李靜睿

中紀(jì)委出馬，應(yīng)該會(huì)在一定程度上起到威懾作用，但違法強(qiáng)拆的終結(jié)，恐怕還要寄望于土地財(cái)政的根本改變

在國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（即“新拆遷條例”）兩個(gè)月之后，以“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”為主要職責(zé)的中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)高調(diào)介入一直高燒不退的拆遷問(wèn)題。

3月24日，中紀(jì)委聯(lián)合監(jiān)察部發(fā)出通知，主要內(nèi)容為“要求各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照十七屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)部署，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)征地拆遷政策規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，堅(jiān)決制止和糾正違法違規(guī)強(qiáng)制征地拆遷行為”。

十七屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)召開(kāi)于今年1月10日，而“新拆遷條例”到1月19日才正式公布。在中紀(jì)委書(shū)記賀國(guó)強(qiáng)當(dāng)時(shí)所作的全會(huì)報(bào)告中，提及拆遷問(wèn)題的共有三處，除“加快建立科學(xué)完善的征地補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)決制止違法違規(guī)強(qiáng)制征地拆遷行為”這樣的常規(guī)表述外，其重點(diǎn)為“注意解決基層干部在征地拆遷、涉法涉訴等方面存在的問(wèn)題，嚴(yán)肅查處少數(shù)基層干部濫用職權(quán)、涉黑涉惡、侵吞國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)等行為”。

3月24日的中紀(jì)委通知超過(guò)千字，內(nèi)容大大超出了上述干部作風(fēng)問(wèn)題的范疇，而是涉及了拆遷問(wèn)題的各方細(xì)節(jié)。在關(guān)于“新拆遷條例”的司法解釋與各種配套規(guī)章均尚未出臺(tái)的現(xiàn)狀下，這一通知能否填補(bǔ)這一空白，以使目前亂象叢生的拆遷盡快被納入可控的軌道？

尷尬的集體土地拆遷

公眾很快發(fā)現(xiàn)了中紀(jì)委通知中最重要的閃光點(diǎn)：“在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行?！庇忻襟w次日即打出大標(biāo)題“新拆遷條例暫時(shí)‘兼管集體土地拆遷”。

從拆遷條例的修訂初始，關(guān)于新條例是否應(yīng)當(dāng)覆蓋集體土地，就一直是各方討論的焦點(diǎn)話題。因?yàn)樵诔鞘型恋匾驯还戏滞戤叺慕裉欤罅繍盒圆疬w實(shí)質(zhì)上大都發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地之上，兩年前直接促成拆遷條例修訂提速的唐福珍案，其蓋房用地原本就為集體用地，而目前仍疑云密布的錢(qián)云會(huì)案，村民不滿的起源也正是集體土地拆遷補(bǔ)償。作為最早向國(guó)務(wù)院遞交修法建議的五學(xué)者之一、北京大學(xué)行政法教授姜明安就曾公開(kāi)表示，“80%的拆遷都發(fā)生在集體土地之上。”

但在漫長(zhǎng)的修法過(guò)程中，國(guó)務(wù)院法制辦始終將新條例的名稱死死限定為“國(guó)有土地上”，一直未有松動(dòng)，這意味著出臺(tái)的新條例也難以覆蓋這一空白。從目前集體土地上的拆遷來(lái)看，除完全無(wú)章可循的惡性拆遷，操作模式大都按照各地的地方規(guī)定運(yùn)行，如北京就有《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，但這些地方規(guī)定的合法性，也一直遭到質(zhì)疑。

曾多次參與國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于拆遷條例修訂研討會(huì)的中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授王軼就說(shuō)，集體土地的征收和拆遷問(wèn)題到底可不可以由地方政府通過(guò)發(fā)布規(guī)定的方式規(guī)制，本身就有值得討論的地方，“因?yàn)檎魇者^(guò)程涉及國(guó)家公權(quán)力和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題”。而按照《立法法》的規(guī)定，對(duì)于非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收一般要通過(guò)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律來(lái)予以規(guī)制，只有在很例外的情況下才可以經(jīng)過(guò)特別授權(quán)，由國(guó)務(wù)院先行制定行政法規(guī)，地方自行制定更是令人難以信服。

一直專注拆遷問(wèn)題的律師王才亮對(duì)《中國(guó)新聞周刊》透露，據(jù)他從各方了解到的信息，在1月召開(kāi)的中紀(jì)委六中全會(huì)上，討論的熱門(mén)問(wèn)題之一就是如何迅速補(bǔ)上集體土地拆遷這塊法律漏洞，“領(lǐng)導(dǎo)很重視，覺(jué)得再不管就更不可收拾”。因?yàn)樵谛聴l例從醞釀到頒布的這一年多中，由于“農(nóng)村的集體土地上的征地拆遷程序一直處在一種混沌狀態(tài)”，地方的惡性拆遷事件有愈演愈烈之勢(shì)。

王才亮說(shuō)，近段時(shí)間他接到的類似案件“太多了，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)城市里拆遷案件的數(shù)量”，而這些案件內(nèi)容大同小異：拆遷方式野蠻、補(bǔ)償過(guò)低、未經(jīng)正當(dāng)程序。同樣參與了“新拆遷條例”修法過(guò)程的北京時(shí)代九和律師事務(wù)所合伙人王建文接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)正在江西出差，他笑稱同行中有前兩個(gè)月剛來(lái)過(guò)的人，感慨“怎么這里又被平了？”

