顏 凱

(安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030)

一、我國農(nóng)村最低生活保障的現(xiàn)狀

繼1992年山西省左云縣率先開展農(nóng)村低保工作以來，我國農(nóng)村最低生活保障制度不斷完善，2007年國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報告中指出要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障，從此，我國進(jìn)入了全面建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度的新階段。從圖1來看，我國農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)取得了較好的成果，截至2009年年底，已有4 770萬農(nóng)村居民享受到最低生活保障。從整體來說，我國農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)行情況較好的主要在中東部，部分中西部地區(qū)農(nóng)村最低生活保障雖然建立，但是存在標(biāo)準(zhǔn)低、范圍小、資金籌集困難等問題。與此同時，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鄉(xiāng)差距日漸明顯，農(nóng)村最低生活保障制度的完善顯得尤為重要。

圖1 2001年～2009年我國農(nóng)村最低生活保障人數(shù)變化情況

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的原則

總結(jié)國內(nèi)農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)和其他國家社會保障制度發(fā)展的成功經(jīng)驗，可以得出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村最低生活保障制度，必須要遵循以下幾個原則:

1.城鄉(xiāng)平等

中國是一個農(nóng)業(yè)大國，到2009年年底農(nóng)村人口71 288萬人，占全國人口的53.41%，農(nóng)民作為中國社會成員的主要組成部分，為中國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展作出了重要的貢獻(xiàn)，理應(yīng)和城鎮(zhèn)居民享有同樣的最低生活保障制度所賦予的權(quán)利，只有這樣才能充分體現(xiàn)最低生活保障制度作為社會保障體系最后一條底線的公平性。

2.統(tǒng)籌而非統(tǒng)一

不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大差異，同一地區(qū)的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的收入水平和生活水平也有較大的差距。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況建立最低生活保障制度，通過統(tǒng)籌來阻止當(dāng)前低保制度在城鄉(xiāng)和地區(qū)間不斷擴(kuò)大的趨勢，把差距控制在合理的范圍之內(nèi)。

3.政府主導(dǎo)

在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的背景下，有很大比例的貧困者貧困的原因不僅僅是單純的個人因素，更多的是社會的壓力所導(dǎo)致。政府應(yīng)該主動承擔(dān)起保障每一個貧困公民的基本生存權(quán)利的責(zé)任，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度創(chuàng)造有利的社會條件。

三、城鄉(xiāng)最低生活保障的差異

1.城鄉(xiāng)保障水平差距過大，農(nóng)村保障水平過低

受我國長期以來的二元社會結(jié)構(gòu)影響，我國城鄉(xiāng)低保水平存在較大的差距。

表1 2011年我國部分城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn) (元/月)

由表1可以看出，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，因此低保的標(biāo)準(zhǔn)差異也比較大，2010年年底，我國城鎮(zhèn)最低生活保障水平平均為251.2元，農(nóng)村平均水平為117元，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財政實(shí)力雄厚，保障水平較高，在廣大的中西部地區(qū)，受財力影響，低保標(biāo)準(zhǔn)相對較低。從總體上分析，我國農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)普遍低于城市，不少地方的標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)貙?shí)際貧困線。

2.最低生活保障城鄉(xiāng)覆蓋面差距大

據(jù)2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截至2010年年底，我國城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)達(dá)到2 311.1萬人，1 137.7萬戶，基本上實(shí)現(xiàn)全覆蓋;農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為5 228.4萬人，與往年相比增加468.4萬人，但是仍有一部分農(nóng)村貧困人員無法享受農(nóng)村最低生活保障。在一些中西部地區(qū)，由于低保制度本身原因，低保制度難以發(fā)揮其作用，要實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)村低保的“應(yīng)保盡?！边€有不小的困難。

3.農(nóng)村最低生活保障資金供給缺乏穩(wěn)定的機(jī)制

我國城市居民最低生活保障資金由縣級以上人民政府列入同級財政預(yù)算，納入財政低保專戶，專款專用，按進(jìn)度撥付，財政支持力度大。而在農(nóng)村最低生活保障的保障資金都是由縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體按一定的比例來共同承擔(dān)的。中央和省(區(qū)、市)財政雖然也撥付了一定的農(nóng)村低保資金，但主要是重點(diǎn)補(bǔ)助財政困難的地區(qū)，農(nóng)村低保資金的主要來源仍然是以市、縣財政為主。這種資金供給模式難以滿足低保救助工作的需求，致使一些地方的低保制度建設(shè)發(fā)展緩慢。

