張新文，羅倩倩

(廣西民族大學管理學院，廣西 南寧 530006)

轉(zhuǎn)型時期的中國是一個劇烈變化的社會，自然災害的發(fā)生是考驗政府是否成功轉(zhuǎn)型的重要指標。不管構(gòu)建的是“大政府”，還是“小政府”，在公共管理過程中能否實施積極的災害救助，是公眾衡量政府優(yōu)劣的重要標準。自然災害在不同時空的發(fā)生，不僅給公民的生命財產(chǎn)造成嚴重的損失，也影響社會的和諧和穩(wěn)定發(fā)展。我國政府高度重視對自然災害的預防與救助，不斷完善自然災害救助機制。然而，政府對自然災害救助與人民的期望、社會的發(fā)展要求仍存在較大差距。因此，研究政府在自然災害救助中的職能，有助于政府有針對性地采取措施，提高自然災害救助能力。

一、我國自然災害的基本情況

自然災害是指由于自然異常變化造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失、資源破壞等現(xiàn)象或一系列事件。我國幅員遼闊，地形、自然、地理、氣候等條件復雜多樣，每年都會不同程度地發(fā)生各類自然災害，給局部或大范圍地區(qū)造成毀滅性打擊，是世界上受自然災害影響深重的國家之一。

我國自然災害發(fā)生情況可歸結(jié)為以下幾方面:

(一)自然災害種類繁多

據(jù)史料統(tǒng)計，我國除了沒有發(fā)生火山災害外，其他的自然災害都在我國不同程度的出現(xiàn)過，主要包括干旱、地震、臺風、洪澇、高溫、泥石流、山體滑坡、海嘯、道路結(jié)冰、冰雹、暴風雪、崩塌、沙塵暴、林火、病蟲害、赤潮等。在各種災害中，干旱、洪澇、地震、臺風的危害最大。

近幾年，我國部分地方深受大旱、強震的影響。以2010年為例，西南五省年初發(fā)生特干旱，持續(xù)時間長、影響范圍廣、受旱程度深、損失嚴重;全年4級以上地震發(fā)生次數(shù)明顯高于常年均值，全年地震災害造成損失大小均為近10年來的第二位，僅低于2008年。

(二)災害頻繁，重大自然災害連發(fā)

古代曾有“三歲一饑、六歲一衰、十二歲一荒”之說，形象反映出我國災害發(fā)生頻率高、強度大、損失嚴重的特點。據(jù)史料統(tǒng)計，在公元前206年至1949年的2 155年中，共發(fā)生水災1 029次，較大的旱災1 056次，死亡萬人以上的災害平均10年～20年出現(xiàn)一次。新中國成立60年以來，我國每年都會多次受到干旱、洪澇的影響，低溫冷凍天氣每年出現(xiàn)的次數(shù)也較多，每年大約有2億人遭受不同程度的自然災害。

表1 新中國成立以來重大自然災害

由表1的數(shù)據(jù)可知，從新中國成立至20世紀末這50年時間里，平均每10年發(fā)生1.8次重大自然災害;21世紀以來，重大自然災害的出現(xiàn)有明顯的加大趨勢，在近10年的時間里，我國就發(fā)生了4次重大自然災害，遠高于20世紀平均水平。重大自然災害的頻繁發(fā)生，給人民的工作生活帶來重創(chuàng)。

(三)災害發(fā)生范圍廣，季節(jié)性、地域性強

長期以來，我國相繼遭受著多種自然災害的考驗，災害的分布地域廣，全國各省區(qū)均受到過不同程度的自然災害影響。自然災害的發(fā)生，與復雜多樣的自然環(huán)境息息相關(guān)，災害的發(fā)生呈現(xiàn)季節(jié)性與地域性。干旱主要發(fā)生春秋兩季，集中在西北黃土高原和華北平原;洪澇主要發(fā)生在夏秋兩季，主要分布在七大江河流域，特別是長江中下游和淮河流域。與此同時，南方地區(qū)多是高山丘陵，降水不均，冬春兩季時常引起旱災;東部屬季風區(qū)域，季風進退強度有時也會帶來大面積旱澇災害。

(四)災害破壞力強，造成損失嚴重

表2 2005～2010年我國自然災害情況統(tǒng)計

如表2數(shù)據(jù)顯示:自然災害給我國造成了巨大的損失，成為制約社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。以2008年為例，1月初的低溫雨雪冰凍災害造成我國南方大部分地區(qū)不同程度受災，造成直接經(jīng)濟損失1 595億元，死亡162人;全年共發(fā)生5級以上地震87次，死亡近7萬人，造成直接經(jīng)濟損失8 523億元，其中汶川地震的震級達8.0級，造成直接經(jīng)濟損失8 451億元。

