陳紅

(浙江工業(yè)大學(xué)人文社科處，浙江杭州310023)

行政強制保全，作為一類行政強制措施，是行政主體在由于相對一方的行為可能使行政決定難以作出，或作出的行政決定難以執(zhí)行的情況下，依法對相對人的財產(chǎn)或物品予以強行限制的一種具體行政行為。根據(jù)行政主體所采取的保全手段的不同，行政強制保全包括了行政查封、扣押、凍結(jié)、證據(jù)登記保存等幾種強制保全措施。行政強制保全的存在和運用只能基于社會認(rèn)可的利益需要，且實施程序必須嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定。

一、行政強制保全的內(nèi)涵分析

對行政強制保全內(nèi)涵的理解應(yīng)該從兩方面來分析:第一，行政強制保全是一項法律制度。它主要規(guī)定行政主體采取強制保全措施必須遵循的法定條件、范圍、方式及其它限制性規(guī)則，大體由強制保全的主體、強制保全的依據(jù)、強制保全的措施和強制保全的程序等內(nèi)容組成。第二，行政強制保全的目的是特定的。強制保全的目的一方面是為了保全證據(jù)，避免因相對人隱匿、毀滅證據(jù)而有礙行政調(diào)查工作的開展，確保行政決定的順利作出;另一方面也是為了保全執(zhí)行標(biāo)的，使相對人的財產(chǎn)保持一定狀態(tài)，防止相對人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，保障行政主體所做的行政決定得以實現(xiàn)。對此，我國臺灣地區(qū)有學(xué)者認(rèn)為:義務(wù)人如有規(guī)避執(zhí)行之行為者，例如轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，若無相當(dāng)之保全措施，難免有礙義務(wù)之執(zhí)行。因此，設(shè)有若干保全措施，有所防范［1］。

行政強制保全區(qū)別于其它行政強制措施的特點有六個:(1)依附性。行政強制保全是行政主體在行政管理過程中，在作出行政決定等行為前，為了查清相對人的違法事實，或者為了在行政決定作出后保證相對人金錢或財產(chǎn)給付義務(wù)的履行而采取的行政強制手段。因此，行政強制保全制度是為了保障其它具體行政行為的順利做出或?qū)崿F(xiàn)而設(shè)立的，就它與被保障的具體行政行為之間的關(guān)系而言，它是一種從行為，而不是主行為，也即，既然行政強制保全制度的目的是保證另一具體行政行為的做出或?qū)崿F(xiàn)，那么，它的存在和消滅也就必然依附于另一具體行政行為［2］。(2)財產(chǎn)性。行政強制保全是行政主體以相對人的財產(chǎn)或物品為對象采取的強制措施，它通過限制相對人對其財物的使用和處分，使財產(chǎn)保持一定的狀態(tài)。因此，其強制力只及于相對人的財產(chǎn)，而不涉及他的人身，對人身采取強制措施不屬于行政強制保全制度的范圍。(3)中間性。行政強全是對相對人財產(chǎn)權(quán)利的暫時約束，而不是對這種權(quán)力的最終處分。如扣押財物，“扣押”本身制保不是一種永恒的目的，它只是一種暫時的保障措施，它只是約束被扣押物的使用和處分，而不涉及對被扣押物所有權(quán)的最終處分。因此行政強制保全是一種中間行為，而不是最終行為，是過程中的措施，而不是終結(jié)性的結(jié)果［3］。(4)臨時性。行政強制保全是行政主體的臨時處置行為，是在必要時才采取，因而在時間的持續(xù)上以達(dá)到目的為限度，一旦采取強制保全的法定事由排除，行政強制保全即應(yīng)予以取消。例如對相對人所攜帶的物品有違法嫌疑的可即時扣押以便于檢查，如果查明特定相對人沒有違法行為，其扣押的物品即應(yīng)發(fā)還，對已依法采取強制保全的財產(chǎn)，如果相對人提供了充分擔(dān)保的，也應(yīng)解除保全措施。(5)法定性。行政強制保全措施的種類是由行政法規(guī)范明確規(guī)定的，而不是由行政主體任意選定的。并且某種行政強制保全措施適用于何種情形也是由行政法規(guī)范明確規(guī)定的，而不能適用于其它情形。特定的行政強制保全措施應(yīng)由哪個行政主體實施，是由行政法規(guī)范明確規(guī)定的，其它行政主體都無權(quán)實施該行政強制保全措施。行政強制保全措施的適用對象是由行政法規(guī)范明確規(guī)定的，即某一種行政強制保全措施是能適用于法定的相對人，而不能適用于其它相對人。(6)可訴性。行政強制保全在救濟方式上適用行政訴訟。我國《行政訴訟法》第11條受案范圍中明確規(guī)定:對行政機關(guān)“限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的”可提起行政訴訟，并且在該法第九章還規(guī)定了行政機關(guān)侵權(quán)賠償責(zé)任。

