孫培山，樊治平，張冠宇

(1.東北大學(xué)工商管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110004;2.遼寧省國家稅務(wù)局，遼寧 沈陽 110016)

一、引言

當久已存在的工業(yè)基地中的企業(yè)紛紛瀕臨衰竭，陷于生產(chǎn)日益蕭條、效益積聚下滑、生命漸進衰老，且依靠自有能力無以遏止衰老、提升效益、實現(xiàn)復(fù)蘇的境地，一般便被稱之為老工業(yè)基地?？梢?，所謂老工業(yè)基地是一個由諸多變量因素決定的、具有極其豐富內(nèi)涵的概念。它并非僅依企業(yè)存續(xù)年限或某一固定時限劃分確定，即便對單個企業(yè)而言，也難以明晰界定其老或非老的確切時限。

老工業(yè)基地，尤其是資源型老工業(yè)基地的形成具有一定的必然性。作為一種經(jīng)濟現(xiàn)象，老工業(yè)基地非某一國家或地區(qū)所特有，而是諸多國家和地區(qū)普遍面臨的問題。盡管諸多國家和地區(qū)，甚至同一國家中不同地區(qū)的老工業(yè)基地均具有某些差異和各自的特點，但一般說來，他們都是在經(jīng)歷了漫長的生產(chǎn)歷程、創(chuàng)立了可觀的經(jīng)濟效益、做出了突出的歷史性貢獻后，緩慢而漸進形成的。

業(yè)已形成的老工業(yè)基地如果不能得到及時有效的改造和振興，不僅直接嚴重地影響本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，還必然成為整個國民經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。振興老工業(yè)基地必然成為相關(guān)國家或地區(qū)一定歷史時期經(jīng)濟發(fā)展面臨的重要問題。在諸多解決這個問題的思路和途徑中，創(chuàng)新政策乃首要之舉。因此，從相關(guān)各種行政政策功能的視角剖析政府職能發(fā)揮對老工業(yè)基地振興的重要作用，并及時交流借鑒，必將有利于各相關(guān)國家和地區(qū)提升老工業(yè)基地振興規(guī)劃制定的質(zhì)效和實施的績效。

在相關(guān)政策功能中，稅收的性質(zhì)和特點使稅收政策成為不可或缺且十分重要的支撐老工業(yè)基地振興的工具。某一地區(qū)或國家振興老工業(yè)基地稅收政策制定、實施、改進、完善的先行實踐，對其他地區(qū)、乃至其它國家將產(chǎn)生引導(dǎo)和示范效應(yīng)。同時，通過對稅收政策制定及其實施狀況、存在問題及其成因的分析，還有利于及時制定在進一步實現(xiàn)老工業(yè)基地振興中稅收的行政支撐對策。

本文基于我國東北地區(qū)老工業(yè)基地(以下簡稱東北老工業(yè)基地)振興的稅收政策的現(xiàn)狀和問題的實證分析，探討振興東北老工業(yè)基地未來稅收政策的取向和對策。

二、現(xiàn)狀

我國東北老工業(yè)基地振興的稅收政策的現(xiàn)狀主要體現(xiàn)為政策實施的績效(簡稱政策績效)。所謂政策績效是指既定政策的預(yù)期目標實現(xiàn)的程度、速度和效益，它以政策實施狀態(tài)與政策預(yù)期狀態(tài)的差距為評鑒的標的，以該差距的最小化為追尋的目標和優(yōu)化的標志。通常，國家各方面政策績效皆始于政策的制定，成于政策的實施，優(yōu)于政策的改善。支撐東北老工業(yè)基地振興的稅收政策績效，在其制定的質(zhì)效業(yè)已保障的前提下，主要體現(xiàn)在稅收政策實施的直接成效和產(chǎn)生的相關(guān)影響這兩個層面。

(一)直接成效

自2004年7月1日起振興東北老工業(yè)基地的各項稅收政策陸續(xù)出臺以來，上述各要素實施成效初步顯現(xiàn)。截至2008年末，東北三省企業(yè)享受老工業(yè)基地各項稅收優(yōu)惠累計681多億元(圖1)，平均每年136多億元。其中:

1.增值稅。自2004年7月至2008年末的4年半時間，東北三省國稅部門共為4.641萬戶增值稅一般納稅人辦理增值稅轉(zhuǎn)型抵減欠稅和退稅累計191.61億元(圖2)。其中，黑龍江8214戶、24.03億元，分別占17.70%、12.54%;吉林6528戶、50.65億元，分別占 14.07%、26.43%;遼寧3.1668萬戶、116.93億元，分別占 68.23%、61.03%。自2009年1月1日起，增值稅轉(zhuǎn)型在全國不分行業(yè)全面實施后，抵、退固定資產(chǎn)進項增值稅稅額快速大幅增加，遼寧省當年抵退81.57億元，為全面實施前4年半時間累計抵退稅額的69.7%。

