劉二偉,常青青

19世紀(jì)末20世紀(jì)初是美國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期,美國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡,城市人口逐步超過(guò)農(nóng)村人口,實(shí)現(xiàn)城市化。同時(shí),這一時(shí)期亦是社會(huì)矛盾多發(fā)期,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的巨大失衡——社會(huì)利益分配的嚴(yán)重失衡,自然資源的掠奪式開(kāi)發(fā)和工業(yè)污染對(duì)人類(lèi)生存環(huán)境的巨大破壞,政府治理的失位、滯后與民眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求之間的矛盾,國(guó)家所推崇的民主、自由、平等的價(jià)值理念與社會(huì)當(dāng)中的政治腐敗、市場(chǎng)失序和社會(huì)失衡的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。因而這個(gè)時(shí)期的美國(guó)具有兩重性:一方面它是強(qiáng)大和繁榮的,其經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)了歐洲;一方面它又是脆弱的,國(guó)內(nèi)矛盾重重,政府的運(yùn)轉(zhuǎn)能力和治理效能受到懷疑。美國(guó)在這個(gè)轉(zhuǎn)折時(shí)期,政府與市民社會(huì)之間是如何互動(dòng)的,其互動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型有何作用?同時(shí),美國(guó)的做法對(duì)中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)又有何借鑒之處?這些都值得我們認(rèn)真探討研究。

一、市民社會(huì)與社會(huì)治理

市民社會(huì)是一個(gè)獨(dú)立于國(guó)家和市場(chǎng)的組織與活動(dòng)的領(lǐng)域。在此領(lǐng)域,公民可以組織起來(lái)維護(hù)自身或公共利益。其行為者包括慈善團(tuán)體、教會(huì)、社區(qū)組織、社交俱樂(lè)部、民權(quán)游說(shuō)集團(tuán)、家長(zhǎng)—教師協(xié)會(huì)、工會(huì)、貿(mào)易商會(huì),以及許多其他部門(mén)。全球治理委員會(huì)在其1995年的一個(gè)研究報(bào)告中把治理界定為各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過(guò)程;治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門(mén),也包括私人部門(mén);治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的理論無(wú)疑是對(duì)傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論的揚(yáng)棄,其本質(zhì)特征是市民組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的獨(dú)立管理或與政府的合作管理。

市民社會(huì)的核心功能是通過(guò)參與社會(huì)治理來(lái)維護(hù)自身的利益。在現(xiàn)實(shí)生活中,市民社會(huì)以各種的非政府組織、利益團(tuán)體、社區(qū)組織、志愿者團(tuán)體等公民組織為主體參與社會(huì)治理,成為除政府之外的另一個(gè)重要角色。可見(jiàn)市民社會(huì)是社會(huì)文明的重要推動(dòng)者和維護(hù)者,其參與社會(huì)治理是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。因此,重視市民社會(huì)的健康發(fā)展,提高全社會(huì)公民的責(zé)任意識(shí)、公共意識(shí)、參與意識(shí)成為世界各國(guó)政府的普遍共識(shí)。同時(shí)治理理論重視市民社會(huì)的各種組織參與社會(huì)治理,但這并不等于把政府的角色排斥在外。相反,許多重大社會(huì)問(wèn)題如犯罪、環(huán)境問(wèn)題、疾病防控等缺少了政府的參與是不可能解決的。因此,在存在著諸多困難和挑戰(zhàn)的社會(huì)治理過(guò)程中,市民社會(huì)和政府的角色都是不可缺少的,關(guān)鍵的問(wèn)題是如何劃清彼此的責(zé)任。否則最終會(huì)導(dǎo)致治理的失敗甚至國(guó)家動(dòng)蕩。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中尤其是處于矛盾多發(fā)的轉(zhuǎn)型期社會(huì)中,國(guó)家和市民社會(huì)如何互動(dòng)才能形成最大合力,顯然值得我們探究。