二、行政強制保全的邊界劃分

要真正把握行政強制保全的內(nèi)涵，確定行政強制保全的外圍邊界是必要的。我們需要討論確定它與外圍幾個相近名詞概念之間的界限，指出行政強制保全與行政訴訟保全、行政訴訟證據(jù)保全的區(qū)別。

(一)行政強制保全與行政訴訟保全

訴訟保全是指人民法院在可能因當(dāng)事人一方或其它原因而使判決不能執(zhí)行或難以執(zhí)行的情況下，根據(jù)對方當(dāng)事人的申請，或依職權(quán)采取措施對有關(guān)財產(chǎn)加以保護(hù)的措施。它是保證人民法院作出的判決能夠得到順利執(zhí)行，使當(dāng)事人在判決中所確認(rèn)的權(quán)利能夠得到實現(xiàn)的一種法律制度。行政訴訟保全的措施主要有查封、扣押、凍結(jié)以及法律規(guī)定的其它方法。

雖然行政強制保全與行政訴訟保全，全都是國家機關(guān)運用強制手段實現(xiàn)其目的的行為，并且在實施手段上也有很多相似之處，但卻是有著嚴(yán)格區(qū)別的兩個概念。(1)性質(zhì)不同。行政強制保全具有行政性，是行政主體為實現(xiàn)其行政職能而運用行政權(quán)的結(jié)果。而行政訴訟保全則具有司法性質(zhì)，其適用主體是人民法院，是法院司法權(quán)的體現(xiàn)。(2)適用的對象和實施的依據(jù)不同。雖然行政強制保全和行政訴訟保全所實施的對象均為特定的財物，但前者所針對的是在行政管理過程中具有違法嫌疑的相對人的財物，采取行政強制保全的法律依據(jù)是行政法規(guī)范，而后者所針對的則是行政訴訟過程中當(dāng)事人的與案件爭議相關(guān)的財、物，實施的法律依據(jù)是行政訴訟法。(3)目的不同。行政強制保全的目的在于保證行政主體行政決定的順利作出或?qū)崿F(xiàn)，而行政訴訟保全則是為了排除妨礙法院判決執(zhí)行的因素，確保法院判決所確定的權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)，義務(wù)得以履行。前者為行政目的，后者為司法目的。(4)法律后果不同。行政強制保全是行政主體實施的具體行政行為，雖然該行為一經(jīng)作出即具有公定力、約束力和執(zhí)行力，但仍要受到法院的最終司法審查。法院一般通過行政訴訟實現(xiàn)這種對行政行為的控制與監(jiān)督。而對于行政訴訟保全來說，不存在法院司法審查的問題。(5)實施的動因不同。行政訴訟保全可以通過兩種途徑進(jìn)行，或由當(dāng)事人申請人民法院采取保全措施，或由人民法院依職權(quán)主動采取保全措施。而行政強制保全不存在相對人申請，完全由行政主體依職權(quán)決定。

(二)行政強制保全與行政訴訟證據(jù)保全

行政訴訟證據(jù)保全是指在證據(jù)可能滅失或以后難以取得的情況下，人民法院根據(jù)訴訟參加人的請求或依職權(quán)采取措施加以確定和保護(hù)。行政強制保全的目的之一是保全證據(jù)，這與行政訴訟證據(jù)保全在功能上是一致的，但兩者在性質(zhì)、適用的法律依據(jù)、法律后果等方面是完全不同的，其法理與上述行政強制保全與行政訴訟保全的區(qū)別相通，此處不再贅述。