圖1 振興東北老工業(yè)基地各項稅收優(yōu)惠政策實施成效

2.企業(yè)所得稅。自2004年7月至2007年底的3年半時間，享受到實施振興東北老工業(yè)基地所得稅優(yōu)惠政策的企業(yè)為184326(國稅46078、地稅138248，分別占25.00%、75.00%)戶次，實施該項優(yōu)惠政策前后對比，影響所得稅收入兩項因素合計345多億元(國稅236.7多億元、地稅108.7多億元，分別占68.53%、31.47%)。其中，虧損企業(yè)增加費用扣除近214億元(國稅145.2億元、地稅68.8億元)，占61.95%;盈利企業(yè)減少企業(yè)所得稅131.4多億元(國稅91.5多億元、地稅39.9多億元，分別占69.64%、30.36%)，占38.05%。

3.資源稅。自2004年7月至2008年底，東北三省共有6352戶資源稅納稅人因享受“降低資源稅稅額標準”之優(yōu)惠政策累計少繳資源稅25.6多億元(圖3)。其中，黑龍江3206戶、5049萬元，分別占50.47%、1.97%;吉林2069戶、1.5535億元，分別占 32.57%、6.06%;遼寧 1077戶、23.5885億元，分別占16.96%、91.97%。

4.豁免欠稅。經(jīng)財政部、國家稅務(wù)總局核定批準，東北三省共為1.55萬戶企業(yè)豁免1997年12月31日以前形成的、確實難以歸還的歷史欠稅118.67億元(圖4)。其中，黑龍江4325戶、34.27億元，分別占27.90%、28.88%;吉林4007戶、34億元，分別占25.85%、28.65%;遼寧7170戶、50.4億元(含大連670戶、4.27億元)，分別占46.25%、42.47%。

圖2 東北三省增值稅轉(zhuǎn)型抵減欠稅企業(yè)戶數(shù)及額度

圖3 東北三省享受降低資源稅企業(yè)戶數(shù)及額度

圖4 東北三省豁免欠稅企業(yè)戶數(shù)及額度

振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略實施以來，東北地區(qū)財政收入連年持續(xù)穩(wěn)定增加。2008年，東北地區(qū)地方財政一般預(yù)算收入2357.3億元，同比增長27.9%，高出全國9.4個百分點。遼寧、吉林和黑龍江省地方財政一般預(yù)算收入分別為1356.1億元、422.8億元和578.4億元，增長25.2%、31.8%和31.4%，高出全國6.7、13.3和12.9個百分點。2009年，東北地區(qū)地方財政一般預(yù)算收入2719.6億元，同比增長15.4%，高出全國3.7個百分點。遼寧、吉林和黑龍江省地方財政一般預(yù)算收入分別為1591億元、487億元和641.6億元，增長17.3%、15.2%和10.9%。

(二)相關(guān)影響

稅收優(yōu)惠政策的及時制定和有效施行對產(chǎn)生下列相關(guān)影響起到了突出的重要作用。

1.助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。稅收作為宏觀調(diào)控重要工具之一，體現(xiàn)一定時期國家的經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，反映國家政策的導(dǎo)向和指引，是調(diào)控經(jīng)濟運行、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的有效手段。自2004年下半年各項稅收政策實施以來，除農(nóng)業(yè)稅外，實際享受稅收優(yōu)惠較大的行業(yè)主要集中于冶金、石化和裝備制造等傳統(tǒng)工業(yè)。以遼寧省八大行業(yè)增值稅轉(zhuǎn)型抵退稅情況為例，截至2008年末累計享受增值稅轉(zhuǎn)型抵退稅，冶金工業(yè)56.8億元，石化行業(yè)19.1億元，裝備制造業(yè)29.5億元，3個行業(yè)的實際抵退稅占全部抵退稅規(guī)模的90.1%。按照2008年度數(shù)據(jù)測算，上述3個行業(yè)的增值稅稅負由原來的5.4%下降至4.9%。企業(yè)所得稅4項加速稅前扣除政策中，增加列支最多的集中體現(xiàn)在因縮短固定資產(chǎn)折舊年限而相應(yīng)增加的稅前列支加速折舊額。以遼寧省為例，據(jù)國稅部門統(tǒng)計，2004-2007年度，享受企業(yè)所得稅專項優(yōu)惠政策企業(yè)增加的稅前列支數(shù)中，縮短固定資產(chǎn)折舊年限相應(yīng)增加的稅前列支加速折舊額，占全部列支額的88.03%。東北地區(qū)的實踐表明，稅收行政支撐的政策規(guī)定及其實施，由于對不同行業(yè)的影響力存在差異，因而引導(dǎo)了資源配置流向，對促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級起到了重要作用。