長期以來，我國相繼遭受著多種自然災害的考驗。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和人類活動的增強，自然災害造成的損失還在以更快的速度增長。據(jù)聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)的預測分析，全球氣候變暖正使當今世界面臨著前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)，未來我國自然災害風險將不斷增加。

二、我國政府在自然災害救助中的地位與自然災害救助的實施現(xiàn)狀

自然災害的發(fā)生具有時空上的突發(fā)性和強烈破壞性等特性，往往讓人措手不及，導致無家可歸、衣食無著，此外，自然災害還可能帶來一系列難以控制的次生災害連鎖反應。因此，由社會自治來應對災害的發(fā)生既不現(xiàn)實也不可能。在現(xiàn)代社會，任何國家的法律在規(guī)定公民義務的同時，也規(guī)定了公民的生存權(quán)受到國家保障，管理公共事務、維護社會穩(wěn)定、保證公民的安居樂業(yè)是政府的職責。政府作為“護公民生命及財產(chǎn)免于災害使命”的最高承擔者，在災害發(fā)生后，需要采取有力措施，組織人力、物力、財力進行救濟，使災民早日脫離災難的陰霾。如果政府置災民生死于不顧，將會使本來就已遭破壞的社會秩序更加混亂、失控。早在2 500年前的先秦時期，我們的祖先就認識到:“善為國者必先除五害。水一害也，旱一害也，風霧雹霜一害也，疬(瘟疫)一害也，火一害也，此謂五害。五害已除，人乃可治。”(《管子·度地篇》)?？梢?，無論從現(xiàn)代國家發(fā)展的需要，還是歷史潮流發(fā)展來看，政府是自然災害救助責無旁貸的主體。

我國自然災害頻繁，自然災害救助任務十分艱巨。新中國成立以來，政府在自然災害救助工作中不斷努力，災害救助能力不斷提升，逐步形成具有中國特色的自然災害救助體系。一是完善了相關(guān)法律法規(guī)，政府針對自然災害救助先后頒布和實施了許多相關(guān)法律法規(guī)，如《災害應急救助工作規(guī)程》(2004年)、《災民生活救助條例》(2005年)、《國家自然災害救助應急預案》(2006年)、《救災捐贈管理辦法》(2008年)、《自然災害救助條例》(2010)等，這些規(guī)章一定程度上可以規(guī)范救災工作管理運行機制，保障救濟對象的基本生活權(quán)益，促進救災工作有法可依。二是確立了災害管理領(lǐng)導體制，實行各級黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導，部門分工負責，災害分級管理。三是健全了救災預案體系。2006年1月10日國務院頒布了《國家自然災害救助應急預案》，這是一個典型的針對各類自然災害并在內(nèi)容上具有綜合性的專項預案。與此同時，民政部和各省、市、自治區(qū)以及大部分市、縣也都建立了災害應急預案體系，保證出現(xiàn)災情都能夠按照預案啟動應急救災機制，開展救災工作。四是建立了災害預警體系，基本能夠做到在最短的時間內(nèi)盡快發(fā)布災情信息，使人們能夠避險逃生，使政府和社會能夠掌握救災工作的主動權(quán)。五是建立了救災物資儲備體系。目前，設(shè)立了天津、武漢、沈陽、哈爾濱、合肥、南寧、鄭州、長沙、成都和西安等10個中央級救災儲備物資庫，全國救災物資儲備網(wǎng)已基本形成，基本能夠保證在災情發(fā)生的24小時內(nèi)緊急調(diào)運救災物資，發(fā)放到災民手中，典型的實例如2008年的汶川大地震和2010年舟曲泥石流災害。即便如此，我國政府的自然災害救助應急體系也在部分方面暴露出一些亟待加強的薄弱環(huán)節(jié)，如下所示:

(一)缺乏統(tǒng)一的災害救助組織機構(gòu)，救援部門間協(xié)調(diào)不足

我國現(xiàn)有自然災害救助應對組織體制涉及幾十個行政職能部門，實行分災類、分部門的減災管理模式，例如地震局負責地震監(jiān)測與防震減災，水利部門負責洪災，民政部門負責災害救濟等，沒有任何部門承擔起綜合指揮、協(xié)調(diào)組織的職能。當災害發(fā)生時，只能靠臨時成立的防災減災小組，這無疑使得資源在短時間內(nèi)無法得到有效的配置，從而錯失救援最佳時機。缺乏統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)部門，還會造成各部門各自為戰(zhàn)的混亂局面，嚴重影響救援行動的展開。

