趙 紅,杜 爽

(1.鄭州牧業(yè)工程高等專科學(xué)校,河南鄭州450002;2.中共河南省委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研部,河南鄭州450002)

近期,針對地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題,有關(guān)部門出臺(tái)了不少相關(guān)的政策和措施,專家學(xué)者也積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策,但問題并未得到很好地解決。筆者認(rèn)為,有效化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),必須全面了解融資平臺(tái)的現(xiàn)狀、認(rèn)真查找其運(yùn)行中存在的問題、深刻分析其產(chǎn)生的背景和原因并采取有針對性的解決辦法。只有這樣,才能對癥下藥、取得實(shí)效。

一、目前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的狀況

地方政府融資平臺(tái)是地方政府通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國債等資產(chǎn),包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司,必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾,借此向銀行進(jìn)行借貸的一種融資工具。在現(xiàn)實(shí)中,它常常被冠以“XXX城市投資開發(fā)公司”、“XXX城市建設(shè)公司”等名稱。這類公司一般由地方政府以全資或控股的形式設(shè)立,其主要目的就是以“合法負(fù)債”的方式解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金短缺問題。

我國地方政府融資平臺(tái)由來已久,此類融資工具最早成立于上海。上世紀(jì)90年代初,上海市組建了城市建設(shè)投資公司,該公司的主要目的就是以資本手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政手段和財(cái)政手段進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。此后,其他一些地方的城市也開始效仿,陸續(xù)組建了一些不同類型和名稱的融資平臺(tái)。其中,最著名的當(dāng)屬重慶組建的“八大投資公司”。2009年3月24日,中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出:支持有條件的地方政府通過組建投融資平臺(tái)、發(fā)行中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。這被視為是對地方政府組建投融資平臺(tái)的支持和鼓勵(lì)。此后,地方政府融資平臺(tái)“遍地開花”,不僅省、市、縣乃至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始組建融資平臺(tái)公司。有關(guān)資料披露,截至2010年6月30日,地方政府融資平臺(tái)的總數(shù)已達(dá)8300多家。其中,縣級(jí)政府融資平臺(tái)有4000多家,占全部融資平臺(tái)總數(shù)的一半。就地方政府融資平臺(tái)的貸款情況來看,據(jù)銀監(jiān)會(huì)相關(guān)資料,截至2010年6月末,各商業(yè)銀行對地方融資平臺(tái)貸款已達(dá)7.66萬億元[1]。從融資平臺(tái)未來的發(fā)展趨勢看,中金公司研究報(bào)告以及中國社科院金融所經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)中心主任劉煜輝均認(rèn)為,考慮到今后兩年地方政府后續(xù)貸款約需2萬億到3萬億元,到2011年末,地方融資平臺(tái)負(fù)債將達(dá)到10萬億元左右[2]。美國花旗銀行中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭程則認(rèn)為,2011年底中國地方政府融資平臺(tái)貸款將達(dá)到12萬億元。以上情況說明,盡管目前還難以十分準(zhǔn)確地把握地方政府融資平臺(tái)各方面的詳細(xì)情況,但可以毫無疑問地肯定,這類債務(wù)不僅規(guī)模龐大而且風(fēng)險(xiǎn)也極高。原因在于,融資平臺(tái)債務(wù)資金有相當(dāng)大一部分是用在很少乃至根本不可能產(chǎn)生現(xiàn)金流的公益項(xiàng)目上,許多地方政府的負(fù)債規(guī)模事實(shí)上已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其可支配財(cái)力。審計(jì)署2009年對18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣的融資平臺(tái)及債務(wù)情況審計(jì)結(jié)果表明:這些地區(qū)共有各級(jí)融資平臺(tái)公司307家,其負(fù)債數(shù)量分別占省、市、縣本級(jí)政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%。另據(jù)2010年9月28日浙江省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的報(bào)告,截至2009年底,浙江省69個(gè)市縣中,負(fù)債率、債務(wù)率、償債率等3個(gè)指標(biāo)均超過警戒線的市縣有29個(gè),兩個(gè)指標(biāo)超過警戒線的市縣6個(gè),一個(gè)指標(biāo)超過警戒線的市縣6個(gè)[3]。由于現(xiàn)實(shí)中的融資平臺(tái)債務(wù)占地方政府債務(wù)的絕大部分,因而地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)上就是由融資平臺(tái)債務(wù)導(dǎo)致的。其融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)在以下方面:

1.平臺(tái)自身的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)了解,目前地方政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率都比較高,有的高達(dá)80%以上,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了我國公司資產(chǎn)負(fù)債率的平均標(biāo)準(zhǔn)。盡管融資平臺(tái)貸款大多由地方政府提供了隱性擔(dān)保,但由于這種擔(dān)保并沒有明確的法律保障,如果地方政府財(cái)政收入增長緩慢或者出現(xiàn)其他情況,融資平臺(tái)公司憑借自身的實(shí)力難以償還貸款,極其容易出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺(tái)債務(wù)是地方政府的或有顯性負(fù)債。盡管我國預(yù)算法明確規(guī)定地方政府不能舉債,但這些融資平臺(tái)的債務(wù)融資,基本上都是依靠地方政府提供擔(dān)保的形式來實(shí)現(xiàn)的。一旦出現(xiàn)償債困難,地方政府就不得不充當(dāng)還貸人的角色。這樣,地方政府的或有顯性負(fù)債就會(huì)轉(zhuǎn)變成直接負(fù)債。一旦債務(wù)負(fù)擔(dān)超過地方政府的可支配財(cái)力,就必然會(huì)影響到地方政府財(cái)政的正常運(yùn)行。

3.銀行系統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府融資平臺(tái)在借貸過程中,不僅操作程序、財(cái)務(wù)信息不夠透明,而且還常常存在“多頭融資、多頭授信”的情況,加之背后有政府的支持,銀行很難對其信貸資金的使用情況進(jìn)行追蹤監(jiān)控。特別是近兩年來,隨著大量的銀行信貸資金涌入地方政府融資平臺(tái),必然會(huì)造成未來某個(gè)時(shí)期密集的償債高峰,如果到期這些債務(wù)無法順利償還,不可避免地會(huì)影響到我國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

二、地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行中存在的問題

1.法人治理結(jié)構(gòu)不健全,投資主體單一。據(jù)調(diào)查,目前不少地方政府融資平臺(tái)的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員基本上都是由機(jī)關(guān)公務(wù)人員兼任的,其法定代表人一般也由政府相關(guān)部門黨政負(fù)責(zé)人掛職。事實(shí)上,地方政府成了融資平臺(tái)唯一的投資主體。這種單一化的投資主體往往會(huì)給地方政府融資平臺(tái)的日常經(jīng)營管理帶來諸多問題,如政企不分、民主化決策難以實(shí)施、不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事等等,這給地方政府融資平臺(tái)的健康發(fā)展埋下很大隱患。

2.資金結(jié)構(gòu)不合理,影響金融穩(wěn)定。目前,由于我國尚未建立比較規(guī)范和完善的地方政府債券制度。地方政府通過融資平臺(tái)籌集的資金中有90%以上都來源于金融機(jī)構(gòu)貸款。這種單一的、不合理的資金來源結(jié)構(gòu)把大部分財(cái)政性風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)嫁給了銀行。這不僅大大影響了我國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性,也有可能會(huì)妨礙銀行貨幣和信貸政策的抉擇,導(dǎo)致央行反復(fù)在加息與不加息之間左右徘徊。如果加息,雖然有可能促使地方政府增加還款量,但利息升幅過高,又會(huì)加重其負(fù)擔(dān),導(dǎo)致融資平臺(tái)問題更加嚴(yán)重。

3.違規(guī)問題嚴(yán)重,風(fēng)險(xiǎn)難以掌控。在現(xiàn)實(shí)中,地方政府融資平臺(tái)往往都是由地方財(cái)政部門或人大出具“安慰函”作擔(dān)保才能夠從銀行獲得貸款的。這種做法不僅與現(xiàn)行法律相悖,而且風(fēng)險(xiǎn)極大。因?yàn)檫@種擔(dān)保大多都是建立在地價(jià)上漲預(yù)期之上的,一旦預(yù)期落空,風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。另外,為了滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需的大規(guī)模建設(shè)資金,融資平臺(tái)還常常從多家銀行分別貸款,然后將其放入一個(gè)“資金池”里統(tǒng)一調(diào)配使用。這種暗箱操作的方式,也使得金融機(jī)構(gòu)很難對其資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督,無法準(zhǔn)確評(píng)估自身的貸款風(fēng)險(xiǎn)。

4.項(xiàng)目效益低下,償債主體不明。目前,地方政府投融資平臺(tái)大多缺乏舉借債務(wù)的總體規(guī)劃,對所投資的項(xiàng)目也很少進(jìn)行嚴(yán)格、科學(xué)的論證,這不僅極易造成資金使用上的浪費(fèi),使融資平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)效益低下,甚至?xí)?dǎo)致投資決策的嚴(yán)重失誤,使得投入資金血本無歸。再加上目前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的償還主體很不明晰,一旦出現(xiàn)投資失誤的情況,往往很難找到具體的責(zé)任人,這無疑也加大了融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