同時，行政強制保全與行政訴訟證據(jù)保全還具有幾個不同點:(1)實施的前提不同。雖然二者在發(fā)揮證據(jù)保全功能時都以證據(jù)有可能滅失或以后難以取得為條件，但行政強制保全作為證據(jù)保全措施，其實施的前提條件與相對人的主觀意愿和行為相聯(lián)，也即在相對人有轉(zhuǎn)移、毀滅證據(jù)的可能性存在時，行政主體才能采取行政強制保全措施保全證據(jù)。而行政訴訟證據(jù)保全是在由于客觀上的原因?qū)е伦C據(jù)可能滅失或以后難以再取的情況下采取的，如物證即將腐爛變質(zhì)等，與當(dāng)事人的主觀意圖和行為無關(guān)。(2)強制性不同。行政強制保全具有單方性和強制性的特點，是行政主體依法單方面采取的在客觀上能產(chǎn)生強制效果，同時相對人的主觀意愿受到強力抑制的激烈手段達(dá)到保全證據(jù)的目的。而行政訴訟證據(jù)保全既可以由人民法院依職權(quán)決定保全，也可以由當(dāng)事人主動申請保全，并且很大程度上是訴訟當(dāng)事人為維護(hù)自身合法權(quán)益提供證據(jù)的補救方法。(3)適用的范圍不同。行政強制保全是行政主體針對有違法嫌疑的相對人的財物所采取的強制措施，因此，其證據(jù)保全的作用主要體現(xiàn)在對書證物證的保全上，所采取的手段也主要是限制財物自由流通的強制措施。而行政訴訟證據(jù)保全適用于行政訴訟法所規(guī)定的所有證據(jù)種類，采取何種方法進(jìn)行保全也完全根據(jù)保全的是何種證據(jù)而定。(4)保全的對象不同。行政強制保全的目的之一是保證行政主體順利開展行政調(diào)查工作，正確作出行政處理決定，所以，強制保全的證據(jù)是與查明相對人是否具有違法行為和責(zé)任大小相關(guān)聯(lián)的證據(jù)。而行政訴訟證據(jù)保全的目的是為了保證人民法院作出準(zhǔn)確裁判，因此，行政訴訟證據(jù)保全的對象，包括一切有助于人民法院正確裁判的與判斷行政主體具體行政行為是否合法相關(guān)的證據(jù)。

三、行政強制保全的依據(jù)認(rèn)定

行政強制保全是行政主體對相對人所施加的一種極為嚴(yán)厲的強制措施，其存在和運用只能基于社會認(rèn)可的利益需要。作為一種法律手段，它絕非任意妄為的權(quán)力操縱機制，而是必須在嚴(yán)格的條件下才可以實施。實施行政強制保全的條件，就內(nèi)容而言有事實依據(jù)和法律依據(jù)兩個方面。

首先是事實依據(jù)。行政強制保全的實施條件取決于行政強制保全的目的。如前所述，行政強制保全的目的是保全證據(jù)，保全執(zhí)行標(biāo)的，因此，行政主體是否采取強制保全完全取決于有無保全證據(jù)，保全執(zhí)行財產(chǎn)的必要性。如果相對人確有轉(zhuǎn)移、毀滅證據(jù)或轉(zhuǎn)移、逃匿、隱藏財產(chǎn)逃避執(zhí)行的行為或可能性存在，需要指出的是，這種可能性是客觀上的可能性，而非主觀臆斷，則行政主體采取行政強制保全才有了充足的理由。只有對實施行政違法行為后正在或有可能毀滅證據(jù)或轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的相對人，行政主體才可采取強制保全，否則就不具備發(fā)動強制保全的事實依據(jù)。

其次是法律依據(jù)。作為行政強制措施，行政強制保全體現(xiàn)了一種重大的行政權(quán)力，它直接影響到公民、法人或其它組織的財產(chǎn)權(quán)利，而且運用時通常都具有緊迫性，很容易導(dǎo)致對相對人合法權(quán)利的侵害。因此，實施行政強制保全，除必須具備實施條件外，還必須具有充分的法律依據(jù)。行政主體是否具有強制保全的權(quán)力，在何種情形下適用強制保全，適用何種強制保全措施，強制保全適用何種程序、對象等等，均應(yīng)由法律、法規(guī)明確限定。我國《行政強制法》草案明確規(guī)定:實施行政強制必須有法律、法規(guī)依據(jù)，依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤Ｎ唇?jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，任何機關(guān)或者組織不得實施行政強制。