(二)抗災救災物資儲備體系薄弱

全國10個中央級救災物資儲備庫中儲備的主要是救災帳篷，地方儲備的救災物資也僅限于帳篷、棉衣、棉被和少量的救生裝備。救災物資儲備品種單一且數(shù)量有限，遠不能滿足應對特大自然災害救助的需要。例如，在2008年的汶川大地震中，最缺乏的是基本藥品，而儲備庫卻幾乎沒有，這給救災帶來了極大地困難。

(三)專業(yè)緊急救援人員隊伍建設(shè)落后

無論從數(shù)量還是質(zhì)量上，我國都非常缺乏專業(yè)緊急救援人員，只有幾百人的國家救援隊是遠遠不夠的，中亞許多國家都有幾萬人的專業(yè)救援隊伍，俄羅斯更是有五十多萬人的專業(yè)救援隊伍。以地震災害為例，我國的專業(yè)救援人員僅兩百多人，而日本的專業(yè)救援人員有1 500多人，差距是非常明顯的。

(四)社會公眾減災意識薄弱

目前，災害風險日益增大，而公眾的防災、減災知識則相當缺乏，公眾的自救互救能力與防災減災的要求相距甚遠。汶川地震發(fā)生時，四川安縣桑棗中學因為師生逃生有序，無人傷亡，被網(wǎng)民譽為“最?！敝袑W。這是一種辛酸的褒獎，更是對公民災害防范意識薄弱的嚴厲鞭撻。泥石流的產(chǎn)生與當?shù)厥腔?、泥石流、地震多發(fā)地帶有直接的關(guān)系，更與一定時期內(nèi)強降雨有著密切聯(lián)系，公眾若有強烈災害意識，完全有時間選擇逃生。但由于人們的災害教育薄弱，缺乏躲避災難的意識，甘肅舟曲縣特大山洪泥石流災害最終釀成1 471人遇難、294人失蹤、舟曲縣5公里長500米寬的區(qū)域被夷為平地的悲劇。

此外，我國尚未建立起巨災保險制度，利用保險手段分散巨災風險的能力比較有限，社會捐助與民政救濟遠不能夠滿足災后重建的大量資金需求。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，汶川大地震中保險行業(yè)的理賠未過億，這個數(shù)字與美國卡特里娜颶風近600億美元的保障賠付額存在天壤之別。

三、國外政府在自然災害救助中的經(jīng)驗

在人類生活中，自然災害永遠與人類相伴。在與自然災害進行抗爭的過程中，特別是發(fā)達的多災國家，通過積累經(jīng)驗和科學總結(jié)，健全完善了一套災害救助體系?！八街?，可以攻玉”，我國現(xiàn)處于社會轉(zhuǎn)型時期，政府災害救助不僅是保障人民生命安全、維護社會穩(wěn)定的政府職能的要求，更是提升政府形象、提高公信力的重要途徑。借鑒國外政府應對自然災害的成功經(jīng)驗，對于優(yōu)化我國政府自然災害救助的職能有積極的指導意義。具體而言，國外政府的自然災害救助有如下的一些經(jīng)驗:

(一)完備的災害救助法律法規(guī)體系

西方發(fā)達國家應對突發(fā)性重大自然災害有著完備的立法。日本作為重災大國是全球較早制定災害救助管理法的國家，早在1880年，政府就頒布了旨在應對突發(fā)災害的《備荒儲蓄法》，實現(xiàn)物資儲備的法律化。目前日本已制定防災救災法律法規(guī)約40部，其中具有代表性的有:《災害救助法》(1947年)，規(guī)定各級政府制訂突發(fā)性災害的救助計劃，建立救助組織以及作好危機應對的勞務、物資、設(shè)備、資金的準備工作;《災害對策基本法》(1961年)，規(guī)范緊急狀態(tài)中防災組織、防災計劃、應對災害危機的管理方法、技術(shù)、方案、基本對策等。美國也是一個救災法律完備的國家，1950年就制定了《災害救助法》，規(guī)范緊急狀態(tài)下的重大災難救助，1970年做了重大修改;美國國會立法規(guī)定“911”作為國家報警和求助特別服務號碼;1977年通過了《地震災害減輕法》，以規(guī)范大地震緊急狀態(tài)下緊急救援的對策和方法。

