康涌泉

(河南工業(yè)大學(xué),河南鄭州450001)

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來,由于婚喪嫁娶、進(jìn)城務(wù)工、升學(xué)就業(yè)等多種原因,村莊內(nèi)部不同家庭之間人口發(fā)生了一定變化,許多地方出現(xiàn)了有的家庭人多地少、有的家庭人少地多的矛盾。這樣,在嚴(yán)格執(zhí)行“生不增地、死不減地”的情況下,農(nóng)村村組內(nèi)部人地矛盾日漸突出。合理化解這一矛盾,將有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

一、土地承包以來農(nóng)村人口和土地關(guān)系變化

從上世紀(jì)80年代至今30年來,農(nóng)村人口數(shù)量和土地?cái)?shù)量都發(fā)生了一定變化,農(nóng)村人口與土地的關(guān)系也發(fā)生了變化。這種關(guān)系的演變歷經(jīng)了以下三個(gè)階段。

(一)第一階段,上世紀(jì)80年代土地承包之初至90年代農(nóng)民工大量外出。我國的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是為了化解嚴(yán)峻的人地矛盾作出的理性制度選擇。家庭承包制起初是在人地矛盾最嚴(yán)重的貧困地區(qū)產(chǎn)生的。在改革開放前期階段,農(nóng)村土地基本上是按人口平均分配,確實(shí)起到了保障農(nóng)民基本生活和激發(fā)勞動(dòng)者生產(chǎn)積極性的作用。這一階段,農(nóng)村土地資源和人口的配置基本合理,緩解了當(dāng)時(shí)的人地矛盾。1978—1984年間,農(nóng)民人均純收入由191.33元增加到355.33元,年均增加15.9%[1]。

在這一階段,為了解決新增人口的農(nóng)地問題,中央在1984年提出了“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則,要求在承包地基本穩(wěn)定的前提下,對(duì)人口變化后人地關(guān)系過于懸殊的農(nóng)戶實(shí)施必要的調(diào)整。我國農(nóng)村土地經(jīng)常性的變動(dòng)和調(diào)整,大概是今天世界上獨(dú)一無二的制度現(xiàn)象[2]。而農(nóng)戶及其農(nóng)戶人口的變化是導(dǎo)致農(nóng)村土地調(diào)整的第一位因素[3]。這種做法,在一定程度上,使農(nóng)村人口變動(dòng)與耕地資源的平均分配相適應(yīng)。但是,因人口的變動(dòng)而調(diào)整承包地會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)地細(xì)碎化和分散化,農(nóng)業(yè)經(jīng)營往往出現(xiàn)超小規(guī)模的狀況。同時(shí),農(nóng)地調(diào)整也很容易地影響到農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的投資[4]。在人口自然增長率較高的農(nóng)村,這種調(diào)整也無法跟上人口的相對(duì)變動(dòng)。

(二)第二階段。上世紀(jì)90年代民工潮的出現(xiàn)至本世紀(jì)初國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策出臺(tái)。這一階段,農(nóng)村人口的相對(duì)變動(dòng),導(dǎo)致人地矛盾問題開始顯現(xiàn)。但由于普遍認(rèn)為種地賠本,加上外出收入提高,新增人口對(duì)土地的要求并不迫切。一方面,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施,使農(nóng)民收入大大提高,但是由于農(nóng)產(chǎn)品是需求缺乏彈性的產(chǎn)品,單純靠增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的問題。同時(shí),我國城市經(jīng)濟(jì)體制的改革,也需要大批勞動(dòng)力,這就使農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移成為必然。在1989年的春節(jié)前夕,南中國的各大交通樞紐突然宣布告急,一股波瀾壯闊的人口流動(dòng)浪潮給鐵路等交通運(yùn)輸造成巨大的壓力。從那時(shí)起,“民工潮”的字樣就通過媒體映入人們的眼簾[5]。據(jù)統(tǒng)計(jì),20世紀(jì)80年代中后期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展,吸收了1.2億農(nóng)村勞動(dòng)力到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè),90年代初,則有大約1億農(nóng)民工進(jìn)城,平均每年大約有1000萬農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)[6]。另一方面,自上世紀(jì)90年代開始,農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)名目繁多,農(nóng)村亂收費(fèi)、亂罰款和集資攤派愈演愈烈,致使部分人覺得種地效益低,自己又想外出打工,而把自己的承包土地交給村民小組。這說明在這個(gè)時(shí)期農(nóng)村村民組內(nèi)人們爭地的現(xiàn)象并不明顯。

