何 曄,王綻蕾

(1.安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院,安徽蕪湖241003;2.陜西廣播電視大學(xué)公共管理系,陜西西安710068)

一、公共管理學(xué)范式及其責(zé)任分化引發(fā)的爭(zhēng)議

作為獨(dú)立的研究領(lǐng)域,公共部門管理的研究形成于19世紀(jì)末20世紀(jì)初,以1887年威爾遜(W.Wilson)的《行政之研究》為標(biāo)志。在百余年的發(fā)展歷程中,該研究領(lǐng)域發(fā)生了三次顯著的范式轉(zhuǎn)換:從“傳統(tǒng)的公共行政學(xué)”到“公共政策分析”再到“公共管理學(xué)”[1]。

公共管理學(xué)范式的研究權(quán)威波齊曼(B.Bozeman)指出,公共管理學(xué)范式的一個(gè)非常重要的特征是:為公共管理實(shí)踐中的“公共”下更廣泛的定義,以便將非營利部門、私人企業(yè)的公共方面都包含于其中[2]。換言之,倡導(dǎo)公共管理實(shí)踐的多方合作、公共管理主體的多元化是公共管理學(xué)范式的主要特征,政府機(jī)制與社會(huì)機(jī)制及市場(chǎng)機(jī)制之間的嚴(yán)格界限被打破:政府通過采用企業(yè)管理的理論、方法與技術(shù)引進(jìn)市場(chǎng)和社會(huì)化機(jī)制對(duì)官僚科層制加以修正和重塑,力圖改變傳統(tǒng)公共行政學(xué)背景下政府層級(jí)制的行為特征,彌補(bǔ)官僚制自身的缺陷;政府通過角色的重新定位,以制度化的形式建立公私合作機(jī)制,引導(dǎo)非營利部門、企業(yè)等參與公共服務(wù)的供給,力圖提升公共服務(wù)的效率以及公眾對(duì)于公共服務(wù)的滿意度。

公共管理學(xué)范式倡導(dǎo)的這種“多元主體共同管理社會(huì)公共事務(wù)”的管理模式從表面上看能夠促成多元合力,實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的多元共治,但卻存在著因責(zé)任分化而損害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)。

