普衛(wèi)明 田華

基于內(nèi)控體系構(gòu)建的高校內(nèi)部績效審計的思考

普衛(wèi)明 田華

績效審計是經(jīng)濟審計、效率審計和效果設(shè)計的總稱，開展效審計已經(jīng)成為高校今后內(nèi)部審計工作的重點。應(yīng)基于構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，積極開展內(nèi)部績效審計，增強自我約束機制，促進學(xué)校適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。

內(nèi)控體系 高校內(nèi)部 績效審計

《審計法》和審計署《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》等法律、政策中規(guī)定開展效益審計，明確提出“到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計”?？冃徲嬍墙?jīng)濟審計、效率審計和效果審計的總稱。近年來高校作為國家投資的重點之一，對審計工作越來越重視，特別是開展績效審計已經(jīng)成為高校今后內(nèi)部審計工作的重點。但由于高校教學(xué)、科研、管理和服務(wù)的特殊性，如何在內(nèi)部審計中開展效益審計， 本文基于內(nèi)部控制體系構(gòu)建來思考高?？冃徲媶栴}。

一

內(nèi)控體系是在內(nèi)控原則下所形成的制度和評價體系，包括內(nèi)部控制和監(jiān)督的制度、內(nèi)部績效的評價體系，是由一系列的制度標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法做組成。充分體現(xiàn)了管理者的管理理念，管理風(fēng)格和對管理目標(biāo)的追求。高校在其人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會，以及進行管理活動過程中，建立健全了一系列的管理制度，構(gòu)成了內(nèi)部控制體系的主要內(nèi)容，其核心內(nèi)容是以單項的事務(wù)為基準(zhǔn)，規(guī)范、指導(dǎo)和管理其運行的各個環(huán)節(jié)和程序，形成了包括教學(xué)管理、科研管理、后勤服務(wù)管理和社會服務(wù)管理等規(guī)章制度系統(tǒng)，以確保運行的順暢和工作的開展與完成。

由于高校審計起步較晚，且受傳統(tǒng)的思維定式，以及學(xué)校運行的特殊性等不同程度的影響，作為內(nèi)部審計最核心概念—內(nèi)部控制，越來越受到管理者的重視，如何建立科學(xué)、合力、規(guī)范的內(nèi)部控制依然是我國現(xiàn)階段許多組織的一大問題。特別是與高校內(nèi)審的績效審計相適應(yīng)，內(nèi)部控制體系構(gòu)建工作仍存在許多問題。

一是設(shè)立各項規(guī)章制度的出發(fā)點和立足點與內(nèi)部審計的績效審計的內(nèi)控原則的系統(tǒng)性要求有一定差距。從高校各項制度的構(gòu)建都是基于具體工作崗位和任務(wù)的完成，保障運行過程的正常、有序和規(guī)范，以單項的規(guī)章制度為主的制度體系，如教學(xué)管理制度、科研管理條例，以及學(xué)生管理制度和規(guī)定等等。內(nèi)審活動重點放在了財政核撥資金的運行管理，以及干部任期、離任經(jīng)濟責(zé)任審計的相關(guān)制度體系上，偏重于事后控制。體現(xiàn)高校運行過程和結(jié)果的經(jīng)濟性、效果性和效益性的績效審計，需要相關(guān)的內(nèi)控體系應(yīng)具有協(xié)調(diào)、牽制和溝通等關(guān)聯(lián)性作出指引和規(guī)范，這與目前高校體現(xiàn)內(nèi)部控制體系的內(nèi)部制度體系具有一定的差距。

二是對內(nèi)控制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性不夠重視，忽視將內(nèi)控體系與監(jiān)察審計、績效審計的結(jié)合。內(nèi)部績效審計所要求的內(nèi)控體系包涵了控制環(huán)境、風(fēng)險、控制活動和信息的溝通、監(jiān)督等的構(gòu)成要素，構(gòu)成了一個完整的控制系統(tǒng)。從一定的程度說，內(nèi)部審計就是通過對內(nèi)部控制的檢查和評價進而把握整個管理活動的。同時，一個良好的信息和溝通系統(tǒng)有助于提高內(nèi)部控制制度的效率和效果，也能為績效審計工作的順利進行提供保障。在實際中學(xué)校各部門思考和制定相關(guān)制度體系，關(guān)注的是單項管理活動的運轉(zhuǎn)，忽視學(xué)校整體活動的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，相互間的溝通不夠，往往造成信息流通不暢。