(三)第三階段。本世紀(jì)初系列惠農(nóng)政策出臺(tái)至今,農(nóng)村人地矛盾突出。這主要有兩方面的原因。一方面是國家的惠農(nóng)政策使得種地比較利益提高。2006年在全國范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅,終結(jié)了延續(xù)2600年農(nóng)民繳納“皇糧國稅”的歷史。在對(duì)農(nóng)民“少取”的同時(shí),中央從2004年開始對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼,對(duì)部分地區(qū)農(nóng)民實(shí)行良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼。全部取消農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅和特產(chǎn)稅,每年為農(nóng)民減負(fù)1335億元。后來又實(shí)施了農(nóng)資綜合補(bǔ)貼,2010年“四項(xiàng)補(bǔ)貼”總額達(dá)到1345億元[7]。這在很大程度上吸引了一部分在外務(wù)工的人回家承包土地。另一方面,聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制制度運(yùn)行20多年后,村民組內(nèi)不同家庭的人口發(fā)生了相對(duì)大的變動(dòng)。但在一定范圍內(nèi),土地的面積是無法增加的,實(shí)際是減少的,這樣,在“增人不增地,減人不減地”的政策框架和惠農(nóng)力度不斷加大的雙重刺激下,農(nóng)民爭地要地的愿望比任何時(shí)候都要強(qiáng)烈[8]。

農(nóng)村家庭人口的變化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1.因婚姻關(guān)系而發(fā)生的人口流動(dòng),導(dǎo)致不同家庭人口發(fā)生變化。無論是女方出嫁到男方,還是男方到女方落戶,都會(huì)使兩個(gè)家庭人口增減發(fā)生變化。這在集體經(jīng)濟(jì)時(shí),無論在娘家還是在夫家,他們都是生產(chǎn)隊(duì)的成員,共同享有集體土地所有權(quán)和使用權(quán),當(dāng)時(shí)這種大一統(tǒng)政策基本保障了農(nóng)村因婚嫁關(guān)系而流動(dòng)的人口平等參與生產(chǎn)勞動(dòng)的權(quán)利[9]。改革開放以后,實(shí)行的是包產(chǎn)到戶,土地不能隨人口流動(dòng)而流動(dòng),勢必導(dǎo)致雙方家庭一方人少地多,一方人多地少。2.新出生人口導(dǎo)致家庭人口的增加。農(nóng)村新婚青年,婚后一般生一個(gè)小孩,如果第一胎是個(gè)女孩,還可以再生一個(gè),這樣勢必造成三四口人種一個(gè)人的承包地的現(xiàn)象。3.因上學(xué)和務(wù)工,家庭實(shí)際從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的人員減少。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù),2009年,全國農(nóng)民工總量為2.3億人,外出農(nóng)民工數(shù)量為1.5億人,其中16歲～30歲的占61.6%。目前,老年人和小孩成為農(nóng)村留守人口的主體,老年人特別是老年婦女,成為種地主力軍[10]。4.因有人去世,家庭人口減少,從而人均耕地增多。綜上所述,由于農(nóng)村家庭人口的相對(duì)變動(dòng),在一部分人無地種的背景下,也有相當(dāng)一部分人地種不了,經(jīng)常出現(xiàn)一個(gè)人種四五個(gè)人甚至更多人的土地的情況。