目前，我國有關(guān)行政強制保全的現(xiàn)行法律規(guī)定散見于不同的法律、法規(guī)和規(guī)章中。其中規(guī)定行政主體享有強制保全權(quán)的法律有:《行政監(jiān)察法》、《稅收征收管理法》、《海關(guān)法》、《槍支管理法》、《道路交通安全法》、《價格法》等;規(guī)定行政主體有權(quán)實施強制保全的行政法規(guī)有:《海關(guān)稽查條例》、《土地管理法實施細(xì)則》、《國家安全法實施細(xì)則》、《植物新品種保護(hù)條例》、《植物檢疫條例》、《稅收征收管理法實施細(xì)則》、《出境入境邊防檢查條例》等。此外，還有大量的規(guī)章以及規(guī)范性文件涉及到行政主體的強制保全問題?，F(xiàn)階段由于我國還沒有制定行政強制法和行政程序法，有關(guān)強制保全的制度還缺乏統(tǒng)一的規(guī)定和相應(yīng)的法律責(zé)任，程序上也缺乏應(yīng)有的保障。立法上的滯后已致使許多行政主體難以合法有效地利用這一制度達(dá)到行政目的。因此，加快立法，完善包括補救手段在內(nèi)的各種強制保全環(huán)節(jié)，建立高效的行政強制保全制度已成當(dāng)務(wù)之急。

四、行政強制保全的措施實施

行政強制保全措施的種類有查封、扣押、凍結(jié)等。行政主體采取行政強制保全措施時，必須符合以下條件［4］:第一，適用強制保全措施的主體只能是法律、法規(guī)明確規(guī)定有行使該項權(quán)力的國家行政機關(guān)或其它組織;第二，相對人違反了有關(guān)行政法律規(guī)范;第三，法律、法規(guī)規(guī)定可以采取強制保全措施的。例如我國《稅收征收管理法》第三十八條規(guī)定:稅務(wù)機關(guān)有根據(jù)認(rèn)為從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人有逃避納稅義務(wù)行為的，可以在規(guī)定的納稅期之前，責(zé)令限期繳納應(yīng)納稅款;在限期內(nèi)發(fā)現(xiàn)納稅人有明顯的轉(zhuǎn)移、隱匿其應(yīng)納稅的商品、貨物以及其它財產(chǎn)或者應(yīng)納稅的收入的跡象的，稅務(wù)機關(guān)可以責(zé)成納稅人提供納稅擔(dān)保。如果納稅人不能提供納稅擔(dān)保，經(jīng)縣以上稅務(wù)局(分局)局長批準(zhǔn)，稅務(wù)機關(guān)可以采取相應(yīng)稅收保全措施，即書面通知納稅人開戶銀行或者其它金融機構(gòu)凍結(jié)納稅人的金額相當(dāng)于應(yīng)納稅款的存款;扣押、查封納稅人的價值相當(dāng)于應(yīng)納稅款的商品、貨物或者其它財產(chǎn)①2001年4月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議修訂。。

(一)行政強制查封

查封是指行政主體對行政相對人的財產(chǎn)就地查實、封存，以待具體行政行為作出后加以處理的行政強制措施。相對人對行政主體加封的封志不得開拆、毀棄，對被查封的財物不得動用、轉(zhuǎn)移。查封的目的主要是為了保障行政決定的執(zhí)行和行政相對方的金錢、財產(chǎn)給付義務(wù)的履行，防止行政相對人在行政決定強制執(zhí)行前轉(zhuǎn)移、隱匿或毀壞其可供執(zhí)行的財產(chǎn)。