第一,對(duì)政府責(zé)任界限的爭(zhēng)議。表現(xiàn)在三方面:一是公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化的過程中存在著政府“卸責(zé)”和缺位的風(fēng)險(xiǎn)。公共管理學(xué)范式強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該承擔(dān)“掌舵”而非“劃槳”責(zé)任,將注意力集中于宏觀調(diào)控上。公共管理學(xué)范式的批評(píng)者卻認(rèn)為“掌舵”與“劃槳”不是政府職責(zé)的根本區(qū)別,負(fù)責(zé)任的政府其職能在于采取有效的行動(dòng)和恰當(dāng)?shù)姆绞皆鲞M(jìn)公共利益。所以在很多時(shí)候,“劃槳”對(duì)于政府而言同樣是必需的。公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化和社會(huì)化的確帶來了新的行為模式,但它僅僅意味著服務(wù)手段和管理工具的改變。因此,變革政府“劃槳”的職責(zé)僅具有工具意義,不能將其作為終極目標(biāo)來看待,更不能因強(qiáng)調(diào)政府的“掌舵”責(zé)任而忽視其本該負(fù)有的行動(dòng)責(zé)任。二是公共責(zé)任包含技術(shù)和價(jià)值雙重側(cè)面,而公共管理學(xué)范式卻將其簡(jiǎn)單化了。登哈特(J.V.Denhardt)等指出,公共管理學(xué)強(qiáng)調(diào)通過引進(jìn)市場(chǎng)技術(shù)和社會(huì)化機(jī)制改造公共部門雖然有助于提高效率,但公共管理者同時(shí)還應(yīng)關(guān)注憲法、法律、社區(qū)價(jià)值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及公民利益等價(jià)值性要素?；诖?登哈特等批評(píng)說,公共管理學(xué)范式的市場(chǎng)化、社會(huì)化傾向單純強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任的技術(shù)層面而忽視了公共責(zé)任天然具有的價(jià)值特性。公共管理學(xué)范式并未真正反映公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí),公共責(zé)任問題很復(fù)雜,公共管理者應(yīng)該受到包括公共利益、其他機(jī)構(gòu)、媒體、憲法法律、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)價(jià)值、民主規(guī)范和公民需要等復(fù)雜因素的綜合影響,而且它們必須對(duì)這些制度和標(biāo)準(zhǔn)等包含技術(shù)和價(jià)值雙重側(cè)面的復(fù)雜因素切實(shí)負(fù)責(zé)[3]114-131。登哈特等還強(qiáng)調(diào),公共管理學(xué)范式鼓勵(lì)公共管理者采取企業(yè)家的行為方式和思維方式會(huì)導(dǎo)致一種狹隘的責(zé)任觀——所追求的目標(biāo)只在于最大限度地提高生產(chǎn)率和滿足“顧客”的需求,故而必須將公共管理者的角色重新定位為負(fù)責(zé)任的行動(dòng)者而非企業(yè)家[3]80-97。三是公共管理學(xué)范式存在公共責(zé)任模糊的問題。斯托克(G.Stoker)指出,公共管理學(xué)范式下的網(wǎng)絡(luò)化治理模式的一個(gè)重要特征是公共責(zé)任由政府向民間的市場(chǎng)組織和非營利部門轉(zhuǎn)移,這勢(shì)必會(huì)帶來權(quán)力分割與職責(zé)重疊交叉的矛盾,“它表現(xiàn)為公私部門間的界限趨于模糊”,這種責(zé)任交疊及“責(zé)任多頭”現(xiàn)象容易誘發(fā)逃避責(zé)任的行為取向或者在出現(xiàn)問題后積極尋找“替罪羊”的現(xiàn)象[4]。

第二,對(duì)私營部門能否有效實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任的爭(zhēng)議。一方面,私營部門擔(dān)當(dāng)公共責(zé)任時(shí)極易出現(xiàn)行動(dòng)價(jià)值取向的矛盾。貝倫(C.Bellon)等人正確地揭示了政府以企業(yè)化模式運(yùn)作所包含的四大價(jià)值沖突,企業(yè)自主與民主負(fù)責(zé)之間的價(jià)值沖突,公共企業(yè)圖景與公民參與價(jià)值之間的沖突,企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的隱蔽性與民主所要求的公開性之間的沖突;企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與公共資源配置責(zé)任之間的沖突[5]586-587。另一方面,私營部門擔(dān)當(dāng)公共服務(wù)供給責(zé)任的能力和態(tài)度也值得懷疑。研究非營利部門的權(quán)威薩拉蒙(L.M.Salamon)曾指出:非營利組織的作用和功能確實(shí)不容忽視,但其也存在無可辯駁的缺陷。如,存在“德行完美的神話”,即非營利部門作為實(shí)現(xiàn)人類關(guān)于自我表現(xiàn)、自我?guī)椭?、參與和相互援助等基本愿望和值得信任的工具而被“虛幻”地假定有能力改善公共生活,但它們同樣無法擺脫官僚機(jī)構(gòu)的一切局限性的影響。同時(shí),非營利部門唯利是圖、腐敗等現(xiàn)象比比皆是[6]。