二、農(nóng)村人口變動(dòng)與土地矛盾對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響

不同家庭人口的相對(duì)變動(dòng),導(dǎo)致其人均土地面積產(chǎn)生較大的差異,在土地流轉(zhuǎn)制度還不完善的今天,勢必對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定的影響。

(一)人地矛盾導(dǎo)致土地進(jìn)一步分散,不利于土地產(chǎn)生規(guī)模效益,影響農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。目前,在相當(dāng)大一部分地區(qū),農(nóng)民實(shí)際上仍然沿用著幾千年以來的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的模式,這種模式是無法適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的。特別是在一些人少地多的家庭,家中留下的幾乎全是婦女、兒童和老人,他們沒有精力對(duì)農(nóng)田進(jìn)行精耕細(xì)作。這樣便使“省事田”、“懶人田”隨處可見。過去種田是綠肥鋪底、農(nóng)家肥當(dāng)家,如今則是化肥當(dāng)家,田地越來越瘦。還有一部分家庭因無人耕種,干脆讓土地撂荒,因?yàn)檫@樣做他們并不賠本。正如一位經(jīng)商農(nóng)民所說:“本來也不差這點(diǎn)錢,費(fèi)改稅前,我雖在外經(jīng)商,三提五統(tǒng)一點(diǎn)也沒少交,現(xiàn)在種地有補(bǔ)貼,我要拿回我應(yīng)得的部分,即使拋荒粗種,多少也能掙個(gè)補(bǔ)貼,肯定只賺不賠?！盵8]

人地矛盾也會(huì)導(dǎo)致村組和農(nóng)民之間、農(nóng)民與農(nóng)民之間的利益沖突,進(jìn)而導(dǎo)致人們在糾紛中對(duì)土地的搶奪,尤其是質(zhì)量好的土地,而質(zhì)量較差的土地就可能被浪費(fèi)、忽視,最終造成耕地的荒廢[11]。同時(shí),土地流轉(zhuǎn)困難導(dǎo)致小規(guī)模經(jīng)營普遍,無法產(chǎn)生規(guī)模效益。雖然法律承認(rèn)農(nóng)民可以通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,但是,愿意連片經(jīng)營的農(nóng)民卻不多,土地流轉(zhuǎn)程度總體比例偏低,尤其是在一些不發(fā)達(dá)的地區(qū)。農(nóng)民難以通過市場實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,就難以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率。小規(guī)模經(jīng)營也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與市場需求結(jié)構(gòu)相脫節(jié),表現(xiàn)為低檔產(chǎn)品多、高檔產(chǎn)品少,大路產(chǎn)品多、有特色的產(chǎn)品少等現(xiàn)象。

(二)人地矛盾加重了土地對(duì)農(nóng)民的桎梏,影響城市化、工業(yè)化進(jìn)程。第二輪土地延包政策及系列惠農(nóng)補(bǔ)貼政策出臺(tái)后,各地農(nóng)村出現(xiàn)新的爭地?zé)岢盵12]。主要原因是國家惠農(nóng)政策的制度設(shè)計(jì)是人人平均分享惠農(nóng)補(bǔ)貼的“均惠制”,而這種均惠制的依據(jù)是均田制,是通過地畝補(bǔ)貼方式實(shí)現(xiàn)的,即地多的多貼,地少的少貼,不種地的不貼。理論上講,這種方式是最平等的。但是事實(shí)上由于土地承包制實(shí)行30年來,村民組內(nèi)家庭人口相對(duì)發(fā)生變化,土地平均分配的格局已被打破。在90年代,農(nóng)民種1畝田地要交許多稅費(fèi),而現(xiàn)在只要擁有了土地,即使“不勞”也能“有獲”,這就使得一些原本不想要土地的農(nóng)民都來爭地?，F(xiàn)在種地的重大政策利好,強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)土地的依賴心理。