二

高校內(nèi)部控制體系是學(xué)校為了保證各項業(yè)務(wù)活動的有效進行，保護資產(chǎn)的安全完整和有效運用，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤、舞弊與欺詐行為，保證教學(xué)、科研、管理和財務(wù)等相關(guān)信息的真實、完整，控制各種風(fēng)險，提高高校管理水平和效益，為實現(xiàn)高校管理目標(biāo)而制定并實施的一系列控制方法、措施和程序的總稱。也是高校開展內(nèi)部績效審計的核心概念和基礎(chǔ)。開展內(nèi)部績效審計是高校貫徹落實《審計署2006至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》所明確的“全面推進效益審計，到2010年初步建立起適合中國國情的效益審計方法體系”“以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失為重點，促進提高財政資金管理水平和使用效益，維護國有資產(chǎn)安全”的戰(zhàn)略決策。內(nèi)部績效審計作為高校內(nèi)部的一種獨立客觀的監(jiān)督和評價，通過對教育教學(xué)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等活動及內(nèi)部控制的審查和評價，進一步解決存在的問題，提高教育資源利用的經(jīng)濟性、管理的效率性和效果性，來促進高校目標(biāo)的實現(xiàn)。是以《審計法》為基準(zhǔn)，以內(nèi)部審計準(zhǔn)則為指導(dǎo)和規(guī)范，以建立完善的內(nèi)部控制體系為基礎(chǔ)和前提的審計。作為內(nèi)部審計準(zhǔn)則的核心概念——內(nèi)部控制制度體系，是學(xué)校運轉(zhuǎn)過程中“貫穿在計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)等管理職能中核心內(nèi)容”，是高?！敖M織內(nèi)部為實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)，保護資產(chǎn)安全完整，保證遵循國家法律法規(guī)，提高組織運營的效率及效果，而采取的各種政策和程序?！卑谁h(huán)境控制、風(fēng)險管理、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等五個要素。因此，建立以績效審計為引導(dǎo)的高校內(nèi)部控制體系應(yīng)遵循以下原則：

一是合法性和合理性原則；高校構(gòu)建內(nèi)部控制體系必須符合國家的法律、法規(guī)和政策，在內(nèi)部控制體系中充分體現(xiàn)國家的法律法規(guī)和政策，不能與有關(guān)的法律法規(guī)相抵觸，這是高校內(nèi)部控制制度的建立基本前提。并在構(gòu)建內(nèi)部控制體系中遵循經(jīng)濟性和效益性，綜合考慮成本和效益的關(guān)系，合理配置和使用教育資源，努力降低控制的各種耗費，以達到最佳的控制效果。

二是整體性和系統(tǒng)性原則；高校內(nèi)部控制制度體系的構(gòu)建必須充分考慮環(huán)境、風(fēng)險、控制、信息、監(jiān)督等因素，統(tǒng)籌分析，不僅要從總體上進行思考，更要從高校所具有的特殊性和其與經(jīng)濟社會環(huán)境的不一致性來思考，將內(nèi)部控制貫穿于高校教育教學(xué)、科學(xué)研究和社會服務(wù)活動的各個方面，涵蓋高校內(nèi)部所有的業(yè)務(wù)部門和崗位，對整個活動的全過程進行自始至終的監(jiān)督和控制，并應(yīng)針對業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點，落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)，以求內(nèi)部控制制度形成系統(tǒng)性，能夠盡量做到全面而且具有針對性，為高校內(nèi)部績效審計的開展的有序和有效奠定基礎(chǔ)。

三是內(nèi)部牽制和合理分工原則；高校構(gòu)建內(nèi)部控制體系應(yīng)當(dāng)在學(xué)校內(nèi)部工作的機構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分的基礎(chǔ)上，確保不同機構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督。在完善各崗位和部門的職能與性質(zhì)、明確各部門及人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍的前提下，規(guī)范相應(yīng)的操作規(guī)程、手續(xù)和工作審定流程，賦予其相應(yīng)的權(quán)限，對一項工作至少要經(jīng)過兩個互不相屬的部門或崗位，借以相互牽制，相互制約，以達到糾錯防弊的目的。

四是謹慎性和發(fā)展性原則；高校內(nèi)部控制體系的核心是有效防范各種風(fēng)險，高校處在快速發(fā)展的市場經(jīng)濟環(huán)境中，客觀上提供了廣闊的發(fā)展空間和前所未有的發(fā)展機遇，同時不可避免地會遇到各種風(fēng)險?！鞍扬L(fēng)險控制在組織可以接受的水平之下是組織目標(biāo)實現(xiàn)的一個必要條件”，構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系必須以風(fēng)險防范為出發(fā)點，融入減少、規(guī)避、控制風(fēng)險所必需的管理程序，將風(fēng)險評估納入其中，建立有效的預(yù)防和監(jiān)控系統(tǒng)，通過風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險報告等措施，進行全面防范和控制，增強風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險控制的意識和能力，提高學(xué)校整體管理的效率和效果。

