王全寶

以往責(zé)任事故中少見負(fù)有決策權(quán)力的黨委領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)，這不公平也令人費(fèi)解

3月22日，《北京日?qǐng)?bào)》以“黨委領(lǐng)導(dǎo)首度被列入問責(zé)范圍”為題，對(duì)《北京市實(shí)施<關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定>辦法》進(jìn)行了詳細(xì)解讀，引起公眾強(qiáng)烈關(guān)注，甚至有輿論稱“問責(zé)黨委領(lǐng)導(dǎo)”是從北京刮向全國(guó)的春風(fēng)。

其實(shí)早在1月28日，中共北京市委辦公廳、市政府辦公廳就印發(fā)了該文件，隨后又在《北京日?qǐng)?bào)》發(fā)布了這條消息。但這條新聞當(dāng)時(shí)并未引起人們的注意。

“也許是因?yàn)榘腰h委問責(zé)做成標(biāo)題，才引起大家關(guān)注的吧！”3月29日，中共北京市紀(jì)委宣教室的工作人員高明向《中國(guó)新聞周刊》分析說。

盡管社會(huì)廣泛關(guān)注，但作為“京版問責(zé)辦法”的主要操刀者北京市紀(jì)委法規(guī)室顯得比較低調(diào)，“我們也是按中央要求去做的，內(nèi)容上沒有實(shí)質(zhì)性突破?！奔o(jì)委法規(guī)室王姓負(fù)責(zé)人說。

中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長(zhǎng)、反腐敗專家李永忠向《中國(guó)新聞周刊》表示，北京將問責(zé)主體由專門機(jī)關(guān)和職能部門擴(kuò)大到黨委政府，問責(zé)主體范圍擴(kuò)大值得稱贊。

不過，清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任任建明并不樂觀，他說，問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)鍵在于如何落實(shí)，應(yīng)該重新構(gòu)建權(quán)力監(jiān)督體系，謀劃頂層設(shè)計(jì)，否則只能是個(gè)案問責(zé)，很難形成常態(tài)化的問責(zé)體系。

黨委問責(zé)引關(guān)注

中國(guó)官員問責(zé)制，一種被普遍接受的說法是始于2003年“非典”期間的問責(zé)風(fēng)暴。當(dāng)年，時(shí)任衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康、時(shí)任北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)沒有及時(shí)、如實(shí)向外界披露非典疫情的發(fā)展?fàn)顩r，因防治非典不力被免職。

2004年3月，溫家寶總理在十屆人大四次會(huì)議的政府工作報(bào)告中指出“要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力”。 這是我國(guó)官方首次提出行政問責(zé)制的概念。

2009年7月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《黨政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)規(guī)定》）。

同年9月，黨的十七屆四中全會(huì)《決定》再一次提出“推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制、廉政承諾制、行政執(zhí)法責(zé)任制”。

隨后，廣東、海南、云南、江西等地“問責(zé)辦法”也相繼出臺(tái)。

盡管“京版問責(zé)辦法”出臺(tái)較晚，但有其特色：“問題官員”兩年內(nèi)不得提拔；國(guó)企“老總”也參照問責(zé)；社會(huì)熱點(diǎn)問題可作問責(zé)線索；實(shí)行問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分不能相互替代等。

與之前已經(jīng)出臺(tái)的各省問責(zé)辦法相比，“京版問責(zé)辦法”最大的亮點(diǎn)是明確指出“把黨委領(lǐng)導(dǎo)列入問責(zé)范圍”。

“目前官員問責(zé)只是在執(zhí)行層面進(jìn)行問責(zé)?！崩钣乐冶硎?，問責(zé)應(yīng)是全方位的，對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三個(gè)環(huán)節(jié)，都要實(shí)行問責(zé)，才能真正收到實(shí)效。

任建明向《中國(guó)新聞周刊》表示，之前各省出臺(tái)的問責(zé)制度，主要規(guī)定對(duì)行政官員進(jìn)行問責(zé)，而同樣作為決策者的黨委領(lǐng)導(dǎo)干部被問責(zé)的情形少之又少。

鮮見黨委領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)

2003年的“非典”問責(zé)風(fēng)暴之后，在一些突發(fā)事故或引人關(guān)注的個(gè)案中，一些行政官員被“問責(zé)”或“引咎辭職”。

隨著問責(zé)范圍越來越廣，一個(gè)突出現(xiàn)象暴露出來：在責(zé)任事故或突發(fā)事件對(duì)責(zé)任人處理中，被問責(zé)的官員中鮮見黨委領(lǐng)導(dǎo)。

2008年甕安事件發(fā)生后，時(shí)任甕安縣縣委書記王勤被撤銷黨政職務(wù)。黨委一把手因群體性事件被問責(zé)在當(dāng)時(shí)引起社會(huì)廣泛關(guān)注，有輿論認(rèn)為此舉有風(fēng)向標(biāo)意義。

“實(shí)際上，許多重大事項(xiàng)最終決定權(quán)都在黨委領(lǐng)導(dǎo)那里?！敝醒朦h校黨建資深專家葉篤初表示，在以往官員問責(zé)中，就有負(fù)責(zé)決策的黨委領(lǐng)導(dǎo)不承擔(dān)責(zé)任，不被問責(zé)；而作為執(zhí)行者的政府官員卻屢屢被問責(zé)、被處理。對(duì)此，不僅被問責(zé)的官員感到不公平，公眾對(duì)此也表示不理解。

