段艷 馬保嶺

試論行政處罰自由裁量權(quán)的價(jià)值目標(biāo)

段艷 馬保嶺

現(xiàn)代行政法治接受并認(rèn)可行政處罰自由裁量權(quán)的大量存有著理論上的合理性和現(xiàn)實(shí)的必要性。行政處罰自由裁量權(quán)的價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)法律授權(quán)的目的，提高行政管理能力，維護(hù)法治，主要體現(xiàn)在實(shí)質(zhì)正義與程序正義的統(tǒng)一合法性等四個(gè)方面。

行政處罰自由裁量權(quán) 價(jià)值目標(biāo) 體現(xiàn)

一、行政處罰自由裁量權(quán)的合理性分析

在行政法治的進(jìn)程中，經(jīng)歷了一個(gè)從拒絕到接受并合理控制行政處罰自由裁量權(quán)的理性而現(xiàn)實(shí)的選擇過程?！胺ㄖ蔚膶?shí)質(zhì)是防止行政自由裁量權(quán)濫用的一整套規(guī)則?！?(1)行政法治的核心是依法行政，是治權(quán)、治官而非治民；而行政處罰自由裁量權(quán)的大量存在有可能導(dǎo)致非正義。所以，從這個(gè)意義上講，行政法治和行政處罰自由裁量權(quán)是相互排斥，存在對(duì)立的。而現(xiàn)代行政法治接受并認(rèn)可行政處罰自由裁量權(quán)的有著理論上的合理性和現(xiàn)實(shí)的必要性。

（一）適應(yīng)行政法治的要求，保證實(shí)體正義

行政法治追求的是實(shí)體正義和程序正義的雙重目標(biāo)。法律強(qiáng)調(diào)的是程序正

義，但不能保證具體的法律調(diào)整的單個(gè)社會(huì)關(guān)系的公正。行政處罰自由裁量權(quán)的設(shè)定及合理運(yùn)用，則可彌補(bǔ)法律的這一不足，使執(zhí)法者在實(shí)施具體行政管理時(shí)能考慮到具體社會(huì)關(guān)系的特殊性，在法定自由裁量范圍內(nèi)充分調(diào)動(dòng)起執(zhí)法者的主觀能動(dòng)性，以最好的方式最大限度地實(shí)現(xiàn)立法意圖，從而保證實(shí)體正義的最終實(shí)現(xiàn)。因此，保證實(shí)體正義是行政法治接受行政處罰自由裁量權(quán)的最基本的法理基礎(chǔ)。

（二）適應(yīng)能動(dòng)行政的要求，彌補(bǔ)立法不足

法律規(guī)范不可能對(duì)所有的具體行為作出概括，也無(wú)法預(yù)見將來(lái)可能發(fā)生的所有情況，不可能做到包羅萬(wàn)象、滯后或脫離現(xiàn)實(shí)在所難免。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)自身也有局限性。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，往往來(lái)不及制定法律或?qū)τ诓痪哂幸话阈缘奶厥馐录?，也沒有必要制定法律。而且，隨著社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，現(xiàn)代行政的專業(yè)性、技術(shù)性也越來(lái)越強(qiáng)，相對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，立法機(jī)關(guān)則明顯表現(xiàn)出知識(shí)欠缺、經(jīng)驗(yàn)不足。為彌補(bǔ)立法的不足，適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，必須實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代行政的能動(dòng)性，而其實(shí)現(xiàn)又必須依賴行政處罰自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用。

（三）適應(yīng)效率行政的要求，提高行政效率

效率原則是現(xiàn)代行政法治的一項(xiàng)基本原則，效率是行政管理的追求目標(biāo)和特征。作為執(zhí)行法律的行政管理，要求行政主體必須對(duì)復(fù)雜多變的行政事務(wù)作出及時(shí)有效的決定，并以最小投入獲得最大產(chǎn)出，以保持社會(huì)管理的連續(xù)性和社會(huì)活動(dòng)的正常開展，因此，其基本要求是迅速、高效，正如孟德斯鳩所說(shuō)的“行政貴乎神速”。這就需要為行政權(quán)力的運(yùn)行設(shè)置一個(gè)自由裁量的合理空間，以保證行政管理的快速高效。而行政處罰自由裁量權(quán)的存在，則正適應(yīng)了行政管理的這一特殊要求。

二、行政處罰自由裁量權(quán)價(jià)值目標(biāo)的體現(xiàn)

行政處罰自由裁量權(quán)的價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)法律授權(quán)的目的，提高行政管理能力，維護(hù)法治；主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）實(shí)質(zhì)正義與程序正義的統(tǒng)一

整個(gè)社會(huì)秩序的形成是建立在對(duì)正義的追求之上的，正如羅爾斯所說(shuō)：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正象真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。” (2)“法律的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)正義，在實(shí)在法與正義的關(guān)系上，如果一種法律規(guī)則對(duì)正義的經(jīng)驗(yàn)已達(dá)不到容忍程度時(shí)，這種法律規(guī)則已成為非法法律，人們必須服從正義?！?3)行政法治的基本要求是良法與普遍守法，行政法治最基本的價(jià)值目標(biāo)同樣也是追求正義，包括目的正義和手段正義。僅僅具有目的正義或?qū)嵸|(zhì)正義，都不能夠說(shuō)明行政就具有了正義，行政主體只有將目的正義與手段正義這二者結(jié)合起來(lái)，才是完全意義上的行政正義。行政處罰自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用，恰恰為二者的有機(jī)結(jié)合建立了支點(diǎn)，保證實(shí)質(zhì)正義和社會(huì)正義的最終實(shí)現(xiàn)。

