張海濤 閻建功

淺析我國(guó)土地征收法律制度的完善

張海濤 閻建功

土地征收是國(guó)家基于公共利益的需要，依法在事先補(bǔ)償?shù)那疤嵯聫?qiáng)制取得他人土地及地上附著物全部物權(quán)的一種具體行政行為。我國(guó)土地征收主要包括兩部分，一是對(duì)農(nóng)民集體所有的土地征為國(guó)有，也就是常說(shuō)的土地征用或征地；二是對(duì)國(guó)有土地的使用權(quán)強(qiáng)制收歸國(guó)有，主要涉及城市房屋拆遷。由于我國(guó)現(xiàn)行土地征收法律制度本身不夠健全，現(xiàn)實(shí)中因土地征收引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題愈演愈烈。本文從土地征收的條件入手作了具體而有益的探討，以期對(duì)我國(guó)土地征收制度的健全有所裨益。

土地征收的條件就是解決在何種情況及何種要求下可以進(jìn)行土地征收的問(wèn)題，縱觀各國(guó)土地征收制度及我國(guó)的實(shí)際情況，不外乎以下三項(xiàng)基本要求：公共利益目的、正當(dāng)法律程序和實(shí)現(xiàn)合理補(bǔ)償，下面分述之。

一、公共利益目的

嚴(yán)格界定公共利益和如何界定公共利益是現(xiàn)階段解決土地征收權(quán)濫用的根本出路。但我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)公共利益并沒(méi)有作出詳細(xì)地說(shuō)明。綜合筆者掌握資料，各國(guó)對(duì)土地征收范圍的規(guī)定有四種模式：1.原則規(guī)定型，這類國(guó)家包括美國(guó)、英國(guó)等，采用的是廣義的公共利益目的，在法律中對(duì)公共利益目的的范疇沒(méi)有作明確的限定。2.具體列舉型，以日本為典型，在土地征用有關(guān)的法律法規(guī)中“窮盡”性地列出了所有可以發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)的“公益事業(yè)”， 沒(méi)有但書(shū)條款或保留條款。3.概括列舉型，世界上大多數(shù)大陸法系國(guó)家都是這樣規(guī)定的。比如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在土地法中列出了可以發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)的條件，但沒(méi)有“窮盡式”地列舉，有保留條款或但書(shū)條款，即第11條規(guī)定的“其他以公益為目的的事業(yè)”。4.不作規(guī)定型，這類國(guó)家包括俄羅斯、烏茲別克斯坦等，在法律上對(duì)公共利益目的的范疇沒(méi)有作明確的限定，同時(shí)又缺少相應(yīng)的法律支持，完全取決于政府的決定。

在當(dāng)今法律文化的基礎(chǔ)上對(duì)土地征收原則性的規(guī)定方式?jīng)Q不能夠?qū)E用土地征收權(quán)現(xiàn)象有效的遏制，似現(xiàn)行法律不做出具體規(guī)定更不可取。由此，筆者認(rèn)為基于大陸法系的傳統(tǒng)，我國(guó)采用列舉加概括式是可行也是必要的。梁慧星教授主持的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》中對(duì)征收公共利益做出了一個(gè)列舉加概括式的解釋，包括公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益。征收不得適用于商業(yè)目的。雖然這樣的列舉未必周延，但對(duì)于對(duì)公共利益作出嚴(yán)格的界定，并且使用列舉加概括的方式筆者是贊同的。筆者認(rèn)為因?yàn)楣怖娑直仨毻恋卣魇盏姆秶砂ǎ?.國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)防事業(yè)必要用地；2.國(guó)家投資的各類重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目；3.城市基礎(chǔ)設(shè)施用地；4.城市市政建設(shè)用地；5.國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地；6.環(huán)保、教科文衛(wèi)體、文物古跡等公益事業(yè)用地；7.法律規(guī)定的其他公共利益事業(yè)用地。

二、正當(dāng)法律程序

土地征收的第二個(gè)條件便是征收一定要依照法律規(guī)定的征收程序進(jìn)行，以保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益和約束國(guó)家征收權(quán)的濫用。我國(guó)土地征收程序主要規(guī)定在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中，在國(guó)土資源部頒布的規(guī)章中也有一些細(xì)化規(guī)定，但不甚完善。筆者認(rèn)為，一、從完全改變土地征收過(guò)程中政府始終居于主導(dǎo)地位的角度出發(fā)，改革土地征收過(guò)程中政府處于主導(dǎo)地位的指導(dǎo)原則，對(duì)土地征收作出體現(xiàn)科學(xué)性、正義性和合理性的設(shè)計(jì)。我國(guó)現(xiàn)行土地征收程序中的強(qiáng)制性太濃，如果需用地人與被征地方能夠協(xié)商達(dá)成補(bǔ)償安置方案，對(duì)于政府而言，僅僅需要提供各種服務(wù)與指導(dǎo)監(jiān)督，節(jié)約了征地成本也提高了效率。如果在土地征收過(guò)程中，通過(guò)民事程序能夠解決的事情，政府就不再介入，這樣處理也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的定位、符合現(xiàn)代福利行政、給付行政的發(fā)展趨勢(shì)。二、將土地征收程序明晰化、具體化，進(jìn)一步補(bǔ)充、完善土地征收程序中的具體制度，增加保護(hù)被征收人的相關(guān)程序。首先，規(guī)定土地征收公益目的的認(rèn)定程序，包括增加征地申請(qǐng)后的詳細(xì)調(diào)查程序、公共利益討論和聽(tīng)證程序、被征地相關(guān)權(quán)利人的參與程序。其次，還要盡可能公開(kāi)征收過(guò)程的相關(guān)信息。再次，建立和完善用地審批和土地征收實(shí)施中的監(jiān)督機(jī)制。第四，土地征收補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放程序需要細(xì)化規(guī)定并強(qiáng)化監(jiān)督。最后還要完善權(quán)利救濟(jì)制度。

