李玉榮，萬志芳

（東北林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，哈爾濱，150040）

1 森林資源型商品性生產(chǎn)政府規(guī)制的目標

對森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)政府規(guī)制的目標的探索旨在提高企業(yè)自身生產(chǎn)效率和保證產(chǎn)業(yè)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境的同時，保證社會整體福利的最大化。

1.1 提高商品性生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營效率

對商品性生產(chǎn)的政府規(guī)制，可以有產(chǎn)權(quán)方面的規(guī)制、經(jīng)營方面的指導規(guī)劃，對其生產(chǎn)的外部性的補償?shù)?。對商品性生產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)規(guī)制，是對生產(chǎn)者產(chǎn)權(quán)保護方面，政府保護國家、集體、個人的財產(chǎn)所有權(quán)不受侵犯，并在這些財產(chǎn)用于投資時，保護其合法權(quán)益，這樣能充分調(diào)動生產(chǎn)者的積極性進行生產(chǎn)，能夠更好的管理生產(chǎn)經(jīng)營活動，提高經(jīng)營效率；同時，政府對其進行的經(jīng)營方面的指導，為經(jīng)營單位的生產(chǎn)活動提供明確的方向，能夠使其生產(chǎn)在可持續(xù)經(jīng)營的基礎上更加符合市場經(jīng)濟的要求。而對于其生產(chǎn)過程中正的外部性的補償，能夠促進生產(chǎn)者進行生產(chǎn)活動的自主性，增加投入，促進產(chǎn)出效率。

1.2 保證社會的整體福利的最大化

如圖1中所示，在市場經(jīng)濟的條件下，當商品性生產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營活動處于最優(yōu)狀態(tài)時，即商品性生產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營活動能夠在市場經(jīng)濟的條件下順利的運轉(zhuǎn)，市場機制能夠自由的發(fā)揮作用，那么我們可以把這種市場看成是完全競爭市場，根據(jù)西方經(jīng)濟學的理論，完全競爭市場能夠滿足資源配置的最優(yōu)效率，達到帕累托最優(yōu)，從而達到社會整體福利的最大化；當商品性生產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營活動處于非最優(yōu)狀態(tài)時，即僅僅通過市場機制對資源進行配置資源會產(chǎn)生配置的無效率或不公平，那么這時就需要政府來對資源的配置進行必要的干預了，政府對市場的干預主要體現(xiàn)在社會公平和社會效率兩方面，就社會公平來說，政府可以通過大力發(fā)展生產(chǎn)力、完善社會分配制度、通過稅收調(diào)節(jié)收入等一系列措施，最終達到社會的整體福利的最大化，其中這一系列措施也包括政府規(guī)制的措施，例如稅收等；就社會效率而言，則可以通過政府規(guī)制、財政、收入轉(zhuǎn)移等方式來進行干預。我們知道，財政、收入轉(zhuǎn)移是屬于政府宏觀調(diào)控范圍，也就是說政府對效率的干預可以從政府的微觀規(guī)制和宏觀調(diào)控兩個方面來進行，兩個方面都是必不可少的。由此可見，在商品性生產(chǎn)經(jīng)營活動中，政府規(guī)制出現(xiàn)在市場機制對資源配置無效率或不公平的時候，而不論是對社會公平干預或是社會效率的提升方面都缺少不了政府規(guī)制，而對社會公平和效率干預的最終目標也是達到社會整體福利水平的最大化。

2 森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)政府規(guī)制主體的確認

2.1 商品性生產(chǎn)政府規(guī)制主體確認的原則

對森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)的規(guī)制，應當滿足以下要求：

①對各種商品性生產(chǎn)企業(yè)進行有效的、獨立的規(guī)制，從形式上保證了國家、消費者的利益不受集團利益的影響；②充分調(diào)動森林資源商品性生產(chǎn)企業(yè)的積極性，使其在規(guī)制框架內(nèi)不斷提高自身能力，在滿足社會需求中不斷發(fā)展自己，充分挖掘潛力，最大程度地創(chuàng)造社會福利；③確保商品生產(chǎn)內(nèi)部的規(guī)制部門之間有效溝通，從而保證在商品性生產(chǎn)的整個生產(chǎn)過程中的規(guī)制簡單、明確、有效；④保證森林資源商品性生產(chǎn)活動的政府規(guī)制在有效監(jiān)督的體系下運行，在規(guī)制部門內(nèi)實現(xiàn)對規(guī)制運行過程的監(jiān)督，從而保證規(guī)制目標的順利實現(xiàn)。