2.促進企業(yè)加速技術(shù)改造和升級。稅收優(yōu)惠政策對企業(yè)的影響首先是直接降低了企業(yè)稅負。截至2008年末，遼寧省八大行業(yè)31668戶企業(yè)4年半累計享受增值稅轉(zhuǎn)型抵退稅116.93億元，經(jīng)測算，企業(yè)平均增值稅稅負率下降了0.36個百分點，由原來的3.34%下降至2.98%。截至2007年末，遼寧省享受企業(yè)所得稅專項優(yōu)惠的44628戶(次)企業(yè)累計增加稅前列支額90.96億元。企業(yè)稅收負擔的降低不僅有助于提高產(chǎn)品競爭力，而且緩解了企業(yè)資金緊張，帶來投資成本的下降，從而對企業(yè)的更新改造和擴產(chǎn)投資起到了推動作用。以鞍山鋼鐵集團公司為例，該企業(yè)正處于跨越式發(fā)展階段，振興東北老工業(yè)基地各項稅收政策的實施，為鞍鋼技術(shù)改造和擴大生產(chǎn)規(guī)模注入了新的活力。2004年下半年至2008年底，鞍鋼得到增值稅轉(zhuǎn)型抵退稅款累計24.8億元，企業(yè)所得稅專項優(yōu)惠增加各項稅前列支額24億元，減少企業(yè)所得稅8億元。這幾項稅收優(yōu)惠政策的有效實施及時緩解了企業(yè)資金緊張的狀況，推動了技術(shù)更新和主業(yè)整合，“十五”規(guī)劃的重點項目在這幾年間得以完成。

3.控制財政收入的減收幅度。振興東北老工業(yè)基地各項稅收政策出臺前，主要顧慮之一就是擔心各項減稅對政府財力沖擊過大。如對于東北增值稅轉(zhuǎn)型試點，財稅部門預(yù)測每年帶來的財政減收規(guī)模為120億-150億元。實際執(zhí)行結(jié)果是，截至2008年末的4年半時間，增值稅轉(zhuǎn)型累計抵退稅近192億元，平均每年42.58億元，抵退稅規(guī)模最多的2007年度也不過影響稅收58.1億元，遠小于改革前預(yù)測的減收規(guī)模。企業(yè)所得稅專項優(yōu)惠政策每年影響收入不超過40億元。上述兩項政策每年帶來的總減收規(guī)模不超過百億元。依據(jù)國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的2004-2008年各年度《東北地區(qū)經(jīng)濟形勢分析報告》中有關(guān)數(shù)據(jù)整理并計算，自2004年以后的5年中，東北三省財政收入保持較快增長，2008年，東北地區(qū)地方財政一般預(yù)算收入2357.3億元，同比增長27.9%，高出全國9.4個百分點。增值稅轉(zhuǎn)型不僅沒有造成地方財政收入的減少，反而增加了收入。轉(zhuǎn)型促進企業(yè)增加固定資產(chǎn)投資和加速技術(shù)改造，提高了經(jīng)濟效益，對擴大稅源、形成財政增收的長效機制產(chǎn)生了積極而重要的作用。