在中紀(jì)委通知中，明確了集體土地上房屋拆遷的一些程序細(xì)節(jié)，如農(nóng)民房屋拆遷要按照建筑重置成本補(bǔ)償，宅基地征收按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，被征地拆遷農(nóng)戶所得拆遷補(bǔ)償以及政府補(bǔ)貼，要能夠保障其選購(gòu)合理居住水平的房屋等等。王才亮稱，這些原則并無(wú)新意，大都在《物權(quán)法》中已經(jīng)有規(guī)定，“中紀(jì)委其實(shí)只是重申了一下，畢竟它沒(méi)有立法的職權(quán)”。

但王才亮也擔(dān)心，目前各個(gè)地方部門(mén)只認(rèn)部門(mén)法的現(xiàn)象普遍存在，“不認(rèn)基本法，不認(rèn)憲法，只認(rèn)自己部門(mén)制訂的部門(mén)法，訪民們對(duì)我說(shuō)，去土地部門(mén)上訪拆遷問(wèn)題，態(tài)度最差”。事實(shí)上，“新拆遷條例”的出臺(tái)阻力重重，其建議稿先后兩次征求意見(jiàn)，一度被認(rèn)為“胎死腹中”，在輾轉(zhuǎn)一年多最終出臺(tái)后，各方普遍認(rèn)為定稿較一稿在如“公共利益”界定等關(guān)鍵問(wèn)題上有所讓步，已可彰顯其中博弈激烈，地方利益在當(dāng)中的議價(jià)能力強(qiáng)大，王建文也說(shuō)，法制辦的人曾經(jīng)告訴過(guò)他，“地方抵觸力量很大”。

因此中紀(jì)委的通知執(zhí)行時(shí)，在基層究竟會(huì)遇到哪些障礙，惡性拆遷是否真能遏制或者說(shuō)有所收斂，依然不得而知。王建文的個(gè)人判斷是：分稅制不改，地方財(cái)政收入沒(méi)有別的源頭，一切都不會(huì)改變。

待補(bǔ)的法律真空

在“新拆遷條例”中，規(guī)定 “被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不履行補(bǔ)償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。這一新規(guī)定被認(rèn)為將終止行政強(qiáng)拆，開(kāi)始司法強(qiáng)拆的新歷史。

然而在今年的全國(guó)兩會(huì)中，北京高院院長(zhǎng)池強(qiáng)說(shuō)，雖然市政府與法制辦等部門(mén)正在調(diào)研新拆遷條例的實(shí)施情況，但是“全市還未受理適用于新拆遷條例的案件”。這并非北京的獨(dú)特現(xiàn)象。

廣東省深圳市中級(jí)人民法院民事審判第一庭庭長(zhǎng)劉來(lái)平也在兩會(huì)上說(shuō)，“目前我們實(shí)際的工作還沒(méi)有開(kāi)展”。兩個(gè)月中各地鮮有申請(qǐng)司法強(qiáng)拆的案例見(jiàn)于報(bào)端，與依然如火如荼進(jìn)行的各種拆遷行為形成鮮明對(duì)比，王建文將其稱之為“當(dāng)前的司法強(qiáng)拆申請(qǐng)為零，地方正在以實(shí)際行動(dòng)抵觸它”。

從地方來(lái)看，除吉林出臺(tái)了《吉林市城市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法》這一與“新拆遷條例”配套的地方性政府規(guī)章，其他地方尚未有動(dòng)作。在本次中紀(jì)委的通知中，也提及“督促地方政府及有關(guān)部門(mén)認(rèn)真清理現(xiàn)行規(guī)章制度和規(guī)范性文件，該廢止的予以廢止，該修訂的抓緊修訂，該配套完善的盡快配套完善”。

王才亮對(duì)中紀(jì)委的介入持肯定態(tài)度，“現(xiàn)在干部最怕的就是紀(jì)委，由中紀(jì)委牽頭，效果會(huì)更好，先把實(shí)施拆遷的干部管住，惡性拆遷的可能性就可以降低”。

但即使有上述通知，“新拆遷條例”的操作問(wèn)題依然疑點(diǎn)重重。王才亮就有一些疑慮，“在復(fù)議和訴訟中，房子到底拆與不拆?新的征收條例比過(guò)去有進(jìn)步，沒(méi)有說(shuō)‘復(fù)議和訴訟期間不停止執(zhí)行。但是也沒(méi)有規(guī)定不停止執(zhí)行，這就留下漏洞了?！彼J(rèn)為，這些都應(yīng)當(dāng)由最高人民法院的司法解釋來(lái)加以明確。

迄今為止，最高院除在一個(gè)《名為關(guān)于新形勢(shì)下進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院基層基礎(chǔ)建設(shè)的若干意見(jiàn)》中要求基層法院審慎處理農(nóng)村集體土地征收和城鎮(zhèn)國(guó)有土地拆遷案件外，尚未透露“新拆遷條例”司法解釋的內(nèi)容與具體出臺(tái)時(shí)間。

此外，《中國(guó)新聞周刊》記者了解到，“新拆遷條例”的另外一個(gè)重要配套規(guī)章，由住建部牽頭制訂的《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》也已經(jīng)完成征求意見(jiàn)，很有可能將于近期出臺(tái)。

關(guān)于征地拆遷最重要的修法依然需要等待已數(shù)次提上立法議程的《土地管理法》。在中紀(jì)委發(fā)出通知的第二天，國(guó)務(wù)院廉政會(huì)議中就提出“抓緊研究修改《土地管理法》有關(guān)集體土地征收和補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，將盡快向全國(guó)人大常委會(huì)提出議案”。王建文對(duì)《中國(guó)新聞周刊》透露，最新一稿已經(jīng)遞交全國(guó)人大，雖然出臺(tái)仍未有定期，但“可以放心的是，將來(lái)城市農(nóng)村絕對(duì)不會(huì)是兩種拆遷補(bǔ)償模式”?！?/p>