第三,對(duì)社會(huì)公眾是“顧客”還是“公民”的爭(zhēng)議。一方面,公共管理學(xué)范式倡導(dǎo)的市場(chǎng)化機(jī)制顛覆了公共管理本身的價(jià)值取向。在市場(chǎng)機(jī)制下,公眾以消費(fèi)者的角色存在?！懊嫦蝾櫩?令顧客滿意”使得公眾僅基于“消費(fèi)者選擇”對(duì)公共服務(wù)的供給作出評(píng)價(jià),其所針對(duì)的并非公民相對(duì)于政府的社會(huì)權(quán)利,而“公民相對(duì)于政府的社會(huì)權(quán)利”正是公共管理的本質(zhì)體現(xiàn)。世界銀行的專家從社會(huì)問責(zé)的角度批評(píng)了這一變化,“社會(huì)問責(zé)有利于社會(huì)公正的體現(xiàn),有別于站在戰(zhàn)略的角度研究公正對(duì)公共物品、自然壟斷和基本必需品的需求,相比而言,市場(chǎng)化的服務(wù)則暴露了不平等和短視等現(xiàn)象與問題”[7]。另一方面,公共管理的市場(chǎng)化實(shí)踐也會(huì)影響政府自身的責(zé)任判斷。登哈特等指出:公共管理者不是要對(duì)“顧客”負(fù)責(zé),而是要集中精力與公民以及在公民個(gè)體之間建立信任與合作關(guān)系。在政府中,公正和公平是其提供服務(wù)時(shí)必須考慮的一個(gè)重要因素,政府不應(yīng)該僅僅關(guān)注“顧客”的個(gè)體訴求或短期利益,而應(yīng)為范圍更廣、影響長遠(yuǎn)的利益訴求負(fù)起責(zé)任[3]42-59?；?S.C.Gilman)也因此而指出:“政府雇員采用商務(wù)中的做法在政府中卻是不符合倫理的?！盵8]

二、責(zé)任共擔(dān):公共管理學(xué)范式的理論預(yù)設(shè)

實(shí)際上,公共管理學(xué)范式的倡導(dǎo)者們并沒有完全忽視責(zé)任分化及其危害,而是將“責(zé)任共擔(dān)”作為理論假設(shè)而存在——“責(zé)任共擔(dān)”是他們沒有明確說出來的“潛臺(tái)詞”。具體而言,公共管理學(xué)范式預(yù)設(shè)的責(zé)任共擔(dān)模式具有如下幾個(gè)特征。

第一,責(zé)任主體的多元性與責(zé)任機(jī)制的復(fù)合性。在公共管理學(xué)范式那里,承擔(dān)公共責(zé)任并非政府的專利,企業(yè)、非營利部門作為社會(huì)主體在合適的領(lǐng)域和特定的公共管理實(shí)踐中也承擔(dān)一定的公共責(zé)任。復(fù)合性的責(zé)任機(jī)制是政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合,是多元主體共同承擔(dān)責(zé)任的行動(dòng)過程。以責(zé)任歸屬為例,在處理公共事務(wù)的過程中,政府需要根據(jù)具體情況靈活地界定責(zé)任的歸屬,在有些情況下需要采用官僚科層制中的問責(zé)制,在有些情況下則要根據(jù)市場(chǎng)的合同來明確責(zé)任的承擔(dān)者[9]。斯托克曾指出,在多元共治的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,各類非政府性的參與者將形成一個(gè)自主自治的網(wǎng)絡(luò),這一網(wǎng)絡(luò)會(huì)在特定的領(lǐng)域擁有動(dòng)員和整合能力,可以與政府進(jìn)行合作,分擔(dān)政府的公共管理責(zé)任[4]。概言之,復(fù)合性的責(zé)任機(jī)制意味著民間主體從被動(dòng)、被排斥到主動(dòng)參與的變化,多元的公共責(zé)任主體在合作博弈中相互調(diào)適目標(biāo)、增進(jìn)信任,共同承擔(dān)公共責(zé)任。