4.形成“政策洼地”效應(yīng)。近6年來的實踐表明，振興東北老工業(yè)基地的各項稅收政策與投資、金融等相關(guān)政策措施有機配合，相得益彰，漸進形成了“政策洼地”效應(yīng)，在東北老工業(yè)基地的振興發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。一是地區(qū)間“政策洼地”，吸引東北三省以外地區(qū)投資向東北流動。2003年，東北三省固定資產(chǎn)投資同比增長20.8%，比全國平均水平低6.9個百分點。2008年，東北地區(qū)社會固定資產(chǎn)投資19285億元，較2004年增長了2.9倍，年均增長35.9%，高于同期全國平均水平5～6個百分點。被東北振興相關(guān)優(yōu)惠政策吸引，上海通用北盛汽車有限責任公司通過參與重組原金杯通用公司，先后在沈陽投資2.3億美元建設(shè)了別克商務(wù)車和轎車兩條生產(chǎn)線，2004年投產(chǎn)以來，已享受到增值稅轉(zhuǎn)型退稅3300萬元。二是產(chǎn)業(yè)間“政策洼地”，作為振興東北老工業(yè)基地最重要的兩項稅收扶持政策，增值稅轉(zhuǎn)型和企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策有效地推動了東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在區(qū)域內(nèi)引起投資向冶金、石化、裝備制造業(yè)等支柱行業(yè)流動。以增值稅轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行情況為例，2004年7月至2008年末，東北三省冶金、石化、裝備制造和汽車制造業(yè)累計享受抵退稅額分別為67.29億元、40.6億元、40.24億元和19.72億元，四大行業(yè)共享受抵退稅167.85億元，占全部增值稅轉(zhuǎn)型抵退稅額的87.60%。企業(yè)所得稅加速稅前扣除優(yōu)惠政策受益較大的也主要集中于上述主體行業(yè)。從宏觀數(shù)據(jù)看，2008年，遼寧省裝備、冶金、石化等支柱產(chǎn)業(yè)完成固定資產(chǎn)投資2620.8億元，增長43.7%，占全省工業(yè)投資的55%;吉林省汽車、石化和農(nóng)產(chǎn)品加工三個支柱產(chǎn)業(yè)投資866億元，增長29.8%，占全省工業(yè)投資的31%;黑龍江省裝備、石化、能源和食品加工四大支柱產(chǎn)業(yè)完成投資1194.3億元，增長32.9%，占全省工業(yè)投資的82%。

5.固定資產(chǎn)投資增勢凸顯。2008年，東北地區(qū)社會固定資產(chǎn)投資19285億元，較2004年固定資產(chǎn)投資4959億元增加14326億元，增長了2.9倍。其中，遼寧、吉林和黑龍江省社會固定資產(chǎn)投資分別完成10016億元、5600億元和3669億元，增長34.7%、40%和28.1%，高于全國9.2個百分點、14.5個百分點和2.6個百分點。不僅如此，5年期間東北地區(qū)固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)還進一步優(yōu)化，支柱產(chǎn)業(yè)強力拉動工業(yè)投資增長。遼寧、吉林和黑龍江省2008年工業(yè)固定資產(chǎn)投資分別為4762億元、2571.7億元和 1457.3億元，增長35.4%、48.2%和32.6%。三省同期支柱產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資完成情況及其占全省工業(yè)投資的比重如產(chǎn)業(yè)間“政策洼地”效應(yīng)所述。2009年，東北地區(qū)應(yīng)對國際金融危機加大投資力度，社會固定資產(chǎn)投資高達25363.6億元，比2004年固定資產(chǎn)投資4959億元增加20404億元，增長了4.1倍。其中，遼寧、吉林和黑龍江省社會固定資產(chǎn)投資分別完成13075億元、7259.5億元和5029.1億元，比上年增長30.5%、29.5%和37.6%。

6.地區(qū)經(jīng)濟增速明顯加快。2003、2004年振興東北老工業(yè)基地的國家戰(zhàn)略實施之初，東北三省的經(jīng)濟增長普遍比廣東、浙江等珠三角、長三角省市慢3～4個百分點，但到了2008年和2009年，經(jīng)濟增長速度變成了東北三省比廣東和浙江高1～5個百分點。除東北地區(qū)外貿(mào)依存度低于上述沿海省份，受國際金融危機影響程度相對較小等因素外，國家給予東北老工業(yè)基地的扶持政策對推動?xùn)|北三省經(jīng)濟的快速發(fā)展起到了重要作用。東北三省國內(nèi)(地區(qū))生產(chǎn)總值2004年完成15133.9億元，2008年完成28196億元，比2004年增長86.3%。2004-2008年，東北三省國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長13.8%，增幅高于全國同期平均水平3.6個百分點。其中，遼寧省2007年度的GDP完成11021.73億元，首度成為GDP上萬億元省。2004-2009年，東北三省國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長12.9%，增幅高于全國同期平均水平3個百分點。同期，東北三省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)完成增加值由4869.6億元增至13527億元，6年時間增長了1.8倍。即便在國際金融危機影響的不利形勢下，2009年東北三省國內(nèi)(地區(qū))生產(chǎn)總值仍完成30553億元，比上年增長8.4%。

三、問題

振興東北老工業(yè)基地稅收政策的制定和實施，由于系統(tǒng)、規(guī)范，著眼并著力于政策績效的管理理念和措施的某些缺陷，取得了一些成績，但還存在著下列有待于研究改進的一些問題。