(二)健全的災害救助組織機制

目前一些法治發(fā)達的國家都建立了統(tǒng)一應對突發(fā)事件的政府機構(gòu)。美國在“9·11”事件后建立了聯(lián)邦政府下的“國土安全部”，將原先較為分散的包括“聯(lián)邦緊急事務管理局(FEMA)”在內(nèi)的行政機構(gòu)都囊括其中，進行統(tǒng)一指揮，提高了應對突發(fā)事件的各項政府工作的效率。日本建立了集中統(tǒng)一的災害應急指揮和組織體系，成立了“防災省”，中央政府設(shè)有防災擔當大臣，建立了從中央到地方的防災信息系統(tǒng)及應急反應系統(tǒng)。首相是危機管理的最高指揮官，內(nèi)閣官房負責各個部門之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)。這些統(tǒng)一集中的組織和工作機制都保證了防震減災及應對其他自然災害工作的有效開展，提高了政府應對自然災害工作的效率。

(三)完整的預警自救體系

在一些發(fā)達國家，小學就開設(shè)專門課程，教育孩子如何應對地震、大雪、暴雨等各種自然災害，使民眾在災害發(fā)生時知道如何進行自救和互救，而不是處于單純等待救援的被動狀態(tài)。日本政府通過宣傳手冊向國民大力普及各種災害知識，把每年的9月1日、8月30日至9月5日這一周分別定為“防災日”和“防災周”，日本首相和重要大臣在此期間都要參加政府組織的不同方式的災害宣傳、防災自救活動。同時，日本各地還有許多模擬地震、火災等情景的防災體驗中心，把災害遺址作為災害教育基地，免費向市民開放。當?shù)卣鸢l(fā)生時，在日本看到的不是慌亂、搶購食物、哄抬物價等現(xiàn)象，而是有條不紊地聽從指揮疏散。在美國，公民應急指南的名稱為“Are you ready?”(你準備好了嗎?)其中涵蓋了公民所能遇到的各種災害以及災害中的自救方法。通過這種形式的宣傳，使公眾增強了災害意識，提高了自我災害中自我保護、自我救助的能力。

(四)成熟的災害保險體系

完善的巨災保障救助包括三個層次:政府的基礎(chǔ)緊急救助、保險行業(yè)的補償救助、慈善等民間救助。國外發(fā)達國家歷來高度重視對巨災風險的管理，對巨災保險的發(fā)展給予了很大的支持和保護。日本農(nóng)業(yè)保險模式是世界范圍內(nèi)成功的典范，政府法律支持和推動，強制保險和自愿保險相結(jié)合，政府補貼保費，作為農(nóng)業(yè)保險后盾，接受再保險。美國推行的是以政府為主導的非盈利性巨災保險計劃，1968年美國國會通過《全國洪水保險法》，政府與民營保險公司合作，由民營保險公司銷售洪水保險，洪水保險基金資金由保險費和財政部的貸款構(gòu)成，政府是風險最終承擔者。英國采用的保險模式是以市場化為基礎(chǔ)，風險由保險公司承擔，政府與保險行業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，保險行業(yè)自愿將洪水風險納入標準家庭及小企業(yè)財產(chǎn)保單的責任范圍之內(nèi)，業(yè)主可以自愿在市場上選擇保險公司進行投保，保險公司通過再保險公司進一步分散風險。

四、優(yōu)化我國政府自然災害救助職能的建議

(一)政府在自然災害救助中的法律規(guī)范約束職能

縱觀各國災害救助的產(chǎn)生和發(fā)展歷程，都是以相關(guān)的立法來推動和發(fā)展的。在救助實踐中，面臨災害救助準備措施不足、應急響應機制不完善、災后救助制度缺乏、救助款物監(jiān)管不嚴等問題，急需災害救助方面的法規(guī)來規(guī)范救助工作。

政府作為立法推動者和參與者，應建立一套權(quán)責分明的、能夠規(guī)范約束各地災害救助工作的法律制度。在現(xiàn)實中，虛報災情、貪污挪用救助款等違法亂紀現(xiàn)象時有發(fā)生，而我國現(xiàn)行監(jiān)督約束主要以行政處罰為主，打擊力度較小以至不能引起重視。因此，一方面要實現(xiàn)政務公開，接受公民的監(jiān)督;另一方面要嚴肅法紀，對救災中的違法行為加大懲處力度，只有這樣才能有效遏制違法亂紀行為的發(fā)生。