三、事先合理補(bǔ)償

土地征收補(bǔ)償是對(duì)公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)被剝奪后的彌補(bǔ)行為，公共利益的需要成了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的制約，征收補(bǔ)償又是對(duì)制約財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要條件。我國(guó)憲法規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。征收補(bǔ)償不僅是土地征收的條件，更是憲法保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的有機(jī)組成部分。各國(guó)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，補(bǔ)償具體標(biāo)準(zhǔn)有所不同，但是在補(bǔ)償原則上應(yīng)該遵循合理、公平的要求，尤其在我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天，筆者認(rèn)為在土地征收補(bǔ)償中，應(yīng)該規(guī)定為合理補(bǔ)償，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以逐漸通過(guò)法律解釋為正當(dāng)或完全補(bǔ)償。

土地征收是對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)最嚴(yán)厲的限制，土地征收權(quán)的國(guó)家強(qiáng)制性要求土地權(quán)利人完全服從，事先補(bǔ)償不僅體現(xiàn)對(duì)土地征收權(quán)的約束，也是對(duì)土地權(quán)利人被剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)的慰藉。土地征收補(bǔ)償?shù)念~度各國(guó)各地區(qū)立法不完全統(tǒng)一，但是對(duì)于補(bǔ)償時(shí)限上，事先補(bǔ)償原則幾乎為各國(guó)憲法所確認(rèn)。筆者認(rèn)為，事先補(bǔ)償同樣能夠體現(xiàn)出國(guó)家的誠(chéng)意和迫不得已而為之的境況，甚至包含有國(guó)家的歉意與企盼之情。同樣如果不能夠事先補(bǔ)償，有可能導(dǎo)致被征收人生活或者經(jīng)營(yíng)狀況的急劇緊張，也增加了被征收人對(duì)未來(lái)生活的不安全感、懷疑自己是否能夠或者何時(shí)能夠得到補(bǔ)償，也從條件上約束了土地征收權(quán)的違法濫用。從維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、安置被征收土地人、國(guó)家征收權(quán)行使方式等角度出發(fā)，土地征收的事先補(bǔ)償都是必要的。

現(xiàn)階段我國(guó)要擴(kuò)大土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?、提高土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、靈活土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞健?.土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶?。我?guó)補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目較少，遠(yuǎn)不能夠覆蓋被征地人的所有損失。筆者認(rèn)為，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)該包括兩部分，一是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)損失；二是因土地征收產(chǎn)生的附隨損失。具體而言，除了《土地管理法》確定的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)外，因?yàn)檎魇赵斐墒Ｓ嗤恋孛娣e很小無(wú)法再耕種原作物、所征收土地用來(lái)建設(shè)的工廠或道路影響鄰近土地的收成、因征收土地造成原有為了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)而購(gòu)買(mǎi)的機(jī)械化設(shè)備無(wú)法再使用導(dǎo)致的損失以及一些基本必要的為征收而支出交通、通訊和法律咨詢費(fèi)用等等也應(yīng)包括在內(nèi)。2.土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。我國(guó)法律規(guī)定土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是土地平均年產(chǎn)值，而這一標(biāo)準(zhǔn)的理念與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)極其不吻合，雖然不能使被征收人通過(guò)土地征收獲益，但是土地平均年產(chǎn)值遠(yuǎn)不能夠反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地價(jià)值。而且即使按照土地年產(chǎn)值來(lái)補(bǔ)償，我國(guó)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的多元化，農(nóng)業(yè)中科技含量的不同都會(huì)導(dǎo)致年產(chǎn)值的統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段，為了維護(hù)農(nóng)民的生活水平，從另一方面遏制土地市場(chǎng)的過(guò)熱，以被征土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)確定補(bǔ)償金額是可行的。根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則按照土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償并不會(huì)造成財(cái)政負(fù)擔(dān)，畢竟該土地的市場(chǎng)價(jià)值也僅僅是土地增值的小部分。另外，按照市場(chǎng)價(jià)格來(lái)補(bǔ)償也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、法治社會(huì)和補(bǔ)償理論的要求。3.土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞健９P者認(rèn)為，土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢造`活處理，原則是以金錢(qián)補(bǔ)償為主、其余補(bǔ)償方式為輔的做法。從目前各國(guó)法律規(guī)定來(lái)看，單純以金錢(qián)作為補(bǔ)償?shù)姆绞揭巡欢嘁?jiàn)。特別在我國(guó)，各地情況紛繁復(fù)雜，僅僅以金錢(qián)為補(bǔ)償有時(shí)不見(jiàn)得能使被征收人的生活不產(chǎn)生大的變化，尤其對(duì)于失地農(nóng)民，其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題成為心頭之痛。我國(guó)應(yīng)該鼓勵(lì)各地在符合現(xiàn)行法律規(guī)定的前提下探索各種合理的征地補(bǔ)償方式。

［1］梁慧星.中國(guó)物權(quán)法草案建議稿［M］.北京: 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

［2］王太高.行政補(bǔ)償制度研究［M］. 北京: 北京大學(xué)出版社,2004.

（張海濤：河北青年管理干部學(xué)院，講師。研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。閻建功：威海仲裁委員會(huì)宣傳科。山東大學(xué)法律碩士。 研究方向：行政法學(xué)。）