5.對土地收入的依賴程度過高。在我國地方財(cái)政收入中,土地收入占很大比例。2010年全國土地財(cái)政收入高達(dá)2.9萬億。正因?yàn)槿绱?融資平臺(tái)才能夠以土地收入作為抵押獲得資金。但土地收入并不是穩(wěn)定性的財(cái)政收入,極易受到國家土地政策和宏觀調(diào)控的影響。如果地價(jià)上漲且土地能夠順利出讓,無疑會(huì)為地方政府帶來可觀的收入,債務(wù)償還會(huì)有所保障。相反,如果土地財(cái)政沒有了來源,必然會(huì)出現(xiàn)債務(wù)難以償還的問題,使得地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大。

三、地方政府融資平臺(tái)擴(kuò)張的原因

1.不完善的稅制引起。1994年的分稅制改革,雖然使財(cái)政收入占GDP的比重以及中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重有了很大程度的提高,但也出現(xiàn)了財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)象。分稅制改革以后,地方政府尤其是基層政府要做的事情越來越多,但財(cái)政收入?yún)s不能同步增長,其結(jié)果是地方財(cái)政收支缺口越來越大。由于現(xiàn)行法律不允許地方政府負(fù)債運(yùn)行,地方政府為了滿足各方面開支的資金需求,不得不以隱性擔(dān)?；蛲恋氐盅旱姆绞酵ㄟ^搭建融資平臺(tái)向銀行進(jìn)行借貸。因此,從根本上說,融資平臺(tái)的產(chǎn)生主要還是由于中央政府與地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配造成的。

2.經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策所致。地方政府融資平臺(tái)由來已久,但其數(shù)量和負(fù)債規(guī)模的大量增加則是金融危機(jī)爆發(fā)以后的事情。2008年11月,為了擴(kuò)內(nèi)需、保增長,中央出臺(tái)了4萬億投資計(jì)劃。在這一計(jì)劃中,中央給地方政府明確規(guī)定了資金的配套比例。然而,由于地方政府的財(cái)力有限,資金配套問題遇到了巨大的困難?；谶@種情況,借鑒過去一些融資平臺(tái)的成功經(jīng)驗(yàn),各地紛紛開始大量組建新的融資平臺(tái),有的省份甚至專門出臺(tái)文件要求省、市、縣三級(jí)政府搭建融資平臺(tái)以解決資金困境。再加上前述中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》的出臺(tái),各地融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模均呈現(xiàn)出了飛速增長的勢頭。

3.投資“饑渴癥”使然。金融危機(jī)以后,各地在中央適度寬松經(jīng)濟(jì)政策的刺激下,投融資胃口大開,除了4萬億元投資計(jì)劃配套項(xiàng)目之外,還自行上馬了許多新的項(xiàng)目,這更導(dǎo)致地方政府不得不借助于融資平臺(tái)籌集建設(shè)資金。例如,在2010年,僅河北一個(gè)省就安排重點(diǎn)項(xiàng)目1300項(xiàng),總投資1.6萬億元,年度投資計(jì)劃逾2500億元。江蘇省當(dāng)年安排了200個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目,計(jì)劃完成投資3200億元。最引人注目的當(dāng)屬湖北省發(fā)改委公布的未來6至8年總規(guī)模為12萬億元的投資計(jì)劃?？梢?地方政府的這種投資“饑渴癥”也為融資平臺(tái)的“瘋長”起到極大的推動(dòng)作用。

4.畸形的政績觀作怪。地方政府融資平臺(tái)的大量出現(xiàn),與當(dāng)前一些地方干部尤其是基層干部不良的政績觀有直接關(guān)系。由于我們的干部考核制度還不夠合理,一些地方在選拔任用干部時(shí)過分注重表面現(xiàn)象,一談到政績,往往就是要大樓多少、馬路多寬、廣場多大等。在這種導(dǎo)向下,地方干部為了快出政績、多出政績,常常不顧現(xiàn)實(shí)條件,盲目追求所謂的跨越式發(fā)展,大搞勞民傷財(cái)?shù)恼児こ獭Ｈ狈ㄔO(shè)資金,就想法設(shè)法集資、借貸。一屆班子卸任之時(shí),往往就是債臺(tái)高筑之日,有的甚至還留下一個(gè)爛攤子。而地方政府融資平臺(tái)正是這種畸形政績觀的必然產(chǎn)物。

四、防范地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

1.進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革。追根溯源,地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問題是由于財(cái)政管理體制不合理而引起。1994年分稅制改革以后,中央和地方政府長期存在著財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移的這種極不合理的現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中,地方政府在國家財(cái)政收入中的比例只有30%—40%左右,但卻負(fù)擔(dān)了教育、醫(yī)保等各類公益事業(yè)60%以上的開支。近年來,雖然中央轉(zhuǎn)移支付的力度有所加大,但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方各方面支出的需要。“既要馬兒跑,又要馬兒不吃草”,在城市建設(shè)、醫(yī)療和教育等多方面資金需求的強(qiáng)大壓力下,地方政府就只能或明或暗地通過各種不正當(dāng)?shù)那澜鉀Q資金來源問題。因此,要想真正解決地方政府融資平臺(tái)的問題,就必須進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革。一是要進(jìn)一步完善稅制,賦予地方政府必要的稅收征管權(quán),努力使地方政府的財(cái)力與事權(quán)相匹配。二是要進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付的力度,最大限度地滿足地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要。三是要進(jìn)一步深化投融資體制改革,使地方政府有一個(gè)正常的融資渠道,早日擺脫對土地財(cái)政的依賴。