(二)政府在自然災害救助中的物質(zhì)保障職能

自然災害的發(fā)生，會嚴重影響日常生活秩序，危及群眾的生命安全。保障人民的基本生存權(quán)利，是政府最基本的職責。災害發(fā)生后，政府要審時度勢，迅速解救被困群眾，妥善安排災民生活，向災民提供衣、食、住等方面的基本物質(zhì)幫助。首先，應設(shè)立災害救助專項基金，保障儲備物質(zhì)的資金來源。其次，各地政府應根據(jù)本地災害發(fā)生特點有側(cè)重地儲備物質(zhì)，如地震多發(fā)區(qū)可儲備一定數(shù)量的挖掘機、擔架等救生設(shè)備，而雪災多發(fā)區(qū)則應多儲備棉衣被等保暖物資。再次，在儲備庫選址方面，要充分考慮交通、物資來源等條件，自然災害多發(fā)區(qū)、偏遠地區(qū)也應設(shè)物資儲備庫。

(三)政府在自然災害救助中的組織職能

現(xiàn)代社會對自然災害極為敏感，而自然災害的緊急救助需要有統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)機構(gòu)。通過借鑒國外災害應急管理機構(gòu)設(shè)置的經(jīng)驗，在災害頻發(fā)的趨勢下，建立一個由中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導的管理災害救助的工作部門，并建立與其他相關(guān)部門合作機制，實現(xiàn)由單一減災向綜合減災的轉(zhuǎn)變，顯得尤為必要。同時也要注意到，要從整體角度大規(guī)模地調(diào)動資源和控制局勢，政府顯然不是萬能的。各類社會組織往往能夠給政府大規(guī)模緊急救助以有力的配合。因此，政府需要鼓勵各種形式的社會互助。一是宣傳發(fā)動，利用輿論工具多做宣傳，使災民生活困境為社會各界知曉，激發(fā)廣大人民的同情心，踴躍捐贈;二是指導協(xié)調(diào)社會組織開展救助，避免民間組織各自為政而發(fā)生重復救助、資源浪費等問題。此外，政府應鼓勵公民與社會組織之間的互助互濟行為，對各類捐助主體給予精神方面的嘉獎，提高社會力量投入救助的積極性。

(四)政府開展自然災害的教育職能

國外很多國家政府非常注重對國民進行災害教育。在現(xiàn)實中，我國政府很少對公眾進行災害教育，導致大多數(shù)公民自我災害救助意識薄弱，自然災害發(fā)生時，在恐慌中不知所措。面對頻發(fā)的自然災害，各級政府要通過多種渠道在社會各個層面及環(huán)節(jié)上宣傳災害基本知識，增強公民災害防范意識;增加日常自然災害應急演練，增強人們?yōu)暮ψ跃纫约熬戎说哪芰Α３思訌妵駛€人災害教育外，政府要加強救援隊伍的專業(yè)教育與訓練。目前我國還沒有救援教育和訓練的專門機構(gòu)，這一局面對救援隊伍的發(fā)展與強大極為不利。因此，大力發(fā)展救援專業(yè)教育與訓練，提高公民自身以及救援隊伍應對災害的能力是考驗政府救災能力的體現(xiàn)。此外，在災害發(fā)生后，還需要引入精神衛(wèi)生救助，幫助災民克服消極情緒和心態(tài)。

(五)政府支持災害保險事業(yè)發(fā)展的職能

我國目前巨災風險管理體制尚不完善，商業(yè)巨災保險落后。公眾的巨災保險意識薄弱，過度依賴政府與社會捐贈來進行救助補償，這會給政府財政造成巨大壓力，也不能有效滿足災民的補償需求。因此，發(fā)展災害保險事業(yè)勢在必行。而且從國際經(jīng)驗來看，很多國家政府都直接或間接介入巨災保險市場。我國政府作為重要的救災主體，首先要積極、科學、及時地頒布災害保險等相關(guān)政策，對部分自然災害如洪水、地震等實行強制性保險。其次，發(fā)揮政府主導作用，由國家財政出資，建立巨災保險基金，每年提出一定比例作為保險費的補貼。再次，對商業(yè)保險公司承保巨災風險給予稅收優(yōu)惠。最后，加大政府宣傳力度，鼓勵廣大老百姓投保巨災保險，在全社會分散風險。

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