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當(dāng)前農(nóng)民宅基地管理問題研究

2011-08-15 00:44:26
中共云南省委黨校學(xué)報 2011年2期
關(guān)鍵詞:宅基地用地農(nóng)民

李 勇

(中共淮安市委黨校 廉政教育教研部,江蘇 淮安 223003)

當(dāng)前農(nóng)民宅基地管理問題研究

李 勇

(中共淮安市委黨校 廉政教育教研部,江蘇 淮安 223003)

宅基地管理是當(dāng)前農(nóng)村改革中的一個重點、難點問題。黨的十七屆三中全會《決定》提出“要完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理”。農(nóng)村宅基地管理必須要有相應(yīng)措施跟上,才能使其更具現(xiàn)實性和有效性,才能保證村民宅基地使用的科學(xué)化、合理化和集約化,加快實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的藍圖。

農(nóng)村;宅基地管理;存在的問題;原因;對策

黨的十七屆三中全會《決定》提出“要完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理”。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化、城鎮(zhèn)化進程的加快,農(nóng)村宅基地管理中的問題日益突出,因宅基地糾紛引起的農(nóng)民上訪事件呈上升趨勢,已成為影響農(nóng)村社會安定的重要因素。同時,由于管理缺乏規(guī)范和嚴(yán)格,也致使大量耕地被亂占、亂建,影響到我國18億畝的耕地“紅線”。所以,宅基地管理問題是當(dāng)前農(nóng)村改革中的一個難點問題,也是一個牽動城鄉(xiāng)居民廣泛關(guān)注的熱點問題。

一、農(nóng)村宅基地管理中存在的問題

1、宅基地審批程序不規(guī)范?!锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,宅基地的劃撥要經(jīng)村民會議討論、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核、縣級人民政府批準(zhǔn),但在實踐中,宅基地使用權(quán)的獲得實際操縱在村、組干部手中。部份村、組干部在處理宅基地問題時,不是嚴(yán)格貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定,而是依據(jù)親情和關(guān)系的疏密運作,這樣,在農(nóng)村就出現(xiàn)“一戶多宅”,“有子無宅”的不均衡現(xiàn)象。有的宅基地使用權(quán)的獲得只是通過村、組干部,既沒有經(jīng)過村民會議討論,也沒有通過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核,更沒有得到縣級人民政府的批準(zhǔn),即不是按照法律規(guī)定的審批程序取得使用權(quán)。有些宅基地雖然是按照審批程序批準(zhǔn)的,但由于把關(guān)不嚴(yán),甚至有意疏忽,出現(xiàn)“人情宅地”、“權(quán)力宅地”,造成不符合審批宅基地的有宅基地,甚至多處,急需住宅地的村民反而得不到。①

2、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃控制不力,導(dǎo)致農(nóng)村宅基地普遍布局散亂,難以形成完整村鎮(zhèn)形態(tài)結(jié)構(gòu)。一些經(jīng)濟發(fā)展相對落后的村鎮(zhèn),由于沒有經(jīng)濟實力支撐村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè),因而對統(tǒng)一規(guī)劃宅基地,建設(shè)村莊、集鎮(zhèn)的積極性也不高。在缺乏統(tǒng)一規(guī)劃的情況下,農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局和用地規(guī)模也就很難合理確定,村民住宅建設(shè)無章可循,農(nóng)民建房選址無序、亂圈亂占現(xiàn)象嚴(yán)重,導(dǎo)致村莊布局散亂,有村無形,村莊不斷向外擴張,農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模在一定程度上失控,土地資源浪費。另一方面,即便有些地方努力按照愿景進行村鎮(zhèn)規(guī)劃、管理并審批農(nóng)民住宅用地,村民也嚴(yán)格按照規(guī)劃蓋房,但由于按照規(guī)劃布點建設(shè)的新村、新居民也需要投入一定的資金以完善道路、電力、通訊、引水管道等公共基礎(chǔ)配套設(shè)施;而如果經(jīng)濟實力不足,農(nóng)民預(yù)期政府不能出資金幫助其配套新住宅地的公共基礎(chǔ)設(shè)施,必然會影響農(nóng)民響應(yīng)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃實施的積極性,農(nóng)民蓋房自行亂選址、亂搭建的現(xiàn)象也就難以制止。