2.2 商品性生產(chǎn)政府規(guī)制的主體

對商品性生產(chǎn)政府規(guī)制是建立在我國現(xiàn)有的森林資源管理體制及其機構(gòu)設置基礎之上的，按照森林資源型商品性生產(chǎn)政府規(guī)制的職責落實到相應的管理部門，從國家林業(yè)局到地方各相應的林業(yè)管理部門都應承擔起相應的職責，把商品性生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)營過程中所涉及的各種問題有效的規(guī)制起來。商品性生產(chǎn)的政府規(guī)制主體也是分為中央部門和地方部門兩大層面的主體，且其規(guī)制的主體部門也是有差異的。

商品性生產(chǎn)所涉及的中央規(guī)制主體有國家林業(yè)局的造林綠化管理司、森林資源管理司、農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司和發(fā)展規(guī)劃與資金管理司、科學技術(shù)司；森林資源商品性生產(chǎn)的地方性規(guī)制主體主要為各地方林業(yè)廳（局）及其林業(yè)主管部門，其涉及的部門主要有造林綠化管理處、森林資源管理處、發(fā)展規(guī)劃處、財務處、林業(yè)改革發(fā)展處、科學技術(shù)處。

3 森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)政府規(guī)制的模式及運行

根據(jù)英國經(jīng)濟學家阿姆斯莊等人對規(guī)制模式的劃分方法[1]，我國原有的對森林資源型商品性生產(chǎn)的規(guī)制采取的是嚴格的內(nèi)生規(guī)制模式，即國有化經(jīng)營，但由于這種規(guī)制方式難以對商品性生產(chǎn)形成有效激勵，再加上缺乏必要的競爭刺激，從而大大削弱了企業(yè)降低成本，提高生產(chǎn)效率的內(nèi)在動力，同時也使企業(yè)喪失了技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的能力。生產(chǎn)過程缺乏效率，很難滿足市場經(jīng)濟的要求，因此，必須徹底的對原有的規(guī)制模式進行改革，充分的引入競爭，讓市場機制充分發(fā)揮作用，在弱化其經(jīng)濟性規(guī)制的同時，強化對其社會性規(guī)制，以期能夠提高商品性生產(chǎn)的生產(chǎn)效率和解決市場機制無法解決的外部性等問題，從而保證森林資源型產(chǎn)業(yè)整體的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)政府規(guī)制的模式

從市場經(jīng)濟的要求和我國目前對森林資源型產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制的實際情況來看，對森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)主要是采取外生規(guī)制的模式，即森林資源型商品性生產(chǎn)由民營企業(yè)負責經(jīng)營，政府對其進行某種限制或規(guī)定，如數(shù)量限制、質(zhì)量限制或外部性規(guī)制等。但對其進行外部性規(guī)制的主要側(cè)重點還是放在放松規(guī)制上，主要是政府退出對商品性生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營決策的干預，讓企業(yè)在市場經(jīng)濟條件下自主經(jīng)營，讓市場機制充分發(fā)揮作用，而政府則通過研究制定政策法規(guī)來指導、調(diào)控行業(yè)的健康發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與行業(yè)布局優(yōu)化，合理配置資源，幫助企業(yè)提高預見性、減少盲目性，避免生產(chǎn)經(jīng)營和建設決策失誤，并且統(tǒng)一全行業(yè)技術(shù)經(jīng)濟政策和標準，提高產(chǎn)品標準化、通用化、系列化水平；此外還要協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部、行業(yè)之間及行業(yè)同政府的關(guān)系，維護國家、行業(yè)和企業(yè)的合法權(quán)益，在確保商品性生產(chǎn)能夠在市場機制下順利運行的基礎上，提高產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，同時，還要盡可能保證商品性生產(chǎn)經(jīng)營活動的公平與效率，保證社會整體福利的最大化。