二、美國(guó)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展之痛

1.社會(huì)分配的嚴(yán)重失衡。一方面是經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng),一方面是由于社會(huì)利益分配極度不均造成的嚴(yán)重貧富分化。根據(jù)當(dāng)時(shí)美國(guó)聯(lián)邦工業(yè)關(guān)系專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提供的報(bào)告,在美國(guó)占全國(guó)人口2%的富人擁有全國(guó)總財(cái)富的60%;占人口65%的窮人只擁有5%的財(cái)富;中產(chǎn)階級(jí)占人口的33%擁有35%的財(cái)富。而像卡內(nèi)基、洛克菲勒、范德比爾特、摩根等工商業(yè)巨頭只占美國(guó)家庭總數(shù)的1%,卻占有全國(guó)總收入的15%左右[1]。一邊是燈紅酒綠、朱門(mén)酒肉臭的上流社會(huì)的紙醉金迷,另一邊卻是食不果腹、路有凍死骨的底層人民的貧窮無(wú)助,社會(huì)達(dá)爾文主義所宣揚(yáng)的所謂“適者生存”理念大有使美國(guó)社會(huì)演變?yōu)槿跞鈴?qiáng)食的叢林社會(huì)的危險(xiǎn)。

2.自然資源的掠奪式開(kāi)發(fā)和工業(yè)污染威脅著人類(lèi)的生存環(huán)境。自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體制的存在、憲法對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)、崇尚個(gè)人主義的社會(huì)文化風(fēng)尚等無(wú)疑極大地調(diào)動(dòng)了作為“經(jīng)濟(jì)人”的無(wú)數(shù)個(gè)體創(chuàng)造財(cái)富的欲望和沖動(dòng)。然而,掠奪式的開(kāi)發(fā)以及高投入、低產(chǎn)出的生產(chǎn)模式的存在對(duì)自然資源和生態(tài)平衡造成了災(zāi)難性的后果。美國(guó)的自然資源雖然極為豐富,但這種殺雞取卵式的開(kāi)發(fā)無(wú)疑會(huì)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性造成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。據(jù)估計(jì),按照1910年的開(kāi)發(fā)速度,美國(guó)的林木資源不夠30年之用,每年僅密西西比河沖走的沃土就達(dá)4億噸之巨,約有100平方英畝的肥沃土地被毀。另外,由于對(duì)煤的不科學(xué)采掘?qū)е旅绹?guó)的無(wú)煙煤僅夠用50年,煙煤可用200年[2]。此時(shí)的工業(yè)污染問(wèn)題亦同樣十分嚴(yán)重,當(dāng)時(shí)的一位英國(guó)旅行者用觸目驚心的筆調(diào)描述了美國(guó)工業(yè)城市匹茲堡隨著工業(yè)的發(fā)展而造成的嚴(yán)重城市污染。

3.政府治理的無(wú)效、滯后與民眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求之間的矛盾。此時(shí),在經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)的同時(shí)卻是政府對(duì)社會(huì)治理的滯后和低效。強(qiáng)國(guó)會(huì)、弱政府(總統(tǒng))的政治結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)此時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。政府缺乏強(qiáng)大的、有效的對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的掌控和組織能力,一定程度上淪為商業(yè)權(quán)力的附庸,使得此時(shí)美國(guó)政府一度成為無(wú)能與腐敗的代名詞。政府的合法性受到挑戰(zhàn),民眾采用多種形式表達(dá)自己的不滿(mǎn)。平民黨的抗議浪潮激蕩全國(guó),工人運(yùn)動(dòng)更是此起彼伏,僅1881—1900年間,美國(guó)全國(guó)就發(fā)生22793起工人罷工,涉及11.7萬(wàn)家工商企業(yè)[3]。

三、市民社會(huì)與政府在社會(huì)治理中的互補(bǔ)