2.提高地方政府融資平臺(tái)的透明度。提高融資平臺(tái)透明度,需要做好三方面的工作。一是要建立嚴(yán)格的管理制度。無論融資平臺(tái)的設(shè)立、運(yùn)行、融資、項(xiàng)目評(píng)估與建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié),都應(yīng)遵循一定的規(guī)范,防止因暗箱操作而形成監(jiān)管盲區(qū)。二是要建立完善的信息公開制度,不僅要向有關(guān)部門公開,也要采取適當(dāng)形式向社會(huì)公開,接受公眾及市場主體的評(píng)估與監(jiān)督。三是要建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制。地方政府應(yīng)將其融資平臺(tái)的債務(wù)情況,定期向同級(jí)人大報(bào)告,接受人大的監(jiān)督和審查。

3.建立有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系。一是要建立完善的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng),通過設(shè)置科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)全面反映政府債務(wù)的基本狀況。二是要制定科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。衡量地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的大小,除了要有完備的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以外,還要設(shè)定科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣,才能客觀準(zhǔn)確地衡量其風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)狀況。三是要筑牢審計(jì)監(jiān)督的“防火墻”。為了能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)融資平臺(tái)運(yùn)行中存在的問題,各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)把融資平臺(tái)資金的籌集、使用以及效益等情況作為審計(jì)監(jiān)督的重要內(nèi)容,充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。

4.加強(qiáng)融資平臺(tái)債務(wù)的制度建設(shè)。一是要建立科學(xué)的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)預(yù)算制度?？茖W(xué)編制債務(wù)預(yù)算不僅能對債務(wù)資金的籌集和使用作出合理規(guī)劃,也能夠提前對可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)做好預(yù)案。從某種意義上講,預(yù)算的編制過程實(shí)際上也是對風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估過程。更重要的是,編制債務(wù)預(yù)算還能夠?qū)崿F(xiàn)對地方政府債務(wù)的民主管理與監(jiān)督。二是要建立有效的債務(wù)管理制度。建立債務(wù)管理制度,就是要嚴(yán)格界定融資平臺(tái)運(yùn)行各環(huán)節(jié)(包括舉借權(quán)限、債務(wù)計(jì)劃、使用范圍、會(huì)計(jì)核算及償債主體等)的操作規(guī)范,努力實(shí)現(xiàn)“舉債有度、用債有效、還債有信、管理有力”的目標(biāo)。三是要建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。要將地方政府融資平臺(tái)債務(wù)的借、用、還等情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍,使其成為評(píng)價(jià)和任用干部的一項(xiàng)重要依據(jù)。對那些不計(jì)后果、盲目舉債導(dǎo)致嚴(yán)重后果的行為,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲追究相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。

5.盡快建立并完善地方債券制度。解決地方政府融資平臺(tái)問題的有效途徑之一是允許地方政府通過適度發(fā)行債券籌集必要的建設(shè)資金。目前,由財(cái)政部代地方政府發(fā)行債券的辦法僅僅是一種權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)檫@種地方債券的發(fā)債主體不是地方政府,發(fā)多少、怎么用等都需要按照中央政府的規(guī)定來執(zhí)行,而且,無論各地財(cái)力如何,管理水平高低,利率也基本上都是一樣的。這種方式很難對地方政府的隨意舉債行為形成有效的約束,也無法從根本上解決地方政府的投資“饑渴癥”。因此,必須盡快建立并完善地方債券制度,使地方政府能夠早日擁有債券發(fā)放的自主權(quán)。這既有利于提高地方政府債務(wù)的透明度,也有利于加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的管理和監(jiān)督。

[1] 談佳隆.銀監(jiān)會(huì):1.7萬億元地方債有壞賬風(fēng)險(xiǎn)[N].中國經(jīng)濟(jì)周刊,2010-08-17.

[2] 毛軍華,羅景.在發(fā)展中動(dòng)態(tài)解決融資平臺(tái)問題[R].中金公司研究報(bào)告,2010-03-11.

[3] 浙江省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì).關(guān)于全省地方政府性債務(wù)管理情況的調(diào)研報(bào)告[DB/OL].http://www.z.jrd.gov.cn,2010-05-10/2011-01-15.