查封作為一項行政強制措施，必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的程序，這既是由行政強制保全的性質(zhì)和特點所決定的，也是保障行政主體實施強制保全的合法性和防止相對人的合法權(quán)益被侵害的重要條件。概括而言，查封的程序主要包括兩個方面:(1)做出查封決定。查封決定是行政主體實施查封措施的根據(jù)，也是查封程序的首要環(huán)節(jié)。當(dāng)相對人有逃避義務(wù)履行的情況時，有強制保全權(quán)的行政主體就可以依法制作查封決定書，從而啟動查封程序。行政主體在做出查封決定前，應(yīng)當(dāng)對相對人逃避義務(wù)履行的情況進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查，確認(rèn)相對人正在或可能毀損、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)或物品的，才能決定查封。根據(jù)我國《行政強制法》草案的相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)依照法律、法規(guī)規(guī)定對公民、法人或者其它組織的財物需要實施查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn);對重大案件或者數(shù)額較大的財物需要實施查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論。(2)執(zhí)行查封決定。目前，我國法律還沒有就查封的執(zhí)行作出統(tǒng)一的程序規(guī)定，一般情況下，實施查封決定應(yīng)包括如下步驟:第一，通知有關(guān)人員到場。行政主體查封相對人財產(chǎn)時，相對人若是公民個人，應(yīng)通知其本人或他的成年家屬到場，并通知其工作單位或財產(chǎn)所在地基層組織派人參加;若相對人是組織，則應(yīng)通知其法定代表人或主要負(fù)責(zé)人到場(若被通知人拒不到場，不影響查封行為的實施)。第二，查封開始時，負(fù)責(zé)查封的人員應(yīng)向相對人出示證明身份的證件和執(zhí)行文書，并說明有關(guān)情況。第三，行政主體對依法查封的財產(chǎn)加貼封條，并應(yīng)出具財物清單，由在場人員簽名或蓋章后，交相對方一份。第四，需要有關(guān)單位、機關(guān)協(xié)助的，實施查封的行政主體可以依法請求有關(guān)單位、機關(guān)予以協(xié)助。第五，行政主體的查封行為，如果遇到相對人或其他人的妨礙，執(zhí)行主體可以運用法律允許的適當(dāng)手段予以排除，但不得超過必要的限度，更不能采取非法手段，可以根據(jù)情節(jié)輕重予以警告、罰款，或者由當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)依法給予拘留。第六，予以查封的財產(chǎn)必須是與案件有關(guān)的財或物，其價值不能超過相對人應(yīng)履行的義務(wù)范圍。第七，相對人的財產(chǎn)被查封后，行政主體應(yīng)責(zé)令其在指定期間內(nèi)履行行政決定為其確定的義務(wù)。相對人逾期不履行的，行政主體可以按規(guī)定要求有關(guān)單位拍賣或變賣被查封的財產(chǎn)。對國家禁止自由買賣的物品，行政主體交有關(guān)單位按國家規(guī)定價格收購。在多數(shù)情況下，行政強制查封措施應(yīng)按照上述步驟進(jìn)行，但是由于情況緊急，來不及按通常程序?qū)嵤┎榉?，并且延緩?zhí)行將會給國家、社會和他人利益造成損失的，行政主體可及時查封，不受一般程序的約束。行政主體可不事先報批，只在查封后及時補辦相應(yīng)的手續(xù)進(jìn)行事后的監(jiān)督檢查即可?！缎姓娭品ā凡莅敢?guī)定當(dāng)場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時內(nèi)補辦相關(guān)手續(xù)。一旦發(fā)現(xiàn)查封違法或不當(dāng)，應(yīng)及時對相對人給予補救。

(二)行政強制扣押

扣押是指行政主體強制留置相對人的財物，限制其繼續(xù)對之進(jìn)行占有和處分。需扣押的物品，有可能是證明行政違法行為人違法與否或責(zé)任大小的證據(jù)，或者是實施行政違法行為的工具、違禁物品、違法所得以及違法行為人的各種證照，也有可能是在具體行政行為生效后的執(zhí)行對象?？垩旱闹饕康呐c查封相同，也是為了保證行政主體取得證據(jù)，保證行政決定的執(zhí)行和行政相對人金錢、財物給付義務(wù)的履行。二者的區(qū)別在于:查封的財產(chǎn)一般是不易移動或沒有必要轉(zhuǎn)移于行政主體處所的物品，所以將之留在原地查封，而扣押的財產(chǎn)一般是可以移動的，且有必要從相對人處所轉(zhuǎn)移的物品，或者是行政主體在執(zhí)法檢查監(jiān)督中現(xiàn)場查獲的與相對人實施違法行為有關(guān)的物品。