農(nóng)民對(duì)土地的留戀也使得土地流轉(zhuǎn)難以很好地實(shí)施。1998年土地二輪延包之初,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雖總體比例偏低,但也呈逐年遞增之勢,流轉(zhuǎn)的土地面積不斷擴(kuò)大,所涉農(nóng)戶不斷增多。現(xiàn)在,由于緊張的人地矛盾,加上農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不清晰,在實(shí)際操作中,農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)卻非常困難。農(nóng)民承包的土地地塊小而分散,即使有農(nóng)戶愿意出讓土地使用權(quán),也會(huì)受到個(gè)別農(nóng)戶的阻攔,這就使土地不能連片使用,難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì),土地流轉(zhuǎn)就難以進(jìn)行。

小而分散的土地使用直接影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一需要資金,二需要管理。資金方面政府是主導(dǎo),但即使這樣,基礎(chǔ)設(shè)施的修建也存在許多困難。例如,農(nóng)田水利設(shè)施,機(jī)井修在誰家承包地里,如何對(duì)其補(bǔ)償,澆水灌渠如何鋪設(shè),不同農(nóng)戶之間意見很難統(tǒng)一。同時(shí),即使基礎(chǔ)設(shè)施修好,也難以管理,造成用時(shí)大家爭,不用時(shí)無人管。久而久之,已經(jīng)建好的基礎(chǔ)設(shè)施也會(huì)再次遭到破壞。同時(shí),分散的土地經(jīng)營也不利于大型農(nóng)業(yè)機(jī)械的推廣和使用,會(huì)阻礙農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化的步伐。

三、化解農(nóng)村人口變動(dòng)與土地矛盾的對(duì)策建議

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村最基本的經(jīng)濟(jì)制度,人地矛盾是農(nóng)村土地制度創(chuàng)新必須解決的根本性矛盾。人地矛盾的解決直接關(guān)系著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),關(guān)系著農(nóng)村的穩(wěn)定。近年來,許多地區(qū)都做了有益的嘗試。比如,以貴州湄潭為代表的“增人不增地,減人不減地”模式,山東平度首創(chuàng)的“兩田制”模式等。根據(jù)各地的經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為在保證聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制穩(wěn)定的前提下,對(duì)不同的人群應(yīng)采取不同的解決方式。

(一)承包地留在“娘家”的模式。因婚姻關(guān)系導(dǎo)致農(nóng)村村民組內(nèi)家庭人口變動(dòng),在整個(gè)農(nóng)村人口變動(dòng)中占有相當(dāng)大比例,其中又以婦女出嫁導(dǎo)致雙方家庭人口變動(dòng)為主。在廣大農(nóng)村,由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和傳統(tǒng)文化的長期影響,“男娶女嫁”還是男女結(jié)婚成家的主要形式,婦女結(jié)婚后,其承包土地往往被娘家父母兄弟所占有,她們在夫家又無法分到土地。這樣就導(dǎo)致出現(xiàn)了婦女因出嫁而失去土地承包權(quán)的問題。

黨的十七屆三中全會(huì)提出,“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。農(nóng)民有保障的土地承包權(quán)當(dāng)然包括婦女,婦女不會(huì)因出嫁而改變其土地承包關(guān)系。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制是特定空間區(qū)域框定的集體所有制,一般是村組所有,以農(nóng)戶家庭為單位人人有份的土地分配權(quán)利,是以村民組內(nèi)成員的戶口為基礎(chǔ)的[13]。按照農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣,婦女出嫁后,其戶口應(yīng)該隨婚姻而轉(zhuǎn)移(不管實(shí)際戶口遷移與否),她就不再是娘家人,當(dāng)然也不是其娘家所在的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員了。所以,其承包土地就應(yīng)該收回或歸娘家人占有。這事實(shí)上是與國家政策相違背的。我們建議,國家應(yīng)設(shè)立相關(guān)法律法規(guī),保障婦女的土地承包權(quán)益。

在實(shí)踐中,婦女出嫁后,可能距娘家較遠(yuǎn),造成土地的種植、管理不便。這一點(diǎn)可借鑒土地流轉(zhuǎn)的形式,把土地轉(zhuǎn)包給其父母兄弟。這種方式要想順利實(shí)施,政府就必須出臺(tái)相應(yīng)的政策,只有這樣才能沖破傳統(tǒng)風(fēng)俗。