1.在財稅政策的決策依據(jù)上，決策層與執(zhí)行層信息不盡對稱。如東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型操作方案之所以復(fù)雜，其重要原因之一，就是在前期不完全清楚上級意圖的情況下，從有利于爭取中央更多財力支持的愿望出發(fā)，有些地方政府偏向于增加政策減收的測算數(shù)，從而誤導(dǎo)財稅優(yōu)惠政策在操作層面的決策取向于復(fù)雜化。因而延長了操作的期限，降低了政策執(zhí)行的效率。

2.在收入缺口的應(yīng)對措施上，對地方政府因稅收減免帶來的收入缺口和由此形成的支出壓力，應(yīng)對措施不盡充分，在一定程度上對政策的執(zhí)行力也會產(chǎn)生某些負面影響。國家給予東北老工業(yè)基地的稅收優(yōu)惠政策是一把“雙刃劍”，一方面是對企業(yè)的讓利，另一方面則是政府一定時期財政收入的減少。為了緩解財政壓力，在稅收優(yōu)惠政策的操作層面上，財稅部門采取了相對保守的方案，如增值稅轉(zhuǎn)型實行按季度退稅的辦法，但是，缺少相應(yīng)的財政補貼措施來彌補由此帶來的財政支出缺口。在執(zhí)行中，有的地區(qū)難免程度不同地存在因財政吃緊，政策難以落實到位。

3.在優(yōu)惠款項的使用分析上，對企業(yè)使用其因享受相關(guān)稅收政策而獲取的優(yōu)惠款項，在用途、效益等方面有欠于某些必要的分析、規(guī)范和指引，優(yōu)惠后管理功能略顯弱化，在一定程度上影響政策實施的預(yù)期效應(yīng)。

4.在稅收政策的遞延效果上，中長期規(guī)劃及后續(xù)政策有待及時跟進。隨著東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的逐步推進，2004年出臺的有關(guān)稅收優(yōu)惠政策將陸續(xù)完成歷史使命。企業(yè)所得稅加計扣除和增值稅轉(zhuǎn)型政策已分別于2008年和2009年初推廣至全國，豁免歷史欠稅已一次性處理，對資源枯竭型礦山降低資源稅的扶持政策也將隨著全國資源稅改革的出臺成為歷史。目前，急需國家接續(xù)制定出臺振興東北老工業(yè)基地稅收政策。東北老工業(yè)基地振興任重道遠，剛剛積蓄起來的點滴資源遠未形成賴以支撐振興的資本，全面實現(xiàn)振興目標仍需國家鼎力支持，特別是稅收優(yōu)惠政策的制定和實施。國家實有必要部署和組織各有關(guān)部門認真地總結(jié)前期，斟酌當前，放眼未來，縝密構(gòu)思并及時規(guī)劃中期接續(xù)政策、長期后續(xù)政策的構(gòu)成，優(yōu)惠、調(diào)節(jié)的范圍、方向和幅度，使稅收優(yōu)惠政策能夠及時跟進并有效促進東北老工業(yè)基地振興的發(fā)展歷程。

四、對策

基于振興東北老工業(yè)基地稅收政策前期的實踐經(jīng)驗，現(xiàn)階段應(yīng)當以政策制定補充政策缺失，以政策修訂強化政策功能，以政策銜接改善政策方略。即，應(yīng)著力于制定、修訂、充實、完善振興東北老工業(yè)基地稅收政策，使之更加有效地順應(yīng)和服務(wù)于國家總體發(fā)展戰(zhàn)略，力求政策實施的最大和最佳效應(yīng)。

(一)制定政策補充政策缺失

1.改革完善稅制進一步公平企業(yè)稅負。我國要成為真正意義上的世界制造工廠，僅僅靠輕工業(yè)的快速發(fā)展是很難實現(xiàn)的，而必須以強大的重化工業(yè)、特別是裝備制造業(yè)為支撐。后者是基礎(chǔ)，是核心競爭力之所在。從比較優(yōu)勢的角度看，在重工業(yè)方面，全國沒有任何其它區(qū)域可以與東北的基礎(chǔ)相提并論。即便放眼于全世界，如此集中、巨大的重化工業(yè)基地也是十分罕見的。在我國，大規(guī)模生產(chǎn)大型機器設(shè)備的區(qū)域所在，東北堪稱首選。振興東北，關(guān)鍵要利用好現(xiàn)有的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，激發(fā)老工業(yè)基地的內(nèi)在潛能，將東北打造成中國的原材料基地和裝備制造業(yè)基地。為此，要通過擴大和落實增值稅抵扣范圍、加大企業(yè)所得稅稅前扣除標準等系列配套的改革，進一步減輕資源類、重化工業(yè)等資本密集型企業(yè)的稅收負擔，為其參與市場競爭提供公平稅負的有利環(huán)境。