行政主體采取扣押措施，需按法定程序進(jìn)行。情況緊急的，行政主體的有關(guān)辦案人員可直接扣押，并報機關(guān)首長。當(dāng)事人認(rèn)為被扣押之物為生產(chǎn)、工作、科研或生活必需品，要求以金錢代替的，是否允許由行政主體決定。但是，代替扣押物品的金額，必須和被扣押之物的價值相當(dāng)。如果扣押物在一容器中，行政主體非將其容器同時扣押不足以保全時，也可以將該容器暫為扣押，但應(yīng)盡速將其送回。容易腐爛的扣押物，或者其保管費用未能與它的價值相當(dāng)時，或者對此物的保管并沒有證據(jù)保全的價值時，行政主體可予以變賣或按國家牌價出售，用以代替扣押物。如果與所保管的代價不相當(dāng)而當(dāng)事人堅決要求不予出售或變賣的，行政主體在令當(dāng)事人交納與保管費用相當(dāng)數(shù)目的金錢后予以同意。行政法規(guī)范雖對扣押多有明文規(guī)定，但程序上卻無統(tǒng)一要求，行政主體在實施扣押措施時所應(yīng)遵循的程序有五個方面: (1)作出扣押決定。行政主體對違法嫌疑人的物品實施扣押，這是行政主體代表國家行使行政職能，維護(hù)行政管理秩序的權(quán)力行為。因此，扣押決定由行政主體依職權(quán)主動作出。但是，在極少數(shù)情況下，行政主體的扣押決定也可依權(quán)利人請求并提供保證后作出。(2)出具扣押清單。行政主體工作人員在執(zhí)行扣押決定時，應(yīng)向?qū)Ψ奖砻鲌?zhí)法人員身份，通知相對人或其它相關(guān)人員到場。對被扣押的財物，必須查點清楚，當(dāng)場開列清單一式兩份，由見證人、持有人、執(zhí)行扣押人簽名或蓋章?？垩呵鍐螒?yīng)載明扣押的理由和法律依據(jù)，被扣押財產(chǎn)的名稱、數(shù)量以及扣押日期，加蓋行政主體的公章，交付當(dāng)事人留存。(3)扣押期限。行政主體實施扣押措施，應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)定的扣押期限?？垩浩跐M，如違法相對人未履行法定義務(wù)，行政主體應(yīng)依法對被扣押物品作出處理。(4)協(xié)助扣押。行政主體在執(zhí)行扣押時，如果需要有關(guān)單位、機關(guān)協(xié)助執(zhí)行的，可以依法請求有關(guān)單位、機關(guān)予以協(xié)助，后者不得無故拒絕或拖延。(5)補救措施。如扣押物查明與案件無關(guān)或無扣押必要時，即應(yīng)發(fā)還原主，恢復(fù)財產(chǎn)原來狀態(tài)。對被扣押的財產(chǎn)，行政主體必須妥善保管或封存，不得使用、調(diào)換或損毀。如果行政主體違反上述義務(wù)，使用了扣押的財物，或者野蠻執(zhí)法，不注意妥善保管，不及時處理而損毀了扣押物的，行政主體必須對因此而給相對人造成的損失負(fù)賠償責(zé)任，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員也將受到相應(yīng)的行政處分。

(三)行政強制凍結(jié)

凍結(jié)也稱暫停支付，是指行政主體禁止相對人動用或支付銀行等金融機構(gòu)存款或付款的行政強制措施。與查封、扣押等強制保全措施不同的是，凍結(jié)這種保全措施所針對的不是相對人一般的財產(chǎn)，而是相對人在銀行等金融機構(gòu)的存款或匯款。