1.市民社會(huì)在社會(huì)治理中彌補(bǔ)政府之不足。美國(guó)是人類(lèi)歷史上先出現(xiàn)社會(huì)、后出現(xiàn)國(guó)家、國(guó)家同社會(huì)互相聯(lián)系而又互相脫離的典型。自殖民地時(shí)期以來(lái),美國(guó)深受英國(guó)經(jīng)濟(jì)制度和歐洲文化的熏陶,反對(duì)政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)微觀領(lǐng)域的干預(yù),崇尚個(gè)人自由、有限的政府,并逐步確立了斯密式的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和權(quán)力制衡的政治架構(gòu)。同時(shí),美國(guó)自身的歷史、文化、地理特征鑄就了美國(guó)強(qiáng)社會(huì)的特殊風(fēng)貌。他們十分關(guān)注社會(huì)問(wèn)題,如城市中的貧民窟問(wèn)題、移民問(wèn)題、勞工問(wèn)題、社會(huì)腐敗、犯罪等。此時(shí)政府治理效能的滯后為美國(guó)市民社會(huì)的發(fā)展提供了良機(jī)。比如,美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)、宗教人士建立的各種非政府性質(zhì)的慈善機(jī)構(gòu)、公益組織等如雨后春筍般出現(xiàn),在處理紛繁蕪雜的社會(huì)問(wèn)題上極大減輕了政府的壓力和治理成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)自1891年到1897年經(jīng)濟(jì)蕭條結(jié)束,美國(guó)的公益性的服務(wù)社數(shù)量從6家增長(zhǎng)到了74家[4]。而從1877年到1900年間,美國(guó)各新教教派陸續(xù)在150多座城市里成立了新教慈善協(xié)會(huì),1880年時(shí),社會(huì)福音運(yùn)動(dòng)者們還在各城市建立了30多個(gè)打破教派界限的慈善協(xié)會(huì),并開(kāi)辦了許多救濟(jì)中心、福利機(jī)關(guān)、示范住宅、醫(yī)院、學(xué)校和婦幼之家[5]。

2.市民社會(huì)的自身缺陷與政府權(quán)威性資源的支持。市民社會(huì)的非政府色彩,也是自身社會(huì)治理的劣勢(shì)所在——它不具備社會(huì)治理的權(quán)威并缺乏相關(guān)必須的資源——而這些只有通過(guò)政府才能解決,因此,市民社會(huì)往往通過(guò)相應(yīng)渠道來(lái)表達(dá)自身訴求,最終希望作為國(guó)家最權(quán)威機(jī)構(gòu)的政府出面解決。政府方面則以法律、制度建設(shè)等形式予以回應(yīng)市民社會(huì)相關(guān)利益訴求。為了緩解社會(huì)矛盾,聯(lián)邦政府開(kāi)始建立與市民團(tuán)體聯(lián)系溝通的渠道和機(jī)制,并推動(dòng)相關(guān)制度改革。此時(shí)期十分關(guān)注社會(huì)問(wèn)題的西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)為了及時(shí)準(zhǔn)確了解社會(huì)動(dòng)態(tài)、并與社會(huì)及時(shí)溝通,建立了總統(tǒng)與記者媒體的溝通機(jī)制。除了一些正式場(chǎng)合外,羅斯福每天下午一點(diǎn)在理發(fā)師為其刮胡子之時(shí)安排與記者見(jiàn)面。而白宮也經(jīng)常邀請(qǐng)撰寫(xiě)有助于政府改革事業(yè)的記者參加午宴以示褒獎(jiǎng)。后來(lái)國(guó)會(huì)撥款翻新白宮主要生活區(qū),在羅斯福總統(tǒng)的建議下專(zhuān)門(mén)為記者設(shè)立了辦公用房,承擔(dān)白宮方面和社會(huì)聯(lián)系職能的白宮記者團(tuán)開(kāi)始略具雛形。另外,此時(shí)在市民社會(huì)推動(dòng)的社會(huì)改革浪潮下,地方事務(wù)由選民公決決定、參議員直選等制度得以確立。這有利于擴(kuò)大公民的政治參與并在一定程度上減少了腐敗的可能性[6]。轉(zhuǎn)型期的美國(guó)社會(huì),各種復(fù)雜矛盾的堆積發(fā)酵必然危及國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定。在處理社會(huì)矛盾之中政府職能得以拓展、政府權(quán)威增強(qiáng)。這一時(shí)期政府開(kāi)始突破“守夜人”角色,主動(dòng)涉入市場(chǎng)微觀領(lǐng)域。此時(shí)期的強(qiáng)勢(shì)總統(tǒng)西奧多·羅斯福就曾代表政府調(diào)解勞資矛盾,并專(zhuān)門(mén)設(shè)立負(fù)責(zé)調(diào)解勞資矛盾的機(jī)構(gòu)——調(diào)查委員會(huì)。威爾遜時(shí)期則開(kāi)始實(shí)行個(gè)人所得稅制度,通過(guò)了童工法和強(qiáng)制實(shí)行8小時(shí)工作制的《亞當(dāng)森法》。先后通過(guò)了《純凈食品和藥品法》、《肉制品檢查法》并成立美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局作為政府專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管食品、藥品質(zhì)量的部門(mén)。而美國(guó)勞工部、兒童救助署、工業(yè)關(guān)系委員會(huì)等部門(mén)也在此時(shí)期先后建立。