4.農(nóng)村最低生活保障缺乏規(guī)范性

迄今為止，關(guān)于農(nóng)村最低生活保障制度的相關(guān)規(guī)定，除民政部印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的意見》(民辦發(fā)[1996]28號)以及《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，對在有條件的地區(qū)建立農(nóng)村居民最低生活保障制度提出原則性指導(dǎo)意見外，對于專門規(guī)范農(nóng)村低保工作的全國性文件仍然缺乏。各地農(nóng)村最低生活保障工作大多是依據(jù)各地制定的有關(guān)政策開展的，保障工作落實(shí)得不夠規(guī)范，也面臨很多困難，在管理和運(yùn)行中更是困難重重，特別是各地沒有統(tǒng)一的管理體制模式，在實(shí)施過程中許多地區(qū)依賴上一級，缺乏主動性，很大程度上降低了農(nóng)村最低生活保障制度的效率。

四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的農(nóng)村低保制度的完善

1.完善相關(guān)規(guī)范及法規(guī)

隨著我國農(nóng)村最低生活保障制度的逐步完善以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的不斷開展，農(nóng)村最低生活保障制度的規(guī)范化與法制化建設(shè)顯得尤為緊迫。在相關(guān)的法規(guī)中應(yīng)對最低生活保障的對象確定、低保標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施過程、資金的籌集及對象后期審核機(jī)制進(jìn)行完善，使最低生活保障制度在實(shí)施中有法可依，增強(qiáng)其公開性、透明性。同時，還應(yīng)對農(nóng)村低保管理機(jī)構(gòu)、工作人員作出相應(yīng)的規(guī)范，加強(qiáng)其工作效率，確保低保工作的順利進(jìn)行。

2.建立最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制

在確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)本著既能保障農(nóng)村貧困人口的最低生活水平，又要避免因標(biāo)準(zhǔn)過高出現(xiàn)福利依賴現(xiàn)象。在制定標(biāo)準(zhǔn)過程中，國家民政部門應(yīng)提出參考性貧困線，針對不同地區(qū)制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)根據(jù)民政部標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，嘗試階梯式的低保標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)確定時，可以采用我國目前廣泛應(yīng)用的食物能量法，即“首先根據(jù)營養(yǎng)部門專家的意見選擇最低熱量攝入量(國際標(biāo)準(zhǔn)為每人每日2 100大卡熱量);其次選擇合理的食物消費(fèi)項目和數(shù)量;第三，結(jié)合調(diào)查得來的相應(yīng)的價格水平，計算出最低食品費(fèi)用支出;第四，用最低食品費(fèi)用支出除以合理的恩格爾系數(shù)，所得商即為貧困線”。另外，隨著經(jīng)濟(jì)的增長，物價的不斷提高，對最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)逐年進(jìn)行調(diào)整。

3.完善最低生活保障對象的甄別機(jī)制和退出機(jī)制

農(nóng)村最低生活保障制度是保障全體農(nóng)村絕對貧困居民最低生活的，其對象的確定是依據(jù)其全年人均收入水平是否低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村規(guī)定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。目前我國在對象確定過程中在核算申請人家庭收入和財產(chǎn)方面缺乏科學(xué)的計算方法，因此，建立科學(xué)、規(guī)范的操作方法是甄別低保對象的首要前提。確定低保對象時，政府需要充分利用群眾相互了解的信息，展開群眾評議。張時飛提出采用“參與式貧富排序方法”來識別農(nóng)村低保對象，即依據(jù)熟知社區(qū)情況的居民對貧困的定義和看法，決定誰是社區(qū)最貧困者，誰在社區(qū)中相對富裕，并將社區(qū)中所有住戶按貧富程度進(jìn)行分類和排序，以確定應(yīng)該接受救助者。在確定保障對象后，對保障對象應(yīng)實(shí)施動態(tài)管理，設(shè)立獨(dú)立的農(nóng)村家庭收入調(diào)查系統(tǒng)，對保障對象家庭情況實(shí)行一年一審，對扶持后已經(jīng)脫離最低保障線的應(yīng)及時收回證件，取消對其的補(bǔ)助，對新增加對象，應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定來審批登記。

4.建立長效的最低生活保障資金籌集機(jī)制

最低生活保障是最基本的公共服務(wù)工程，充足的低保資金是低保發(fā)展的必備條件。在完善低保資金的籌集方面，首先，應(yīng)加強(qiáng)政府財政的支持，建立中央、省、市、縣四級農(nóng)村低保資金籌資機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)落后的中西部地區(qū)，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，省級財政為補(bǔ)充，縣級主要負(fù)責(zé)低保的實(shí)施工作。在發(fā)達(dá)地區(qū)，可主要以省縣為主，中央為輔的辦法。其次，充分發(fā)揮非政府組織力量，通過社會各界籌集低保資金。非政府組織可以通過建立低?；饡蛘邘椭芾磉\(yùn)作低?；?，以此緩解政府低?；鸬呢斦毫?。第三，可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，開征統(tǒng)一的社會保障稅，進(jìn)而補(bǔ)充最低生活保障基金。社會保障稅主要是在全國范圍內(nèi)征收，救助全國的低保人群，視其收入決定繳稅數(shù)額，從而進(jìn)一步避免貧困人口難以獲得社保的難題。

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