特別是國有林區(qū)的森林資源型商品性生產(chǎn)，要放寬企業(yè)的進入規(guī)制，使得每個產(chǎn)業(yè)都能夠得到最有效率經(jīng)營，而不是要求企業(yè)的性質(zhì)必須是國有企業(yè)，讓非公有制經(jīng)濟能夠充分參加到商品性生產(chǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營活動中來。

政府對商品性生產(chǎn)的規(guī)制還體現(xiàn)在對商品性生產(chǎn)經(jīng)營過程中的外部性問題以及所生產(chǎn)產(chǎn)品的質(zhì)量方面的規(guī)制。森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)中的外部性問題可體現(xiàn)在商品林的生產(chǎn)經(jīng)營活動中，也可以體現(xiàn)在森林旅游業(yè)中，還可以體現(xiàn)在林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)中，其中在商品林的生產(chǎn)經(jīng)營活動體現(xiàn)的更具復雜性，在商品林的整個生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中，既體現(xiàn)出正的外部性，也體現(xiàn)出負的外部性，而外部性的問題只依靠市場機制是無法解決的，必須依賴政府規(guī)制來解決。對于商品性生產(chǎn)的質(zhì)量規(guī)制可以體現(xiàn)在森林旅游業(yè)中，還可以體現(xiàn)在林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)中，而其在林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)中體現(xiàn)得最為明顯，因為林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品一般是用來食用或作為藥用，在食品和藥品安全問題時有發(fā)生的今天，對該項產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量規(guī)制就更為重要。因此，對于森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)的外部性規(guī)制，重點要放在以下兩個方面：一方面要對具有明顯外部經(jīng)濟性的商品性生產(chǎn)經(jīng)營制定明確的補償規(guī)定并確保其有效運行；另一方面，對商品性生產(chǎn)經(jīng)營過程中可能引起的負外部性進行有效的懲處規(guī)制，這些規(guī)則要盡可能詳盡，使得各種外部性通過政府行為實現(xiàn)內(nèi)部化。

綜上所述，政府對森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)應該采取外生規(guī)制，這種外生規(guī)制是以放松規(guī)制為條件的，弱化對其經(jīng)濟性規(guī)制，但同時強化對其社會性規(guī)制，從而使產(chǎn)業(yè)的整個生產(chǎn)過程既滿足市場經(jīng)濟所需的條件，有效解決“市場失靈”，最終保證社會福利水平的最大化。

3.2 森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)政府規(guī)制的運行

森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)的政府規(guī)制主要以解決商品性生產(chǎn)過程所產(chǎn)生的市場機制無法解決的問題為目的的，諸如外部性問題、產(chǎn)品質(zhì)量安全等問題，這些都是關(guān)系到森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)能否健康發(fā)展的重要因素，而且是市場機制無法發(fā)揮作用的區(qū)域，因而，需要政府規(guī)制在該區(qū)域內(nèi)發(fā)揮其作用。森林資源型產(chǎn)業(yè)商品性生產(chǎn)政府規(guī)制程序和基本內(nèi)容見圖2。

由圖2可知，商品性生產(chǎn)企業(yè)的進入，仍需要進行一定的規(guī)制，這主要是以社會對產(chǎn)業(yè)的需求規(guī)模為基礎的，因而，對于商品性生產(chǎn)企業(yè)的進入主要防止由于過度競爭造成重復建設、成本增加、資源浪費等問題。在確定產(chǎn)業(yè)需求規(guī)模后，可以對商品性生產(chǎn)企業(yè)的進入采取特許經(jīng)營制度，這樣不僅增加了產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的競爭，提高產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)效率，還可以從生產(chǎn)經(jīng)營過程的源頭上避免負的外部性和數(shù)量、質(zhì)量等方面問題的產(chǎn)生。針對商品性生產(chǎn)經(jīng)營活動，由于森林資源型商品性生產(chǎn)主要包括商品林的生產(chǎn)經(jīng)營活動、森林旅游業(yè)、林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)三大類產(chǎn)業(yè)，那么對每一類產(chǎn)業(yè)，由于其生產(chǎn)經(jīng)營活動的不同，政府對其微觀規(guī)制的側(cè)重點是不同的，對其規(guī)制措施也是不同的。因此，在森林資源型商品性生產(chǎn)的政府規(guī)制中也體現(xiàn)出一定的差異性。