四、政府與市民社會(huì)的合作

1.市民團(tuán)體在地方選舉中支持重視社會(huì)問(wèn)題的改革派候選人。在美國(guó)地方政府選舉中,市民團(tuán)體支持能積極推動(dòng)社會(huì)改良的候選人上臺(tái),而候選人競(jìng)選成功后在政策制定、執(zhí)行中回報(bào)選民。如,英國(guó)移民塞繆爾·瓊斯是受市民團(tuán)體大力支持而上臺(tái)的社會(huì)改良者,在其成功當(dāng)選托萊多市市長(zhǎng)之前,瓊斯在自己的工廠里就以實(shí)行8小時(shí)工作制、全薪假期和拒用童工等人性化舉措而享有“金箴”的美譽(yù)。瓊斯當(dāng)選后采取了許多有進(jìn)步意義的舉措。

2.市民團(tuán)體在政府社會(huì)治理政策制定中發(fā)出自己的聲音。美國(guó)的地方政府的立法或政策制定過(guò)程中日益受到市民團(tuán)體利益訴求的影響。比如,此時(shí)的勞工問(wèn)題是當(dāng)時(shí)進(jìn)步的市民團(tuán)體十分關(guān)注的問(wèn)題。芝加哥市通過(guò)的第一部公用事業(yè)法規(guī)中,就受到該市市民聯(lián)盟的影響,增加了民眾普遍關(guān)注的反對(duì)官員腐敗的內(nèi)容。此時(shí)的一些地方政府在市政管理中開(kāi)始加強(qiáng)與市民社會(huì)的合作。1900年美國(guó)加爾維斯頓市發(fā)生水災(zāi),吸納市民參與政府管理的市政委員方案得以產(chǎn)生。后經(jīng)休斯頓和得梅因兩市修改采用,因?yàn)槌尚ъ橙徊痪眉丛谌珖?guó)各地普遍仿效。德頓市由于1913年水災(zāi)催生了由市議會(huì)聘任市政總管的方案,同樣由于效果顯著被一些中等城市采用。這些市政改革措施成效顯著,“到了1914年,與1890年相比政治廉潔了一些,社會(huì)也開(kāi)明了一些”[7]。