第二,責(zé)任實(shí)現(xiàn)的合作性與責(zé)任機(jī)制的交互性。由于合作關(guān)系的確立,公共責(zé)任并不能簡(jiǎn)單地予以拆分,因此責(zé)任共擔(dān)機(jī)制實(shí)際上是一種交互性責(zé)任,需依賴于多元主體的共同行動(dòng)。公共管理學(xué)范式是在“反思理性復(fù)雜人”的假設(shè)的前提下強(qiáng)調(diào)多元主體共同行動(dòng)共擔(dān)責(zé)任的:一方面它認(rèn)為公共行動(dòng)者因種種原因不可能獲得相關(guān)公共問題的完備信息,也不可能擁有處理信息的完備能力,更不可能完全理性地進(jìn)行決策,但它們可以通過對(duì)話機(jī)制交流信息、共同行動(dòng)、良性互動(dòng)、協(xié)同治理,實(shí)現(xiàn)能力互補(bǔ),進(jìn)而克服有限理性。另一方面它認(rèn)為公共行動(dòng)者能夠通過持續(xù)學(xué)習(xí)、重復(fù)博弈,反思以往的決策和行為模式。在這一“反思”的學(xué)習(xí)過程中,政府和民間參與主體都學(xué)會(huì)了主動(dòng)約束自己,在互惠合作的基礎(chǔ)上采取行動(dòng)、擔(dān)當(dāng)責(zé)任,以實(shí)現(xiàn)公共利益。總之,共同學(xué)習(xí)、交互調(diào)適能夠使多元主體在公共管理實(shí)踐中采取有利于公共利益的共同行動(dòng)而不是采取單邊行動(dòng),共同承擔(dān)公共責(zé)任而不是推卸責(zé)任。

第三,對(duì)責(zé)任沖突化解的強(qiáng)調(diào)。在具體的公共管理實(shí)踐中,不同主體間由于功能特性和價(jià)值偏好的差異而難免出現(xiàn)責(zé)任沖突。如,不同主體間政策目標(biāo)的沖突,或者是盡管它們從事同一政策行動(dòng),但卻互相拆臺(tái)[10]。鑒于此,公共管理學(xué)范式假定多元的公共行動(dòng)者在具體的公共管理實(shí)踐中能夠通過“集體學(xué)習(xí)”和對(duì)話協(xié)商有效化解沖突,“在各種集體選擇的場(chǎng)域交流信息、談判目標(biāo)、共享資源、減少分歧、增進(jìn)合意”[11]。

顯然,公共管理范式預(yù)設(shè)的“責(zé)任共擔(dān)”的責(zé)任模式將政府、市場(chǎng)組織和非營利部門等有機(jī)結(jié)合在一起,既強(qiáng)調(diào)了多元主體皆應(yīng)切實(shí)擔(dān)當(dāng)一定的責(zé)任,又強(qiáng)調(diào)了多元主體以共同行動(dòng)、合作治理的方式共同踐行責(zé)任的動(dòng)態(tài)過程。但是責(zé)任畢竟是一種軟性約束,公共管理范式預(yù)設(shè)的責(zé)任共擔(dān)模式只有建立在一套有效的責(zé)任機(jī)制之上方能切實(shí)發(fā)揮作用。因此,必須將責(zé)任共擔(dān)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制作為核心主題之一予以關(guān)注。

三、責(zé)任共擔(dān)模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

責(zé)任共擔(dān)模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)該包括如下幾方面內(nèi)容。

第一,各類主體內(nèi)部責(zé)任機(jī)制的強(qiáng)化與建立?？梢詮膫€(gè)體自覺培養(yǎng)、組織使命建設(shè)、行業(yè)自律互律、社會(huì)環(huán)境影響四個(gè)層次來認(rèn)識(shí)這一問題。個(gè)體自覺培養(yǎng)是指組織成員對(duì)所在組織公共責(zé)任要求的認(rèn)同與信仰。只有組織成員的價(jià)值觀、行為意愿和行動(dòng)能力與社會(huì)對(duì)該組織的公共責(zé)任要求相契合,該組織才會(huì)主動(dòng)地踐行社會(huì)給予的責(zé)任期望。組織使命建設(shè)是指組織將公共責(zé)任要求與組織的目標(biāo)任務(wù)有機(jī)結(jié)合起來,要求組織成員形成共同的責(zé)任意識(shí)與行為規(guī)范。行業(yè)自律互律是組織間自愿形成的、互動(dòng)的、網(wǎng)絡(luò)化的責(zé)任關(guān)系網(wǎng)絡(luò),其成員通過確定共同行為準(zhǔn)則、互相監(jiān)督、排斥異類的方式一起踐行共同的責(zé)任。社會(huì)環(huán)境影響是指組織的外部環(huán)境對(duì)組織踐行公共責(zé)任的促進(jìn)或制約作用,法律的強(qiáng)制約束是其中的關(guān)鍵要素。這四個(gè)層次的協(xié)調(diào)發(fā)展可有效推動(dòng)組織責(zé)任性的提升,這是多元主體開展共同行動(dòng)、確定合作的前提與基礎(chǔ)。

