃給水利部門，促進(jìn)了水務(wù)一體化管理。同時，還合并了11項、下放6項、取消6項行政審批權(quán)，推動區(qū)縣農(nóng)業(yè)部門理順職責(zé)和精簡審批，形成了全市農(nóng)業(yè)“一盤棋”抓發(fā)展的局面。在工作中，市農(nóng)委既負(fù)責(zé)全市農(nóng)業(yè)發(fā)展政策研究，又直接負(fù)責(zé)各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃布局、技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)管理，做到了“虛實結(jié)合”。特別是，每年約70多億涉農(nóng)資金實現(xiàn)了統(tǒng)籌安排、集中使用，避免了過去由于部門分設(shè)過細(xì)帶來的“撒胡椒面”、重復(fù)投入等現(xiàn)象，使有限的財政資金發(fā)揮最大的效益。市農(nóng)委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的增強(qiáng)，與財政、交通、建設(shè)、規(guī)劃、國土、衛(wèi)生、民政等部門的協(xié)調(diào)更為順暢，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、資金分配、項目安排與土地流轉(zhuǎn)、戶籍制度、農(nóng)村金融等重大改革的有機(jī)銜接，引導(dǎo)城市資金、技術(shù)、人才、管理等要素向農(nóng)村流動，在全國率先成立了重慶農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，組建村鎮(zhèn)銀行6家、農(nóng)民互助資金組織265家，引導(dǎo)4000多家城市工商企業(yè)到農(nóng)村投資，將農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、扶貧項目與柑橘、蔬菜、畜牧等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進(jìn)行融合，增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

三、精簡機(jī)構(gòu)編制，確保大部門協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)

改革前，四個農(nóng)業(yè)部門的行政資源比較分散。組建“大農(nóng)委”，嚴(yán)格落實市委、市政府和市編委提出的“職能職責(zé)要一加一大于二，機(jī)構(gòu)編制要一加一小于二”的要求，在職能職責(zé)配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制核定方面，實現(xiàn)了由簡單疊加的“物理反應(yīng)”向有機(jī)融合的“化學(xué)反應(yīng)”的轉(zhuǎn)變，在職能更加有機(jī)統(tǒng)一、職責(zé)更加明確清晰的基礎(chǔ)上，精簡了機(jī)構(gòu)編制。

改革后，市農(nóng)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)25個，比整合前減少13個，人員編制減少63名，其中廳局級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少7名、處級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少32名，實現(xiàn)了較大幅度的精簡，同時內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置更體現(xiàn)了綜合性、統(tǒng)籌性，各處室力量也得到明顯加強(qiáng)。機(jī)構(gòu)編制部門加強(qiáng)與組織、人事、財政等部門的配合，對市管領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行統(tǒng)籌安排，人員按“人隨事轉(zhuǎn)”、尊重本人意愿的原則，安排到水利、勞動社保等部門以及需要充實人員并留有余編的發(fā)展改革、統(tǒng)計、林業(yè)等部門，實現(xiàn)了“走的順心、留的安心、接的稱心”。

四、推行相關(guān)改革，提升農(nóng)業(yè)綜合管理服務(wù)能力

重慶注重將大部門制改革與事業(yè)單位改革、綜合執(zhí)法改革、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制改革等相結(jié)合，走出了一條提升農(nóng)業(yè)綜合管理服務(wù)水平的新路。一是推行農(nóng)業(yè)事業(yè)單位改革。先期在撤并相關(guān)事業(yè)站所基礎(chǔ)上，組建市畜牧科學(xué)院、市農(nóng)業(yè)科學(xué)院；后又在事業(yè)單位分類改革試點中，進(jìn)一步整合事業(yè)單位，促進(jìn)了全市農(nóng)業(yè)技術(shù)支撐和公益服務(wù)能力的提升。二是推行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。適應(yīng)農(nóng)業(yè)綜合管理的需要，將除動植物檢驗檢疫、漁政管理之外的全部執(zhí)法職能加以整合，交由市農(nóng)委下屬的市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法總隊行使，區(qū)縣也基本完成綜合執(zhí)法隊伍組建，大大增強(qiáng)了對種子、農(nóng)藥、獸藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的執(zhí)法力度，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營秩序顯著改善。三是推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點。在“大農(nóng)業(yè)”格局下，市農(nóng)委對全局性、前瞻性重大問題的調(diào)研大大加強(qiáng)，與國土等部門密切配合，于2008年12月在全國率先成立了農(nóng)村土地交易所，開展“地票”交易和以耕地、林地等農(nóng)用地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)為主的實物交易。截至2010年底，全市累計成交“地票”3.82萬畝，成交金額53億元，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)700余萬畝，土地規(guī)模經(jīng)營集中度達(dá)26%，既保護(hù)了耕地，盤活了城鄉(xiāng)土地資源，又增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。此外，開展了全市農(nóng)村承包地確權(quán)頒證，積極推行農(nóng)村承包地、農(nóng)民房屋和林權(quán)的抵質(zhì)押貸款，有效解決農(nóng)村融資難和農(nóng)民貸款難問題。完善基層農(nóng)技服務(wù)體系、實施農(nóng)戶萬元增收工程、加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)等工作也都在有條不紊推進(jìn)。

（作者系重慶市編辦主任）