3、農(nóng)民的傳統(tǒng)思想根深蒂固,缺乏社會發(fā)展的整體觀念。農(nóng)村村民的宅基地大都是從祖輩繼承下來的,絕大多數(shù)農(nóng)民認為宅基地是私有財產(chǎn),擁有它就有了基本福利和生存保障。擁有宅基地,就是一種永久的人生收益,因而,隨意將自己的宅基地使用面積擴大或者換地蓋房的現(xiàn)象在農(nóng)村并不鮮見,導(dǎo)致村民宅基地面積超標(biāo)的問題普遍存在。一些農(nóng)民由于缺乏社會整體發(fā)展思想,對國家土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地管理規(guī)劃的作用不愿認同,總是從私有欲念滿足的角度考慮自家建房的選址,導(dǎo)致松散型的農(nóng)村宅基地占用了大量的土地。隨著改革開放和農(nóng)民生活水平的不斷提高,一些農(nóng)民盲目地攀比建房,農(nóng)宅出現(xiàn)公寓化、別墅化的現(xiàn)象,既不符合新農(nóng)村建設(shè)提出的有利生產(chǎn)、方便生活的原則,又違背了國土資源愈加寶貴情景下集約用地的要求。

4、人均宅基地面積出現(xiàn)超標(biāo)、超占現(xiàn)象?!锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”但農(nóng)民法律觀念淡薄又缺乏正確的引導(dǎo)和管理,再加上采用的是無償、長久期限的使用制度,出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房和未經(jīng)國土行政主管部門批準(zhǔn)任意在承包責(zé)任田里建房,即使建了新宅也不愿意交出舊宅基地等問題?!耙粦舳嗾?、超面積建房的情形很多。還有的是個人成家立業(yè)后審批了一處宅基地,待父輩去世后又繼承了一處或幾處房產(chǎn),或者購買了一處或幾處房產(chǎn)。而房產(chǎn)與宅基地不可能分離,所以,個人就擁有了多處宅基地。

5、農(nóng)村出現(xiàn)較多“空心村”現(xiàn)象。近年來,隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及城市戶籍制度的改革,一些富裕起來的農(nóng)民紛紛進城購房。他們留在農(nóng)村的宅基地,受現(xiàn)行法律法規(guī)的限制,不能進行公開合法的轉(zhuǎn)讓,但這些宅基地是通過合法途徑得到的,村集體組織也無權(quán)收回進行處置,閑置的宅基地?zé)o法復(fù)耕導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)較多的“空心村”。特別是在人均土地多的偏遠山村,由于無村莊建設(shè)規(guī)劃,外延擴張,新建不拆舊等原因,“空心村”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此外,在很多農(nóng)村,特別是交通便利的地方,大家都爭相到道路兩旁建新房,村內(nèi)舊房無人住,形成了“空心村”現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)材料統(tǒng)計,目前全國2.4億畝村莊建設(shè)用地中,“空心村”內(nèi)老宅基地閑置面積占10%-15%。

6、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)新問題。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定,農(nóng)民宅基地只能轉(zhuǎn)讓給符合取得宅基地條件的本集體經(jīng)濟組織成員。然而,在實踐中,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的人員通過各種途徑取得村集體宅基地的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。如近年來風(fēng)行的小產(chǎn)權(quán)房,就是最典型的例子。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序的混亂,同時也干擾了我國土地市場的秩序。