第二,責(zé)任劃分、合作治理機(jī)制的建立與完善。多元合作、共擔(dān)責(zé)任是一個(gè)持續(xù)性過程,它依賴于資源保障機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和沖突化解機(jī)制共同發(fā)揮作用。其中資源保障機(jī)制是指合作者共同配備充足的人、財(cái)、物資源,保證責(zé)任主體圍繞合作目標(biāo)高效地開展行動(dòng);激勵(lì)約束機(jī)制是指根據(jù)責(zé)任者的行為邊界確定獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的標(biāo)準(zhǔn),保障責(zé)任主體持續(xù)性地“做正確的事”,避免機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生;沖突化解機(jī)制是指及時(shí)發(fā)現(xiàn)責(zé)任者之間的目標(biāo)與行為沖突,采取恰當(dāng)方式加以協(xié)調(diào),快速消除沖突帶來的消極影響。對(duì)此,需要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn):一是信任。不同主體間的信任關(guān)系的建立與維護(hù)可以減少交易費(fèi)用,如協(xié)調(diào)、激勵(lì)、約束的成本等;可以減少主體間沖突發(fā)生的概率,并在責(zé)任沖突出現(xiàn)時(shí)促進(jìn)問題較好地解決。有效的溝通有助于消除組織之間的不信任,而完成有效溝通“最好的方法就是把政府領(lǐng)導(dǎo)者、官僚機(jī)構(gòu)和非政府組織目前使用的溝通渠道正式化,聰明的做法是建立政府與外部組織的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)”,以實(shí)現(xiàn)持續(xù)有效的溝通[12]。二是合作。確定合作實(shí)質(zhì)上是劃分和界定各方主體公共責(zé)任的過程。它意味著政府將先前完全由政府擔(dān)當(dāng)?shù)墓藏?zé)任部分地轉(zhuǎn)移,或者將分散的社會(huì)組織承擔(dān)的公共責(zé)任納入政府公共管理的范疇。在此過程中,“必須借助法律體系和制度設(shè)計(jì)明晰雙方在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的權(quán)利、責(zé)任與義務(wù),也即是明確各自的治理邊界”[13]。目前可以明確在如下領(lǐng)域進(jìn)行的責(zé)任轉(zhuǎn)移是必要并且可行的:政府本來就不應(yīng)該介入的范圍,政府只有與社會(huì)合作才能做好的公共事務(wù),社會(huì)組織承擔(dān)可以獲得比政府運(yùn)作更高效率的工作[14]。三是政府“元治理”角色的發(fā)揮。在責(zé)任共擔(dān)治理結(jié)構(gòu)中,政府雖不具有最高絕對(duì)權(quán)威,但應(yīng)當(dāng)充當(dāng)“元治理”角色,被視為“同輩中的長者”,承擔(dān)指導(dǎo)責(zé)任和確定行為準(zhǔn)則的責(zé)任。比如,“承擔(dān)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)制度,提出遠(yuǎn)景設(shè)想,它們不僅促進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的自組織,而且還能使各式各樣自組織安排的不同目標(biāo)、空間和時(shí)間尺度以及后果等相協(xié)調(diào)”;“在制度上它提供各種機(jī)制,促使有關(guān)各方集體學(xué)會(huì)不同地點(diǎn)和行動(dòng)領(lǐng)域之間的功能聯(lián)系和物質(zhì)上的相互依存關(guān)系”[15]。