2.稅收政策更多地支持服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。在營業(yè)稅和企業(yè)所得稅方面給予服務(wù)業(yè)更多的支持，促進服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，一方面可以大量吸納就業(yè)，妥當安置國企下崗或轉(zhuǎn)崗等職工再就業(yè)，為國企改革消化分流富余人員，有利于保持社會穩(wěn)定，為東北區(qū)域發(fā)展創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。另一方面，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代物流業(yè)的迅猛發(fā)展，可以為傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持和市場營銷服務(wù)，有利于促進其產(chǎn)業(yè)升級，提高市場競爭力。

3.稅收政策有力地引導(dǎo)信貸資金向重點扶持產(chǎn)業(yè)傾斜。資金是經(jīng)濟運行的血脈，東北區(qū)域內(nèi)重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展急需信貸資金支持。稅收政策可以引導(dǎo)鼓勵信貸資金向這些產(chǎn)業(yè)傾斜。例如，比照上海浦東開發(fā)區(qū)等特區(qū)外資金融保險收入免征營業(yè)稅的優(yōu)惠政策，對金融機構(gòu)來源于東北區(qū)域內(nèi)特定行業(yè)(如八大行業(yè))或區(qū)域(如高新區(qū)等)內(nèi)的營業(yè)收入免征或減征營業(yè)稅，間接引導(dǎo)信貸資金投放，以利于為重點產(chǎn)業(yè)或區(qū)域的發(fā)展提供充足的資金保障。

4.稅收政策有力地吸引、穩(wěn)定各類亟需、適用的專家、人才。減征或免征個人所得稅——對于在東北地區(qū)工作的高級科技和治理人才，尤其是引進外部的高級科技和治理人才，在東北地區(qū)工作期間取得的來源于東北地區(qū)的個人所得稅法定應(yīng)稅收入，按在東北地區(qū)工作年限、實際貢獻，確定一定的標準和比例，在計算繳納個人所得稅時，給予減征或免征的優(yōu)惠。減征或免征契稅——對于在東北地區(qū)工作的高級科技人才、治理人才及其他各類人才，在東北地區(qū)工作期間購買當?shù)刈》孔杂茫丛跂|北地區(qū)工作年限、實際貢獻，確定一定的標準和比例，在計算繳納契稅時，給予減征或免征的優(yōu)惠。減征或免征車船使用稅——對于在東北地區(qū)工作的高級科技人才、治理人才及其他各類人才，在東北地區(qū)工作期間購買自有自用的小轎車，按在東北地區(qū)工作年限、實際貢獻，確定一定的標準和比例，在計算繳納車船使用稅時，給予減征或免征的優(yōu)惠。

(二)修訂政策強化政策功能

1.調(diào)動執(zhí)行優(yōu)惠政策的積極性。貫徹落實振興東北老工業(yè)基地各項稅收優(yōu)惠政策，必須兼顧財政收入和支出問題。修訂稅收優(yōu)惠政策要盡可能避免或減少對地方既有財力的減收影響，在中央財力可能的前提下，盡力做到“既給政策又出錢”，規(guī)避“只給政策不出錢”。即中央政府制定了優(yōu)惠政策若不承擔因執(zhí)行優(yōu)惠政策而導(dǎo)致減收的財力負擔，地方政府一旦執(zhí)行優(yōu)惠政策就要直接減少自己的預(yù)期財力，為地方財政減收埋單，因此，迫于支出壓力，在一些地方有時難免缺少某些執(zhí)行的積極性。

2.增加相應(yīng)的政策性投入。加大力度給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠，有利于當?shù)仄髽I(yè)的加速調(diào)整、更新改造和振興發(fā)展，延長企業(yè)生命周期，促進地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、均衡發(fā)展。采取轉(zhuǎn)移支付和基礎(chǔ)建設(shè)投資等必要形式，在財政支出上，針對稅收優(yōu)惠政策的減收影響，相應(yīng)增加對東北老工業(yè)基地的政策性投入，可以有效緩解稅收優(yōu)惠帶來的減收壓力，為東北老工業(yè)基地經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供基本的財力保障。