7、違法違規(guī)行為的執(zhí)法難。一是基層國土資源管理部門的專業(yè)人員少,遇到問題大多是這邊哄、那邊勸,講不到理上,說不到法上,難以服眾。二是在宅基地報批上,程序意識不強,帶有隨意性和盲目性,發(fā)現(xiàn)違法用地問題,處理時往往以罰代拆,導(dǎo)致違法者仍達到其最終目的,只是交了點罰款而已,執(zhí)法的社會效果大打折扣。三是違法點多且面廣,監(jiān)管難。國土所人員少,轄區(qū)面積大,加之違法者“打一槍放一個地方”,工作很被動。四是干擾阻力大,執(zhí)法難。查處違法事件時,當(dāng)事人抵觸情緒大甚至暴力抗法,有關(guān)系的人還到處活動,跑關(guān)系,企圖大事化小,小事化了。五是當(dāng)?shù)馗刹咳罕姴焕斫猓浜想y。許多人抱著“事不關(guān)己,高高掛起”的態(tài)度,證言不出具,甚至在一旁看熱鬧,不愿意協(xié)助國土所人員執(zhí)法。

二、農(nóng)村宅基地管理中存在問題的原因分析

1、國家在立法層面上忽視了對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的保護?,F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地管理法律制度,無論是《物權(quán)法》,還是過去有關(guān)的法律法規(guī),均忽視了對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護,房屋作為農(nóng)民財產(chǎn)的主要部分,由于受宅基地制度的制約,其抵押、轉(zhuǎn)讓、繼承均受到很大的限制。在市場經(jīng)濟日益完善的今天,人為地將農(nóng)村房屋買賣從大市場中分離出來,縮小交易范圍,限制交易主體,導(dǎo)致交易價格的降低和交易量的減少,這一做法本身就違背了市場經(jīng)濟的運作規(guī)律,限制了農(nóng)民的融資手段,損害了農(nóng)民的利益,加大了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的收入差距,這種狀況不利于農(nóng)村社會和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,更不利于和諧社會的構(gòu)建。

2、農(nóng)村居民的舊思想觀念作怪。雖然土地管理法中明確規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有,由村集體組織或村民委員會經(jīng)營管理,但由于在實際生活中農(nóng)村居民對農(nóng)村宅基地所有權(quán)普遍存在著私有的觀念,認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來,是一種私有財產(chǎn)。這成為農(nóng)村居民多占宅基地的強烈的內(nèi)部驅(qū)動力,造成了農(nóng)村宅基地使用率低下,閑置地難以盤活的問題。同時,許多農(nóng)民相信“出門沖墻,心灰意涼”、“茅房對廚房,倒霉不吉祥”等封建信條,或聽信風(fēng)水先生“宅大招財,路寬出官”的胡言亂語,便紛紛外出尋找“風(fēng)水寶地”。加之富裕起來的農(nóng)民有求寬敞、講美觀、圖方便的思想,就舍棄老宅破屋,在村外或公路邊修建新房,以滿足自己擺闊氣、高人一籌或“想致富,臨公路”的狹隘心理。導(dǎo)致有的農(nóng)戶建新不拆舊,多處占地建房;有的農(nóng)戶舊宅基地閑置,自己不建,也不讓他人使用,造成了閑置宅基地不能盤活利用,而又要占用園地甚至耕地用于新的建設(shè)。宅基地私有的觀念是農(nóng)居點管理困難的原因之一,要改變這種觀念,不是一朝一夕的事,也不是光靠宣傳發(fā)動就可達到的,還需采取相應(yīng)的法律、經(jīng)濟等措施。

3、村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后。改革開放以來,農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化,農(nóng)民的生活水平提高很快,相應(yīng)地對衣、食、住、行等生活需求也越來越高。在農(nóng)村,一座座新樓拔地而起,但伴隨著一座座新房的建成卻并不是一個新農(nóng)村面貌的出現(xiàn)。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃的滯后,造成了農(nóng)村居民建房時缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃而雜亂無章,村內(nèi)房屋朝向不一、座落無序,道路不暢,既影響了交通和村容村貌,又浪費了大量土地,造成了農(nóng)村土地利用率低下。