3.2.1 商品林經(jīng)營產(chǎn)業(yè)的政府規(guī)制

對于商品林經(jīng)營產(chǎn)業(yè)來說，由于生產(chǎn)經(jīng)營過程中的產(chǎn)品主要是商品林木，其主要經(jīng)營目的是提供林木產(chǎn)品，商品林的生產(chǎn)經(jīng)營過程可以包括兩大階段：商品林木的營林生產(chǎn)階段和商品林木的采運生產(chǎn)階段。在這兩個過程中，主要涉及到商品林經(jīng)營的外部性問題，這也表現(xiàn)在兩個方面，一方面是在商品林木的培育與管護階段中呈現(xiàn)的正的外部性，即商品林培育過程中所產(chǎn)生的生態(tài)效益被社會無償?shù)睦茫唐妨纸?jīng)營企業(yè)的生產(chǎn)成本高于社會生產(chǎn)成本。我們都知道，在存在外部性時，第三方受益，當事人的個人收益小于社會收益，這在當事人的經(jīng)濟核算中是無法表現(xiàn)出來的。因而，在分配結(jié)構(gòu)中，當存在第三方受益的情況時，如果缺乏政府規(guī)制的話，開始的時候社會收益可能是不變的，但在下一輪，當事人的投資就會減少，這也就是第三方受益的社會成本。在某種情況下，社會收益大于個人收益的行為會受到鼓勵，但好的制度安排，應該最大限度地使個人努力與個人收益具有正相關(guān)性，從而使當事人擁有足夠的激勵去從事創(chuàng)造性的生產(chǎn)活動[2]。

商品林生產(chǎn)過程中的另一個外部性體現(xiàn)在商品林的采伐過程中可能出現(xiàn)的負的外部性，正常按照商品林經(jīng)營方案進行生產(chǎn)所產(chǎn)生的負的外部性是被允許的，但不排除某些生產(chǎn)經(jīng)營單位違背商品林的生產(chǎn)經(jīng)營方案，從而使得整體的社會生態(tài)效益的供應減少，這一行為影響了社會的整體福利水平，政府必須采取必要的措施防止這種現(xiàn)象的發(fā)生。當前實行的限額采伐制度，一定程度上限制了商品林生產(chǎn)經(jīng)營者的自由生產(chǎn)經(jīng)營決策，而在這一過程是以保證生態(tài)效益的供應為目的的，那么在這一過程中政府也可按照一定的標準對于商品林生產(chǎn)企業(yè)給予一定的補償，盡量減少其生產(chǎn)過程中的外部成本。

除了對外部性的規(guī)制外，政府對商品林生產(chǎn)經(jīng)營過程中的規(guī)制還體現(xiàn)在對商品林生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)規(guī)制，其實產(chǎn)權(quán)規(guī)制也是解決外部性的最為有效的辦法，但在森林資源的經(jīng)營過程中，林木所產(chǎn)生的生態(tài)效益是不能通過具體的數(shù)值來計算的，而且其所產(chǎn)生的生態(tài)效益的受益者以及收益的多少等都是難以確定的，因此對于商品林產(chǎn)權(quán)規(guī)制的目的不是為了解決其生產(chǎn)經(jīng)營過程的外部性，而對商品林的產(chǎn)權(quán)規(guī)制能夠降低商品林生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高生產(chǎn)效率，這一規(guī)制在國有林區(qū)顯得更有意義。把部分商品林的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)給個人，這樣不但降低了國有林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)成本，使其更好的專注于公益林的生產(chǎn)經(jīng)營活動，還能提高商品林的生產(chǎn)經(jīng)營效率，從而帶動整個林區(qū)的整體經(jīng)濟的發(fā)展。