3.保障地方財政支出的需要。解決吃飯問題既是各級政府的現(xiàn)實考慮，也是貫徹落實振興東北老工業(yè)基地各項優(yōu)惠政策的重要前提。對于東北這樣財政不夠?qū)捲５牡貐^(qū)，如果僅從企業(yè)角度考慮給予稅收優(yōu)惠政策，而忽視公共財政支出的需要，其政策效果將因政策執(zhí)行力的弱化而大打折扣。因此，在貫徹落實稅收優(yōu)惠政策促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的過程中，不僅要從企業(yè)角度考慮稅收優(yōu)惠政策，還要對公共財政支出及時、周密地做出妥當安排，從而切實兼顧財政收入，保障財政支出的實際需要。

(三)銜接政策改善政策方略

1.稅收政策與產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)政策緊密銜接，推動資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟和社會目標而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進行引導(dǎo)、規(guī)范和干預(yù)的各種政策的總和。東北地區(qū)的區(qū)位比較優(yōu)勢在于擁有完整的重工業(yè)體系和配套能力，從原油開采、石化、冶金等原材料生產(chǎn)，到重型裝備、汽車、船舶和飛機制造等資本、技術(shù)密集型工業(yè)，在全國均占舉足輕重的地位。無論從打造世界制造工廠的前景，還是提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)全球競爭力的客觀要求看，發(fā)展資本和技術(shù)密集型重化工業(yè)都是不可逾越的關(guān)鍵門檻。制定和實施振興東北老工業(yè)基地的稅收政策應(yīng)當緊密配合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，與其形成同向和互補的調(diào)節(jié)與激勵，推動?xùn)|北地區(qū)重化工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，增強重化工業(yè)的競爭力，充分發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢。制定和實施振興東北老工業(yè)基地的稅收政策應(yīng)當進一步體現(xiàn)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有力支持。東北地區(qū)另一個產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢是農(nóng)業(yè)資源條件好、礦產(chǎn)品豐富。東北地區(qū)輕工業(yè)的發(fā)展應(yīng)把農(nóng)副產(chǎn)品、礦產(chǎn)品深加工作為重要產(chǎn)業(yè)。這樣既有利于本區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈的合理構(gòu)成與發(fā)展，又可以供應(yīng)國內(nèi)市場，并擴大對日本、韓國和俄羅斯的出口，把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品優(yōu)勢、經(jīng)濟優(yōu)勢乃至競爭優(yōu)勢。制定和實施振興東北老工業(yè)基地的稅收政策應(yīng)當進一步體現(xiàn)對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視和支持。高新技術(shù)作為振興東北老工業(yè)基地亟需加速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，也需要給予更有力度的稅收扶持。

2.稅收政策與金融、投資和財政等政策合理配置，促進區(qū)域經(jīng)濟的又好又快發(fā)展。由于稅收調(diào)控和激勵在一定程度上具有操作的時滯性和調(diào)控的間接性，其對經(jīng)濟運行產(chǎn)生的實際影響與預(yù)期效果往往會形成一定的時差和誤差。因此，對稅收優(yōu)惠政策在振興東北老工業(yè)基地中能夠起到刺激投資、促進企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新等方面的作用，應(yīng)當進行合理定位，不宜孤立獨行，而應(yīng)當與其它相關(guān)政策有機融合，優(yōu)化組合，同向激勵，配套實施，協(xié)同產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目規(guī)劃等主體政策，積極發(fā)揮引導(dǎo)作用，充分彰顯政策合力，促進調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展等振興目標的實現(xiàn)。制定和實施振興東北地區(qū)老工業(yè)基地的稅收政策，應(yīng)當與金融、投資和財政等相關(guān)政策進一步協(xié)調(diào)配合，切實形成多種政策同向支撐的集成力量，繼續(xù)加大對國有企業(yè)改組、改制、增效的鼎力支持，鼓勵企業(yè)優(yōu)化組合，吸引民營、國外資本參與國有企業(yè)改組、改制和增效。應(yīng)當借鑒上海市和廣東省4市跨境貿(mào)易以人民幣結(jié)算試點實行出口貨物退(免)稅政策的相應(yīng)做法，對東北地區(qū)邊境貿(mào)易乃至一般貿(mào)易以人民幣結(jié)算的出口貨物實行退(免)稅政策，以利于加快東北地區(qū)邊境貿(mào)易等對外貿(mào)易發(fā)展。

3.稅收政策之近期和中遠期政策要科學(xué)安排、有機銜接。恰如老工業(yè)基地經(jīng)歷漫長的歷史過程漸進形成，東北老工業(yè)基地的振興也必然是一項較長時期的工作，不可能一蹴而就。國家實有必要根據(jù)老工業(yè)基地振興不同階段的目標和任務(wù)，制定、補充或修訂相應(yīng)的稅收政策。隨著稅制改革的推進，增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)所得稅加速稅前扣除等政策已陸續(xù)推廣至全國，國家給予東北老工業(yè)基地的稅收扶持政策已經(jīng)不再具有“特”字光環(huán)。當前，東北老工業(yè)基地振興還處于起步階段，仍亟需國家給予持續(xù)、有力的政策支持，研究制定繼續(xù)進一步支持東北老工業(yè)基地振興之中長期發(fā)展的稅收政策及其實施的規(guī)制。