（二）合法性與合理性的統(tǒng)一

“在國(guó)家管理中不僅有合法性的問題，而且還有合理性的問題。在沒有法律規(guī)定的情況下遵循的就是合理性原則。” (4)依法行政是行政法治的核心，要求行政行為首先具有合法性，包括主體合法、程序合法、目的正當(dāng)。由此可見，合法性內(nèi)容本身就包括了合理性。而行政處罰自由裁量權(quán)是行政合理性原則存在的基礎(chǔ)。當(dāng)前，理論界對(duì)“合理”內(nèi)涵的理解不一。有人認(rèn)為“合理性應(yīng)理解為行政權(quán)的行使應(yīng)符合立法目的，法律的一般原則，事物發(fā)展的內(nèi)部法則和規(guī)律，社會(huì)生活日常之公共情理和一般社會(huì)道德準(zhǔn)則。”(5)有人認(rèn)為“合理性原則的‘理’，應(yīng)該是法律出于本身意志而授權(quán)的本意的‘理’；應(yīng)該是法律授權(quán)幅度范圍內(nèi)的‘理’；應(yīng)該是法律目的所要求的‘理’?！?(6)筆者贊同后一種觀點(diǎn)，因?yàn)樵侔逊苫焱诘赖?，司法從屬于行政，已不符合行政法治的要求。行政合理性原則的“理”是法理的“理”，而非“情理”的“理”。行政處罰自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用，是法與理的有效互動(dòng)和有機(jī)統(tǒng)一。

（三）公平與效率的統(tǒng)一

公平與效率的實(shí)踐抉擇始終是困擾人們的最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)抉擇。公平強(qiáng)調(diào)的是價(jià)值判斷，效率強(qiáng)調(diào)的是努力或投入的結(jié)果比較，二者都是行政法治和行政處罰自由裁量權(quán)追求的基本價(jià)值目標(biāo)。實(shí)踐證明， 沒有效率的公平是對(duì)公平的扭曲， 其結(jié)果必將是更深刻的不公平。公平和效率既對(duì)立又統(tǒng)一。“在特定的歷史條件下，公平常常以降低效率為代價(jià)，效率往往以犧牲公平為后果?！?(7)二者雖然有時(shí)發(fā)生沖突，但并不是完全的對(duì)立?！岸叩年P(guān)系就如‘分割蛋糕’，效率好比‘蛋糕的大小’，公平則意味著‘如何分割這塊蛋糕’?！?(8)要想把蛋糕做的又大又好，同時(shí)又做到合理分配，就必須兼顧公平與效率，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)統(tǒng)一。在行政法治背景下，只有行政處罰自由裁量權(quán)為二者的有機(jī)統(tǒng)一開辟了唯一的路徑。因?yàn)椋菏紫?，行政處罰自由裁量權(quán)的合法性內(nèi)核及其對(duì)行政正義的追求，才使公平有了根本的制度保障；其次，通過行政處罰自由裁量權(quán)的合理運(yùn)用，才為效率的實(shí)現(xiàn)提供了現(xiàn)實(shí)可能性；再次，通過對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的合理規(guī)制，實(shí)現(xiàn)行政法治的有序化，并通過效率的發(fā)展，為法治和公平的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)，為公平注入新的活力，促進(jìn)二者的和諧統(tǒng)一。

（四）自由裁量與行政處罰執(zhí)行的統(tǒng)一

自由裁量與執(zhí)行是行政處罰自由裁量權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，缺一不可。首先，自由裁量是行政處罰執(zhí)行的依據(jù)和基礎(chǔ)。沒有處罰決定，執(zhí)行就成了無(wú)源之水。其次，行政處罰執(zhí)行是自由裁量的目的和歸宿，是行政處罰自由裁量權(quán)價(jià)值目標(biāo)的外在體現(xiàn)。建立在對(duì)實(shí)質(zhì)正義和程序正義、合法性與合理性、公平與效率的價(jià)值目標(biāo)追求的基礎(chǔ)之上，即使自由裁量再合理，如果行政處罰決定得不到及時(shí)有效執(zhí)行，行政處罰自由裁量權(quán)的價(jià)值目標(biāo)則會(huì)全部落空、無(wú)從實(shí)現(xiàn)。走出當(dāng)前行政處罰執(zhí)行難的困境，實(shí)現(xiàn)自由裁量與行政處罰執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)行政法治進(jìn)程，顯得尤為迫切，需要我們認(rèn)真面對(duì)和思考。

［1］孫笑俠著．論法律對(duì)行政的控制——現(xiàn)代行政法的法理解釋［M］．山東人民出版社，1999．

［2］羅爾斯著．何懷宏，何包鋼，廖申白譯．正義論［M］．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988．

［3］沈宗靈．現(xiàn)代西方法理學(xué)［M］．北京大學(xué)出版社，1992．

（段艷：云南思茅師范高等專科學(xué)校社科系，講師。馬保嶺：山東萊蕪市政府辦公室主任。）