三

績效審計不僅是一種現(xiàn)代審計理念，而且是現(xiàn)代審計工作的核心內(nèi)容，云南省自2010年起，績效審計首次納入審計工作報告。高校內(nèi)部審計也將從傳統(tǒng)的以財務(wù)審計、經(jīng)濟責(zé)任審計為重點轉(zhuǎn)向已教育資源的合理配置和利用，注重其經(jīng)濟性、效益性和效果性的內(nèi)部績效審計。基于構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系的考慮，實施內(nèi)部績效審計應(yīng)結(jié)合高校教學(xué)科研管理、社會服務(wù)的實際，在構(gòu)建完善高校內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上，積極開展內(nèi)部績效審計工作。

一是進一步轉(zhuǎn)變思想觀念，強化內(nèi)部績效審計意識；高校內(nèi)部績效審計既是高校內(nèi)部控制的一個組成部分，又是內(nèi)部控制的一種特殊形式，也是高校適應(yīng)以市場經(jīng)濟為取向的改革與發(fā)展特定環(huán)境、規(guī)避風(fēng)險，加強內(nèi)部管理，提高工作和管理效率的核心所在，應(yīng)視內(nèi)部績效審計為高校治理不可或缺的一部分。一方面強化高校內(nèi)部績效審計觀念，以績效審計的理念引領(lǐng)內(nèi)部審計工作，在總結(jié)高校內(nèi)部審計實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極借鑒國際國內(nèi)績效審計理論研究的成果和經(jīng)驗，逐漸在高校樹立內(nèi)部績效審計的思想觀念，大膽探索與高校特殊性相結(jié)合的內(nèi)部績效審計程序、方法和評價體系。另一方面在高校內(nèi)部積極營造有利于績效審計工作開展的氛圍，完善工作開展的環(huán)境條件和輿論導(dǎo)向，進一步加強內(nèi)部審計工作，強化審計監(jiān)督，提高審計質(zhì)量。

二是構(gòu)建評價指標(biāo)體系，形成定性和定量相結(jié)合的高校內(nèi)部績效審計評價體系。高校內(nèi)部績效審計是財務(wù)審計的延伸，主要是從學(xué)?；顒拥母鱾€環(huán)節(jié)入手，衡量學(xué)校內(nèi)各種資源的占用、消耗和工作業(yè)績的綜合分析，強調(diào)的是學(xué)校是否有效的管理和利用資源。按照經(jīng)濟性、效益性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)和要求，循序漸進地構(gòu)建高校內(nèi)部績效審計的定性和定量的評價指標(biāo)體系，對高校資源的合理配置和使用效益，盡可能采用量化指標(biāo)，通過多角度、多層次的指標(biāo)體系進行評價，有效降低、規(guī)避、預(yù)警風(fēng)險。并高度重視對績效評價結(jié)果的應(yīng)用，將績效評價結(jié)果與學(xué)?？傮w改革與發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)費投入的重點和方向、責(zé)任人的業(yè)績考核掛鉤，跟蹤問效、問責(zé)，以實現(xiàn)學(xué)校資源的合理配置、有效使用和可持續(xù)發(fā)展。

三是進一步完善內(nèi)部控制體系，構(gòu)建于與內(nèi)部績效審計相適應(yīng)的內(nèi)部控制體系。高校內(nèi)部績效審計通過審計治理活動，監(jiān)督和完善內(nèi)部控制機制，將內(nèi)部績效審計視為一個系統(tǒng)、規(guī)范化的過程，有必要梳理現(xiàn)有的內(nèi)部控制或管理制度體系，進一步修改和完善內(nèi)部控制體系。把事后審計與事前、事中審計結(jié)合起來，實現(xiàn)以事后審計向事前、事中審計的轉(zhuǎn)變，將查錯防弊與效益、效率、效果審計結(jié)合起來，形成注重教育教學(xué)活動、科學(xué)研究和社會服務(wù)的經(jīng)濟性、效益型和效果性相協(xié)調(diào)的內(nèi)部控制體系。

高校內(nèi)部績效審計是高校內(nèi)部審計的發(fā)展趨勢，在構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上，還需要積極探索和實踐，進一步加強內(nèi)部審計工作，建設(shè)一支政治思想品德過硬，業(yè)務(wù)精的內(nèi)部審計隊伍，實現(xiàn)內(nèi)部審計從傳統(tǒng)審計向績效審計的轉(zhuǎn)變，及時糾正和制止損害國家、學(xué)校利益的行為，建立完善的內(nèi)部管理制度體系，增強自我約束機制，促進學(xué)校適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。

［1］中國內(nèi)部審計協(xié)會．中國內(nèi)部審計規(guī)范［M］．中國時代經(jīng)濟出版社，2005．

［2］謝家啟．績效理念下的高校內(nèi)部審計［J］．教育財會研究，2007．2．

（普衛(wèi)明：云南民族大學(xué)人民武裝學(xué)院，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：管理學(xué)、民族高等教育管理研究。田華：云南民族大學(xué)人民武裝學(xué)院。）