五、對(duì)中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的啟示

1.政府需要對(duì)市民社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。有人認(rèn)為,政府不支持市民社會(huì)發(fā)展會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定,而支持市民社會(huì)發(fā)展會(huì)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位造成威脅,最終也會(huì)造成社會(huì)混亂。消除這個(gè)悖論關(guān)鍵在于對(duì)市民社會(huì)的政策、制度是否健全,使得市民社會(huì)在法制的軌道中良性運(yùn)轉(zhuǎn)。中國(guó)是一個(gè)超大型的社會(huì),維護(hù)穩(wěn)定是黨和全國(guó)各族人民共同的心愿。而我國(guó)非政府組織種類(lèi)繁多、參差不齊,尚處于起步階段,專(zhuān)業(yè)性、組織程度等均需提高,這都離不開(kāi)政府在政策、制度等方面給予支持、規(guī)范、引導(dǎo)。同時(shí),要重視公民教育,真正培養(yǎng)出千千萬(wàn)萬(wàn)富有愛(ài)國(guó)熱情更有社會(huì)責(zé)任意識(shí)的新時(shí)代公民。

2.構(gòu)建政府和市民社會(huì)在社會(huì)治理中的合作機(jī)制。政府可以在政策制定過(guò)程中舉行政府相關(guān)部門(mén)和市民團(tuán)體的圓桌會(huì)議,聽(tīng)取市民意見(jiàn)、建議,使政府決策實(shí)現(xiàn)民主化和科學(xué)化,真正代表最廣大人民群眾的根本利益;同時(shí)建立政府和市民社會(huì)的意見(jiàn)反饋渠道(如信訪局、政府官員接待處、市長(zhǎng)縣長(zhǎng)接待群眾工作日等),及時(shí)聽(tīng)取民眾對(duì)相關(guān)政策的反饋意見(jiàn)。

3.重視社會(huì)大眾媒體的角色。在社會(huì)治理過(guò)程中出現(xiàn)的種種丑惡現(xiàn)象借助輿論監(jiān)督可以取得較好的效果?！叭埂钡母矞?、“華南虎事件”的真相大白、周久耕因“天價(jià)煙”而被解職等均顯示出大眾媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體的巨大監(jiān)督效能。如何打造一支中國(guó)特色的“耙糞者”隊(duì)伍,真正利用大眾媒體的力量維護(hù)社會(huì)和諧值得我們探索。

4.構(gòu)建群眾利益表達(dá)機(jī)制。轉(zhuǎn)型期是矛盾多發(fā)期,如果缺乏相應(yīng)的利益表達(dá)渠道,群體性事件的發(fā)生即不可避免。如果構(gòu)建相應(yīng)的利益表達(dá)渠道和機(jī)制,群眾如有不滿(mǎn)可以尋求咨詢(xún)、援助,則可以緩解矛盾并把可能釀成的危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。有必要建立從上到下的各級(jí)民眾與政府溝通部門(mén),由當(dāng)?shù)刂饕賳T任職,他們具備解決問(wèn)題的能力和權(quán)威,這樣則使民眾和政府的溝通迅捷而且有效。

[1] 劉緒怡,楊生茂.美國(guó)通史(第4卷)[M].北京:人民出版社,2005.81.

[2] 李劍鳴.偉大的歷險(xiǎn)——西奧多·羅斯福傳[M].北京:世界知識(shí)出版社,1994.177-178.

[3] 劉緒怡,楊生茂.美國(guó)通史(第4卷)[M].北京:人民出版社,2005.221.

[4] [美]史蒂夫·J·迪納.非常時(shí)代進(jìn)步主義時(shí)期的美國(guó)人[M].蕭易譯.上海:上海人民出版社,2008.18.

[5] 李顏偉.美國(guó)改革的故事[M].北京:北京大學(xué)出版社,2009.167.

[6] 張宇燕,富景筠.美國(guó)歷史上的腐敗與反腐敗[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論,2005,(5).

[7] [美]塞繆爾·埃利奧特·莫里森,亨利·斯蒂爾·康瑪杰.美利堅(jiān)合眾國(guó)的成長(zhǎng)(下冊(cè))[M].南開(kāi)大學(xué)歷史系美國(guó)史研究室譯.天津:天津人民出版社,1991.377-378.