實(shí)際上，很早就有學(xué)者對(duì)于黨委決策是否該問責(zé)就提出過質(zhì)疑。早在2008年，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授李軍鵬就撰文指出，我國(guó)行政問責(zé)的可操作性不強(qiáng)，黨政責(zé)任界定不清是其中原因之一。

李軍鵬分析認(rèn)為，在行政運(yùn)行的實(shí)踐中，各級(jí)黨委擁有重大問題的決策權(quán)，一些行政文件是黨委和政府聯(lián)合下發(fā)的，有的屬于行政工作范圍的文件也是以黨委名義發(fā)出的，一旦發(fā)現(xiàn)這些文件內(nèi)容有不當(dāng)時(shí)，往往難以提出監(jiān)督和追究責(zé)任。

在中國(guó)的政權(quán)架構(gòu)中，具體的運(yùn)作模式為黨委決策、政府執(zhí)行、人大政協(xié)監(jiān)督。黨委主要對(duì)政治路線、方針政策、原則性問題、關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問題進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和決策；政府主要是管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)。

葉篤初認(rèn)為，黨委領(lǐng)導(dǎo)與行政官員都是決策者，而黨委在政治體系中居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，因此，黨委領(lǐng)導(dǎo)很多時(shí)候要比行政官員肩負(fù)更多的責(zé)任?！耙酝饕獙?duì)行政官員進(jìn)行問責(zé)，顯然存在問題?！?/p>

李永忠也承認(rèn)，擴(kuò)大問責(zé)主體是一種進(jìn)步，但還要有系列配套措施和政策。比如要把官員的權(quán)力細(xì)化，具體到哪些權(quán)力能行使，哪些不能，怎么算越權(quán)，越權(quán)怎么辦等等。

關(guān)鍵在于權(quán)力監(jiān)督

在剛結(jié)束不久的全國(guó)“兩會(huì)”上，通過的“十二五綱要”指出，推行行政問責(zé)制，要明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，健全責(zé)任追究制度和糾錯(cuò)改正機(jī)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。

隨后，3月16日，中共中央政治局常委、中央書記處書記習(xí)近平在《求是》雜志發(fā)表了《關(guān)鍵在于落實(shí)》一文。文章指出，要問責(zé)和懲處那些因弄虛作假、失職瀆職造成重大損失和嚴(yán)重后果的干部。

由此可見，問責(zé)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在中央已成共識(shí)，關(guān)鍵在于如何落實(shí)問責(zé)制度，如何進(jìn)行有效問責(zé)。

3月3日，在全國(guó)“兩會(huì)”上，全國(guó)政協(xié)委員潘復(fù)生表示，在已有的問責(zé)案例中，問責(zé)對(duì)象大多還局限于重大事故或?yàn)?zāi)難中失職的官員。而對(duì)于一些官員盲目決策造成巨大損失，以及有關(guān)部門在選人用人方面的失誤失察，問責(zé)尚少。

特別是目前，一些由各部門“齊抓共管”“集體決策”的事情，個(gè)人責(zé)任的判定就更加困難，甚至出現(xiàn)“集體負(fù)責(zé)”就是無責(zé)的情況。

對(duì)此，李軍鵬認(rèn)為，為防止黨政首長(zhǎng)借“集體決策”推卸責(zé)任，對(duì)集體討論、集體決策的問責(zé)，要?jiǎng)?chuàng)新問責(zé)方式：明確決策責(zé)任由主持會(huì)議的行政首長(zhǎng)或黨委書記負(fù)責(zé)；實(shí)行重大決策失誤的集體辭職制度，使“集體決策”承擔(dān)“集體責(zé)任”。

“京版問責(zé)辦法”明確了北京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)主體，市委市政府、區(qū)縣黨委政府是問責(zé)決定機(jī)關(guān)。

任建明分析認(rèn)為，按照干部管理權(quán)限來看，問責(zé)的范圍肯定是區(qū)縣以及各委辦局的領(lǐng)導(dǎo)?！巴w監(jiān)督和同級(jí)問責(zé)問題并沒有解決，只能由上級(jí)黨委來進(jìn)行問責(zé)”。

李永忠也認(rèn)為，“京版問責(zé)辦法”只是加大了問責(zé)的權(quán)力力度。“過去紀(jì)委和組織部門問責(zé)同級(jí)部門是存在困難的，現(xiàn)在由黨委政府問責(zé)就相對(duì)容易?！?/p>

李永忠建議，應(yīng)該大力發(fā)展由老百姓主導(dǎo)的問責(zé)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)都要進(jìn)行問責(zé)。

任建明進(jìn)一步認(rèn)為，在現(xiàn)行政治體制下，發(fā)現(xiàn)問題后再對(duì)官員進(jìn)行追責(zé)，只能解決一些個(gè)案問題，對(duì)常規(guī)性問題進(jìn)行有效問責(zé)幾乎不可能，“官員問責(zé)關(guān)鍵在于對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督”?！?/p>