3.2.2 森林旅游業(yè)的政府規(guī)制

森林旅游業(yè)是以發(fā)揮森林的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益為宗旨，圍繞吃、住、行、游、購、娛六要素的合理配套，形成一個具有市場營銷能力的綜合型產(chǎn)業(yè)。它是一個融觀光型、參與型、休閑型旅游于一體的高雅娛樂方式，它對人們的吸引力是無限的。正因為如此，森林旅游業(yè)的發(fā)展必須把生態(tài)環(huán)境的保護放在首位，這就需要政府對森林旅游業(yè)中的外部性問題進行規(guī)制。另外，森林旅游業(yè)的經(jīng)營單位不僅需要向旅游者提供各種基礎設施建設和各類接待游客的必要設施，包括景區(qū)內(nèi)的道路、供電供水、通訊設施、旅游步道、游客服務中心、游客休息場所、觀景臺等，還要對景區(qū)進行維護活動，包括景區(qū)綠化人員為保持美觀對景觀進行修整，防治景區(qū)內(nèi)樹木病蟲害等，因此需要向游客收取費用彌補景區(qū)資源開發(fā)與保護方面的投資。但由于不同森林旅游景區(qū)位置的獨特性以及不同景區(qū)資源特點的唯一性，是非人工可造的或人工再造的，景區(qū)資源具有自然壟斷特征[3]。這種自然壟斷性意味著對景區(qū)經(jīng)營者收費必須實施經(jīng)濟規(guī)制，即對經(jīng)營者利潤和接入收費進行規(guī)制。如果聽任市場機制的調(diào)節(jié)，景區(qū)經(jīng)營者的利潤取向驅(qū)使其濫用其壟斷地位，為了獲取高額壟斷利潤而自行確定較高的價格而不顧景區(qū)的承載力過度的接待游客，不僅損害消費者利益，而且使旅游資源遭受破壞。綜上所述，對于森林旅游業(yè)來說，政府規(guī)制主要體現(xiàn)在對其生產(chǎn)過程的質(zhì)量（外部性）規(guī)制和對門票的價格規(guī)制。

3.2.3 林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)的政府規(guī)制

林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)是實現(xiàn)林區(qū)人民增收、提高對森林利用的綜合效益的行之有效的辦法。對于林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)的兩大類產(chǎn)業(yè)，即林下種養(yǎng)殖業(yè)和林副產(chǎn)品經(jīng)營業(yè)來說，由于其整個生產(chǎn)經(jīng)營過程都要依托森林資源進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，其生產(chǎn)經(jīng)營的場所可能涉及到公益林地，也可能是商品林地，因此，其生產(chǎn)過程可能產(chǎn)生生產(chǎn)方面的負的外部性，這也是無法通過市場機制自身來解決的，因此，需要政府規(guī)制來對其所產(chǎn)生的外部性進行規(guī)范。

林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)政府規(guī)制的另一方面就是對其生產(chǎn)過程的質(zhì)量規(guī)制。質(zhì)量規(guī)制是政府為保護消費者（生產(chǎn)消費和生活消費）利益而實行的規(guī)制[4]。質(zhì)量規(guī)制的目的，一是為了提高商品、服務的總體水平，提高資源的配置效率；二是為了維護人們的安全與健康，提高人們的生活水平。對于林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)進行質(zhì)量規(guī)制是非常必要的，特別是目前，隨著森林綠色產(chǎn)品逐漸走進人們的生活，日益受到人們的歡迎，然而，目前我國乃至世界上所面臨的產(chǎn)品的安全問題，已經(jīng)對人們的生產(chǎn)生活造成了影響，消費者也開始逐漸關(guān)注所購買產(chǎn)品的安全問題。在林下經(jīng)濟產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中，如果不對其進行嚴格的質(zhì)量規(guī)制，也可能會發(fā)生安全問題。因此，對其進行嚴格的質(zhì)量規(guī)制是必要的。綜上所述，對于林下種養(yǎng)殖業(yè)和采集業(yè)來說，政府規(guī)制一方面體現(xiàn)在對其生產(chǎn)外部性的規(guī)制，可以體現(xiàn)在對其所經(jīng)營種類、規(guī)模的規(guī)制及生產(chǎn)作業(yè)流程規(guī)范等方面；另一方面為質(zhì)量規(guī)制，體現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量標準體系認證、食品包裝標準化以及強制性退出等方面。

[1]Armstrong，M，S Cowan and J Vickers，Regulatory reform：economic analysis and British experience[M].The MIT Press，1994.

[2]樊綱.漸進之路：對經(jīng)濟改革的經(jīng)濟學分析[M].北京：中國社會科學出版社,1993.

[3]張昕竹.論風景名勝區(qū)的政府規(guī)制[J].中國園林,2002(2):37-40.

[4]夏大慰，史東輝.政府規(guī)制理論經(jīng)驗與中國的改革[M].經(jīng)濟科學出版社，2003.