4、缺乏有效監(jiān)管手段,執(zhí)法力度不大。由于管理不嚴(yán),行政不規(guī)范,執(zhí)法力度不大,特別是歷年來各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對一些違法用地問題處理不規(guī)范,以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象比較普遍,給制止違法占地行為帶來了負面影響,形成惡性循環(huán),加之管理人員較少,難于保證“三到現(xiàn)場”,給宅基地管理帶來了難度。同時,根據(jù)上級文件精神,為了減輕農(nóng)民負擔(dān),超占的面積不得再處罰,必須按照法律規(guī)定拆除,而按照超多少拆多少,現(xiàn)實當(dāng)中很難執(zhí)行,使執(zhí)法陷入兩難處境。

三、加強農(nóng)民宅基地管理的對策與建議

黨的十七屆三中全會明確提出了加強農(nóng)村宅基地管理的具體要求,即“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地,首先要復(fù)墾為耕地,調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃,并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地?!睋?jù)此,我們要以黨的十七屆三中全會精神和有關(guān)農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī),加強農(nóng)村宅基地管理。

1、給予弱勢區(qū)域合理的財政支持?;谵r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的不同,對于經(jīng)濟實力較弱的區(qū)域,為使宅基地管理更加有效,應(yīng)該支持這些地方搞好村莊、集鎮(zhèn)的規(guī)劃及實施。一是建議?。ㄊ?、縣)政府通過財政轉(zhuǎn)移支付,對這些區(qū)域建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、引導(dǎo)更多農(nóng)民進入新村、新居民點給予一定的資金支持,完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。二是在村莊整治、舊村改造騰退土地的處置及土地收益分配關(guān)系中,應(yīng)充分考慮對農(nóng)民的補償及騰退土地的收益。積極推進城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作。在耕地后備資源匱乏的地區(qū),城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地收益掛鉤支付用于農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設(shè),這是有效解決新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金渠道。

2、加強宅基地立法體系建設(shè),規(guī)范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且效力層次不高,以及新形勢下出現(xiàn)的一些新情況新問題,應(yīng)加強宅基地立法體系建設(shè),盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等,明晰宅基地的產(chǎn)權(quán),明確宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地登記發(fā)證等問題。2007年10月1日實施的物權(quán)法已將宅基地使用權(quán)明確納入用益物權(quán)的范圍予以保護,但對宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓未作出具體規(guī)定,但適用土地管理法等法律政策的規(guī)定。而現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得只是作了原則性規(guī)定,缺乏可操作的規(guī)范性審批辦法。如農(nóng)村村民新建住宅,審批條件和建設(shè)程序有哪些;土地管理部門的權(quán)力和義務(wù)有哪些;農(nóng)村基層組織的權(quán)力和義務(wù)有哪些;村民群眾有哪些義務(wù)和權(quán)利;符合申請建房的農(nóng)村居民向所在地集體經(jīng)濟組織申請不到宅基地,其救濟途徑有哪些;國土資源管理部門違規(guī)批地,村民未批先建,超面積占地等需承擔(dān)什么法律責(zé)任等,均需在有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件中作出明確具體的規(guī)定。基層土地管理部門迫切期望農(nóng)村宅基地管理有章可循,以指導(dǎo)這項工作的健康發(fā)展,減少亂占耕地建房、浪費土地現(xiàn)象的發(fā)生。為此,我們建議盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》。

3、嚴(yán)格宅基地規(guī)劃和審批管理。黨的十七屆三中全會《決定》提出:“要完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理”,實際上就是要求各地建立宅基地審批責(zé)任和過錯追究制度,嚴(yán)格宅基地規(guī)劃、審批管理,執(zhí)行一戶一宅的政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所要對申請人的情況認真進行審查,審查其是否具備申請條件,村委會上報前是否按程序張榜公示,村民有無反映,房址是否符合規(guī)劃??h級國土資源部門在審查時,要隨機抽樣復(fù)審,確認無誤后再報批準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,合理確定不同類型村居民的用地規(guī)模,對一般農(nóng)村村莊要確定村莊界,嚴(yán)禁無度擴展。偏僻的小村、自然村要逐漸向中心村集中,以達到集約用地的要求。結(jié)合本地實際,逐步完善人均宅基地面積等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),控制農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)建房,對于出現(xiàn)的一戶多宅問題,要按國家的要求逐步清理,不允許超面積占用宅基地和一戶多宅現(xiàn)象的再發(fā)生。