行政主體在凍結(jié)相對人的存款或匯款時，應(yīng)嚴(yán)格按法定程序進(jìn)行。雖然法律對凍結(jié)的程序未作統(tǒng)一規(guī)定，但一般應(yīng)包括四個步驟:(1)做出凍結(jié)決定。行政主體在符合法定情形的前提下，可依法對相對人的存款或匯款作出凍結(jié)決定，不準(zhǔn)其提取或轉(zhuǎn)移。凍結(jié)決定的作出須事先征得縣級以上行政主體首長的批準(zhǔn)。(2)通知銀行或其它金融機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行。行政主體作出凍結(jié)決定后，應(yīng)書面通知相對人的開戶銀行或其它金融機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行。與查封、扣押等強制保全措施行政主體完全可以自力執(zhí)行不同，沒有銀行等金融機構(gòu)的協(xié)助，行政主體的凍結(jié)決定就難以實現(xiàn)。因此，法律明確規(guī)定，對行政主體的凍結(jié)決定，有關(guān)銀行等金融機構(gòu)有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行。行政主體要求銀行等金融機構(gòu)協(xié)助凍結(jié)款項的，應(yīng)將凍結(jié)通知書等有關(guān)凍結(jié)文書送達(dá)銀行等金融機構(gòu)，后者在收到凍結(jié)文書后，經(jīng)審查確認(rèn)符合條件的，應(yīng)按要求及時凍結(jié)相對人的存款或匯款;發(fā)現(xiàn)凍結(jié)要求違法的，應(yīng)將凍結(jié)文書及時退回發(fā)文機關(guān)，并說明退回理由。銀行等金融機構(gòu)對凍結(jié)文書的審查發(fā)現(xiàn)有下列情況的，可不予協(xié)助執(zhí)行:第一，凍結(jié)文書的簽發(fā)機關(guān)不符合法定條件的，如不是做出凍結(jié)決定的機關(guān)等;第二，與相對人的開戶銀行、戶名、賬號不符的;第三，法律、法規(guī)另有規(guī)定的。(3)凍結(jié)期限。行政主體對相對人存款或匯款的凍結(jié)應(yīng)嚴(yán)格按照法定期限進(jìn)行，不能無限期凍結(jié)相對人的存款或匯款。法定期限屆滿，自動解凍，行政主體如需延長凍結(jié)期限的，必須另辦手續(xù)。(4)凍結(jié)金額。行政主體對相對人存款或匯款的凍結(jié)，其金額大小不應(yīng)超過相對人違法金額的數(shù)額，與相對人應(yīng)履行的金錢、財產(chǎn)給付義務(wù)的價值相當(dāng)。

(四)證據(jù)登記保存

除查封、扣押、凍結(jié)制度外，證據(jù)登記保存也是行政強制保全制度的重要內(nèi)容。所謂證據(jù)登記保存，是指行政主體在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政主體負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)，對需要保全的證據(jù)當(dāng)場登記造冊，暫時先予存封固定，責(zé)令當(dāng)事人妥為保管，不得銷毀或轉(zhuǎn)移，等待行政主體進(jìn)一步的調(diào)查和作出處理決定。適用證據(jù)登記保存必須具備兩個條件:(1)法律、法規(guī)明確規(guī)定行政主體有權(quán)實施證據(jù)登記保存措施。目前，我國有關(guān)工商、審計、新聞出版、價格等領(lǐng)域的法律法規(guī)授權(quán)相關(guān)行政主體可以采取證據(jù)登記保存措施。(2)存在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情形。

在程序上，行政主體依法采取證據(jù)登記保存措施，必須經(jīng)縣級以上行政主體負(fù)責(zé)人的審批;要向相對人出具由行政主體負(fù)責(zé)人簽發(fā)的保存證據(jù)通知書;在現(xiàn)場要由見證人;要制作登記保存筆錄，執(zhí)法人員、當(dāng)事人和見證人應(yīng)當(dāng)在登記保存筆錄上簽名或者蓋章;執(zhí)法人員必須將登記保存的情況及時報告行政主體;行政主體應(yīng)當(dāng)及時作出處理決定;在行政主體采取證據(jù)登記保存措施期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。

［1］翁岳生.行政法［M］.臺灣:臺灣翰蘆圖書出版公司，1998.78.

［2］葉必豐.行政法學(xué)［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，1997.202.

［3］胡建淼.行政法學(xué)［M］.北京:法律出版社，1998.323.

［4］孫寧華.權(quán)力與制約［M］.北京:科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社，1995.258.