4.稅收政策的直接優(yōu)惠和間接優(yōu)惠要科學(xué)設(shè)計、合理組合。對于以能源、重工業(yè)為主，急需設(shè)備更新?lián)Q代投資的大型國有企業(yè)而言，增加加速折舊、投資抵免、再投資退稅等間接優(yōu)惠方式，則更有利于稅收優(yōu)惠鼓勵投資作用的有效發(fā)揮。東北老工業(yè)基地的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)根據(jù)不同政策對象采取多元化方式，在沿用直接優(yōu)惠方式的同時，適當多采用加速折舊、投資抵免及再投資退稅等間接優(yōu)惠方式，以鼓勵投資，減少投資風險，為東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。同時也可以兼顧財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的目標。

［1］國家發(fā)展和改革委員會，國務(wù)院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.東北地區(qū)振興規(guī)劃［EB/OL］.http:∥www.gov.cn/gzdt/2007-08/20/content_721632.htm.

［2］中共中央，國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見［EB/OL］.http:∥www.china.com.cn/fangtan/zhuanti/zxdongbei/2009 - 12/08/content_19029192.htm.

［3］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2009-10/27/content_18772987.htm.

［4］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于調(diào)整金融保險業(yè)稅收政策有關(guān)問題的通知［EB/OL］.http://www.china.com.cn.

［5］中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.東北地區(qū)2007年經(jīng)濟形勢分析報告［EB/OL］http://chinaneast.xinhuanet.com/2008-03/06/content_12630056.htm.

［6］中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會.東北地區(qū)2008年經(jīng)濟形勢分析報告［EB/OL］.http://www.sdpc.gov.cn/zjgx/t20090226_263550.htm.

［7］生奇志，孫培山，趙希男.資源型工業(yè)基地國際經(jīng)驗比較與東北振興對策［J］.科技管理研究，2006(10):17-20.

［8］Cong Dan yang，Li You hua，Tang Xiu qin.Financial Supports to the Rejuvenation of the Old Industrial Base of Northeast China［J］.Journal of Northeast Agricultural University(English Edition)，2004(2):184-186.

［9］Wang Yu can.Enterprises in Liaoning Old Industrial Base in China［J］.Time Education，2011(2):27-31.

［10］中華人民共和國國家統(tǒng)計局.國家統(tǒng)計局公布2009年經(jīng)濟數(shù)據(jù)［EB/OL］.http:∥www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20100225_402622945.htm.

［11］財政部，國家稅務(wù)總局.財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于調(diào)整東北老工業(yè)基地部分礦山、油田企業(yè)資源稅稅額的通知［EB/OL］.http:∥www.zzsjw.gov.cn/shownews.asp?infid=752.

［12］財政部，國家稅務(wù)總局.財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)《2004年東北地區(qū)擴大增值稅抵扣范圍暫行辦法》的通知［EB/OL］.http:∥ www.js - n - tax.gov.cn/Page/StatuteDetail.aspx?StatuteID=4655.

［13］財政部，國家稅務(wù)總局.財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于進一步落實東北地區(qū)擴大增值稅抵扣范圍政策的緊急通知［EB/OL］.http:∥baike.baidu.com/view/3061011.htm.

［14］財政部，國家稅務(wù)總局.財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于豁免東北老工業(yè)基地企業(yè)歷史欠稅有關(guān)問題的通知［EB/OL］.http:∥baike.baidu.com/view/3060998.htm.

［15］遼寧省人民政府.遼寧省人民政府2010年工作報告［EB/OL］.http:∥www.gov.cn/test/2010-02/05/content_1528857_3.htm.

［16］吉林省人民政府.吉林省人民政府2010年工作報告［EB/OL］.http:∥www.gov.cn/test/2010-02/04/content_1528221.htm.

［17］黑龍江省人民政府.黑龍江省人民政府2010年工作報告［EB/OL］.http:∥www.gov.cn/test/2010-02/05/content_1528896.htm.

［18］遼寧省人民政府.遼寧老工業(yè)基地振興規(guī)劃［EB/OL］.http:∥wenku.baidu.com/view/b404d12e0066f5335a8121d8.html.