4、建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度,加快宅基地登記發(fā)證工作的步伐。為改變目前房地多頭登記、管理混亂的局面,應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度,流轉(zhuǎn)中要加強農(nóng)村宅基地的變更登記工作。一是為節(jié)約行政管理成本,不動產(chǎn)登記機關(guān)規(guī)定為國土資源行政主管部門為宜。二是應(yīng)明確登記僅是宅基地使用權(quán)的成立要件,是物權(quán)變動的要件,而不是出讓合同的成立要件。這樣,既可區(qū)分物權(quán)變動與債權(quán)合同,又能在出讓人(集體經(jīng)濟組織)不履行登記義務(wù)時,受讓人可基于合同違約請求權(quán)請求法院強制出讓人辦理登記手續(xù),從而取得使用權(quán)。三是要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限,解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中的政策性問題,如“超占面積宅基地”登記、“一戶多宅”登記等,加快農(nóng)民集體土地的確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作步伐。四是有條件的市、縣應(yīng)對農(nóng)村宅基地進行一次普查,健全宅基地地籍檔案。在技術(shù)基礎(chǔ)方面還需要進一步健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定,如城鄉(xiāng)地籍圖數(shù)學(xué)基礎(chǔ)的統(tǒng)一,農(nóng)村地籍的完善及與城鎮(zhèn)地籍的整合;土地確權(quán)與定界的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化問題等。積極探索“兩圖一表”(農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀圖和農(nóng)村宅基地規(guī)劃圖,農(nóng)村宅基地申請計劃表)的管理模式,實現(xiàn)宅基地管理的規(guī)范化、信息化。

5、積極推進農(nóng)村土地整理復(fù)墾。主要是對各地目前如火如荼的舊村改造、村莊整理、搗騰建設(shè)用地的做法給予明確規(guī)范,尤其要加大對一些“空心村”土地整理的力度,宅基地和村莊整理所節(jié)約出來的土地,首先要復(fù)墾為耕地,因為我國是一個耕地非常緊張的國家,保護耕地是我國面臨的非常緊迫的任務(wù),村莊所在地往往是條件好的土地,所以,村莊整理中節(jié)約出來的土地首先要復(fù)墾為耕地。如果要調(diào)劑為建設(shè)用地,必須符合規(guī)劃,且優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地,村集體建設(shè)用地主要是用于農(nóng)村的公共設(shè)施、公益事業(yè)和其他建設(shè)項目,防止各地借整理、盤活之機,擴大建設(shè)用地,以及防止將集體建設(shè)用地國有化傾向。

6、積極盤活農(nóng)村住宅用地。宅基地的有效流轉(zhuǎn),不僅需要有理論上的完善,還要有實踐上的不斷探索。針對農(nóng)民工進城定居現(xiàn)象的增多,適當(dāng)在村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進行宅基地置換是當(dāng)前盤活農(nóng)村住宅用地的有效途徑。一是允許將不再需要的宅基地在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部、在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部進行置換。二是向?qū)泶碎L期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外來人員出租。三是由村委統(tǒng)一安排宅基地整理工作,以增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地,或統(tǒng)一規(guī)劃改變利用方式,實現(xiàn)村域經(jīng)濟的規(guī)模發(fā)展。由宅基地整理受益單位以一定方式給予村集體經(jīng)濟補償,并可以此為基礎(chǔ)為符合社會養(yǎng)老保險的人員辦理社保。