第三,有效問責(zé)機(jī)制的建立與完善。至少包括三個(gè)方面:一是績效評(píng)估機(jī)制的建立與完善?？冃гu(píng)估是一種促成有關(guān)主體積極負(fù)責(zé)的有效的管理工具。首先,作為一種誘因機(jī)制,它可以將績效與懲罰相聯(lián)系,績效評(píng)估可以為公共部門的獎(jiǎng)懲機(jī)制提供依據(jù),促成有關(guān)主體切實(shí)負(fù)起責(zé)任。其次,績效評(píng)估也是診斷組織發(fā)展、辨識(shí)組織是否負(fù)責(zé)的有力基礎(chǔ),能夠在組織中營造一種注重業(yè)績、看重責(zé)任的組織文化。最后,通過有效的績效評(píng)估機(jī)制,有助于確定資源在公共部門與私營伙伴之間的分配,并進(jìn)一步明確兩者相應(yīng)的責(zé)任和建立相應(yīng)的外部調(diào)控機(jī)制。公共管理學(xué)范式使得政府不再是公共物品的唯一供給者,越來越多的企業(yè)和非營利部門通過合同等其他方式參與公共物品的生產(chǎn)和提供。在確定誰是最有效的公共物品供給主體和實(shí)現(xiàn)公共資源的最優(yōu)配置時(shí),績效評(píng)估的結(jié)果自然就是重要的且具有科學(xué)意義的參考標(biāo)準(zhǔn)之一了。

二是多元交互的責(zé)任機(jī)制的建立與完善。吉伯特(C.E.Gilbert)在《管理責(zé)任的框架》中提出了一種“交互責(zé)任機(jī)制”,即每一種管理主體都可以通過正式與非正式、內(nèi)部與外部四種途徑達(dá)成責(zé)任。正式途徑指的是組織系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的行政命令、規(guī)章制度等,非正式途徑指的是管理者自身的職業(yè)倫理、組織文化等,來自組織內(nèi)部的責(zé)任壓力便是內(nèi)部途徑,相反,來自外部的責(zé)任壓力就是外部途徑。比如,規(guī)制政府的四種責(zé)任途徑分別為:正式途徑是指憲法、法律、行政規(guī)章所明確的責(zé)任歸屬機(jī)制,包括上級(jí)的命令、議會(huì)的立法、法院的判決等;非正式途徑包括倫理道德、公民偏好、政治過程等;來自政府部門內(nèi)部的責(zé)任壓力則是內(nèi)部途徑;來自政府部門以外諸如議會(huì)、法院、輿論等的責(zé)任壓力則屬外部途徑[5]355。私營部門也同樣存在上述四種途徑,只不過具體的責(zé)任壓力來源不同或表現(xiàn)形式不同而已?？傊?通過多元交互的責(zé)任機(jī)制可以保障每一種參與公共管理的主體都處于多重責(zé)任壓力的規(guī)制之下。

三是公民參與機(jī)制的建立與完善。雖然公民在評(píng)估公共管理責(zé)任主體的履責(zé)程度時(shí)可能會(huì)缺乏準(zhǔn)確的信息或存有短視、自利動(dòng)機(jī)等,但對(duì)公共管理多元主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)脑u(píng)判最好選擇“公民”,因?yàn)楣膊块T本身就是為公民而存在,公民是公共服務(wù)的對(duì)象,公民最能切身體會(huì)到公共管理責(zé)任主體的履責(zé)程度。公民參與意味著公民可以以社會(huì)的主人和服務(wù)對(duì)象的角色對(duì)公共管理責(zé)任主體的履責(zé)情況提出要求,監(jiān)督公共管理責(zé)任主體為它們的運(yùn)行成本負(fù)責(zé)、對(duì)它們的行動(dòng)負(fù)責(zé)、對(duì)它們的承諾負(fù)責(zé)。公民參與的形式很多,包括“民主懇談”、聽證會(huì)等,但只有在公開、方便、有效和有序的參與機(jī)制之上,參與才會(huì)有效。

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