(二)鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式。針對(duì)因外出求學(xué)、務(wù)工而使家庭人口減少,土地?zé)o人耕種的家庭,應(yīng)積極鼓勵(lì)其土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。陳錫文認(rèn)為現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系“長久不變”是“希望農(nóng)民長期珍惜土地,持續(xù)投資土地,以及在從事別的行業(yè)時(shí)進(jìn)行流轉(zhuǎn)土地”[14]。目前,廣大農(nóng)村精壯勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移,田里由中老年農(nóng)民特別是老年婦女當(dāng)家,對(duì)種植業(yè)產(chǎn)生了明顯影響。大量的土地或被粗放經(jīng)營,或被撂荒。這與中央土地承包政策的原意是違背的,所以,必須鼓勵(lì)這部分家庭積極進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

要想順利進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),首先必須對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)界定清晰。只有在穩(wěn)定而有保障的土地經(jīng)營權(quán)的情況下才能促進(jìn)農(nóng)民對(duì)土地的長期投資,并達(dá)到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上,承包土地才可順利流轉(zhuǎn),才能形成規(guī)模經(jīng)營。為此,建議政府為農(nóng)民頒發(fā)長期土地使用證,并允許土地經(jīng)營權(quán)的依法繼承。其次,必須對(duì)承包土地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。目前,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是在親戚朋友之間、熟人之間進(jìn)行,很不規(guī)范,承包費(fèi)沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)馬克思級(jí)差地租理論,不同地塊其肥沃程度不同,勞動(dòng)生產(chǎn)率就不同,距離市場遠(yuǎn)近不同,運(yùn)輸成本就不同。所以,不同地塊的土地其承包流轉(zhuǎn)費(fèi)應(yīng)有所差別,這樣,才能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。為此,建議制定土地流轉(zhuǎn)等級(jí)評(píng)估的指標(biāo)體系,設(shè)立土地流轉(zhuǎn)等級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)(最好是政府設(shè)立,無償服務(wù)),為進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶服務(wù)。最后,還要允許土地在村民組內(nèi)小范圍互換,把愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶土地調(diào)到一起,以達(dá)到連片規(guī)模經(jīng)營的目的。

(三)預(yù)留機(jī)動(dòng)地,開墾荒地模式。新增人口,主要是新出生人口無地問題,是當(dāng)前人地矛盾的又一焦點(diǎn)。根據(jù)龔為鋼的研究結(jié)論,人口自然增長與無地人口具有顯著性正相關(guān)關(guān)系,華南的無地人口相對(duì)較多,就與華南人口自然增長非常迅速有關(guān)。對(duì)于新增人口,村集體可以在土地承包時(shí)預(yù)留一定的機(jī)動(dòng)地,或開墾一定的荒地來解決。荒山、荒坡、荒灘和荒沙是最具開發(fā)價(jià)值的后備土地資源,各地要因地制宜地加以開發(fā)利用,使之變成能為人們帶來效益的耕地、草地、林地,從而增加土地資源的存量。為解決新增人口無地問題提供條件。當(dāng)然,新增土地的數(shù)量可能有限,這就需要人們更好地執(zhí)行計(jì)劃生育政策,對(duì)于超生人口無地問題應(yīng)暫時(shí)不予解決。

四、結(jié)論

農(nóng)村人口變動(dòng)與土地的矛盾是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題,需要多方面的共同努力,方可解決。比如,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和過剩人口的轉(zhuǎn)移,必須從實(shí)質(zhì)上進(jìn)行轉(zhuǎn)移,不能只停留在戶口轉(zhuǎn)移等表面問題上,特別是要讓他們在城市買得起房,享受與城市人一樣的社會(huì)保障,這樣才能減少他們的戀土情結(jié)。農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)只有不斷完善,才能淡化農(nóng)民對(duì)土地的依賴,從而有利于人地矛盾的解決。

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