7、保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)?!段餀?quán)法》明確規(guī)定了宅基地的用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)是指農(nóng)民擁有依法取得村集體所有的宅基地的占有、使用、收益的權(quán)利。黨的十七屆三中全會《決定》提出“依法保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)”,就是要保障農(nóng)戶宅基地依法取得、使用和收益的權(quán)利。宅基地的用益物權(quán)和所有權(quán)是不同的,所有權(quán)包括占有、使用、收益、處置權(quán),用益物權(quán)有占有、使用、收益的權(quán)利,沒有處置的權(quán)利。沒有處置權(quán)并非是說農(nóng)村宅基地不能轉(zhuǎn)讓,我國農(nóng)村土地制度中規(guī)定,農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓只能發(fā)生在集體內(nèi)部,且轉(zhuǎn)讓后不能再申請宅基地。

8、提高農(nóng)村社會的法制意識。在實際生活中,每個公民是否能夠自覺地遵守法律法規(guī),提高社會法律意識和公民守法的自覺性,對規(guī)范農(nóng)村住宅用地管理、保護耕地將起到重要作用。土地執(zhí)法部門要從宣傳土地法規(guī)和政策入手,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、書記認識到加強農(nóng)民住宅用地管理,對于耕地保護、土地開發(fā)整理和促進農(nóng)民增產(chǎn)增收的重要意義,爭得基層領(lǐng)導(dǎo)干部對土地執(zhí)法工作的理解和支持,以減少土地執(zhí)法的難度,降低執(zhí)法成本,切實保障農(nóng)村經(jīng)濟社會的健康有序發(fā)展。充分利用農(nóng)村的廣播、電視等宣傳手段,把土地管理法和農(nóng)村減負政策結(jié)合起來進行宣傳,并利用典型案例開展警示教育,使廣大農(nóng)民認識到建房的充分必要條件是依法用地,減負政策并不是違法用地的“尚方寶劍”,懂得“要用地,辦手續(xù)”的道理,正確引導(dǎo)農(nóng)村村民合理利用宅基地,為規(guī)范農(nóng)村村民住宅用地管理營造良好的社會環(huán)境。

9、加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。一是提高執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。要對國土資源執(zhí)法人員進行定期的專業(yè)知識培訓(xùn),提高其執(zhí)法能力,切實做到能嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法,杜絕“以罰代法”、“以罰代批”行為的發(fā)生;同時,執(zhí)法人員工作中要加強日常動態(tài)巡查的監(jiān)管力度,并充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。二是要進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保護耕地的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的一級政府更有保護耕地、制止非法占用土地的直接職責(zé)。建議縣政府要把抓土地管理和耕地保護的責(zé)任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)管理考核責(zé)任體系。三是發(fā)揮基層帶頭人的作用。國土資源管理是全社會的共同責(zé)任,沒有廣大群眾的積極參與和大力支持,僅靠國土資源部門單打獨斗,很難達預(yù)期效果,因此,建議聘請土地協(xié)管員,由村黨支部書記和村委會主任兼任土地協(xié)管員。這樣,農(nóng)村村民住宅建設(shè)用地的日常監(jiān)管及耕地保護工作就有了堅強的組織保障和深厚的群眾基礎(chǔ),能將各個角落出現(xiàn)的違法苗頭和違法行為第一時間反饋給國土資源管理部門,及時化解土地糾紛;同時,由于他們身份特殊,對其親朋戚友和鄉(xiāng)鄰都是一個很大的約束,起著一個榜樣的力量,真正做到撥亮一盞燈,照明一大片。

注釋:

①秦兆勛、任金生:《農(nóng)村宅基地管理的有效途徑分析》,《山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報》,2008年第2期。

②楊立賓:《農(nóng)村宅基地管理問題的探討》,《中共福建省委黨校學(xué)報》,2009年第7期。

③黃彩鳳:《對農(nóng)村宅基地管理問題的思考》,《福建行政學(xué)院學(xué)報》,2009年第2期。

責(zé)任編輯:劉建文

F321.1

A

1671-2994(2011)02-0138-04

2011-02-12

李 勇(1971- ),男,江蘇睢寧人,中共淮安市委黨校廉政教育教研部主任、副教授,法學(xué)碩士。研究方向:政治學(xué)。

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