王亞紅，李富忠

（山西農業(yè)大學資源環(huán)境學院，山西太谷030801）

一、問題的提出

目前，我國現(xiàn)行的土地所有制為土地的社會主義公有制，分為全民所有制和勞動群眾集體所有制兩種，其表現(xiàn)形式分別是國家所有制 （即國有土地）和農民群眾集體所有制 （即集體土地）。對于國有土地，《憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有?！睂τ诩w土地，《土地管理法》第八條第二款規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”這樣，就形成了我國長期實行的城鄉(xiāng)二元土地所有制結構。與此同時，我國實行土地用途管制制度和城鄉(xiāng)有別的建設用地使用制度。在這種情況下，農村集體所有的土地要轉為城市建設用地，首先必須通過國家征用，經過嚴格的程序將集體土地轉為國有土地后才能實現(xiàn)。黨在十七屆三中全會 《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出：“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場?！边@是我國農村土地管理制度的一項重大突破。［1］國務院審議并通過的 《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》確定了2010年重點改革任務，其中第六條又一次提出： “協(xié)調推進城鄉(xiāng)改革。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場?！保?］在新的形勢下，打破城鄉(xiāng)建設用地二元結構，構建城鄉(xiāng)一體化的建設用地市場已經是勢在必行。

二、城鄉(xiāng)建設用地市場一體化的制約因素

在城鄉(xiāng)建設用地市場一體化過程中，從制度因素的角度看，一方面，城鄉(xiāng)二元結構從根本上阻礙了城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化；另一方面，不完善的征地補償機制和社會保障體系也成為了城鄉(xiāng)建設用地市場一體化的制約因素。從主體因素的角度看，農民和地方政府作為兩個最重要的利益主體，一方面，農民自身觀念和意識的落后以及對土地的依賴制約了城鄉(xiāng)建設用地市場一體化的發(fā)展；另一方面，地方政府憑借征地的壟斷權和對土地財政的過度依賴也制約著城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化。筆者認為正是上述因素，制約和阻礙了城鄉(xiāng)建設用地市場一體化進程。

（一）制約城鄉(xiāng)建設用地市場一體化的制度因素

1.城鄉(xiāng)分割的二元結構從根本上阻礙了城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化

從計劃經濟時代開始，我國實行的就是城鄉(xiāng)分割的二元經濟結構，它是指以社會化大生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構。［3］這種經濟結構人為地將城市和農村割裂開來，包括城鄉(xiāng)二元戶籍制度、義務教育和醫(yī)療等公共服務方面的城鄉(xiāng)差別待遇以及城鄉(xiāng)有別的建設用地制度等。它對構建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場的負面影響表現(xiàn)為：（1）這種制度安排人為地將城市和農村分割，造成二者發(fā)展的不平衡，城鄉(xiāng)經濟差距逐步拉大，使得農村經濟嚴重滯后于城市經濟，從而嚴重制約了我國經濟的持續(xù)快速健康發(fā)展和現(xiàn)代化的進程。二元戶籍制度將城市人口和農村人口截然分開，且對農村人口向城市流動進行了嚴格的限制，造成了城鄉(xiāng)居民兩種不同的社會身份。顯然，這種包括城鄉(xiāng)二元戶籍制度在內的城鄉(xiāng)二元結構阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進程，客觀上也制約了城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化。（2）城鄉(xiāng)二元結構導致農村的基礎公共服務設施遠遠落后于城市，農業(yè)現(xiàn)代化難以真正實現(xiàn)，農民的生活水平難上新臺階，即 “三農”問題的存在以及城鄉(xiāng)二元結構造成農村的發(fā)展水平無法與城市接軌，從而阻礙了城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化。（3）由于城市和農村被割裂，產生了城鄉(xiāng) “兩張皮”，從而導致城鄉(xiāng)建設用地市場也被人為分割，出現(xiàn)了私下交易的隱形土地市場，因此制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的發(fā)展，必然阻礙城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化。可見，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構對城鄉(xiāng)建設用地市場一體化進程的阻礙是顯而易見的。

2.不完善的征地補償機制和社會保障體系制約了城鄉(xiāng)建設用地市場一體化

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化的進程中，分割嚴重的城鄉(xiāng)二元結構成為了優(yōu)化資源配置和建設和諧社會的主要障礙，其中矛盾突出的就是城鄉(xiāng)建設用地市場的分割。在城市化快速發(fā)展的時代，城市的擴展對其周邊土地的需求不斷增多，而且高昂的城市土地價格和征地成本促使農民集體建設用地向城市流轉。但是，城鄉(xiāng)二元土地市場阻礙著這種流轉，使得農民無法獲得城市化發(fā)展中由土地帶來的利益。

我國作為發(fā)展中國家，仍處于社會主義初級階段，社會保障機制仍然不健全，處于剛剛建立、逐步完善的階段。在本世紀初國家減免了農業(yè)稅，邁出了歷史的一步，并啟動了“工業(yè)反哺農業(yè)”的新階段，加大了對農業(yè)的扶持力度，如種糧補貼、購置農機具補貼、生豬補貼等，部分地方試點發(fā)放養(yǎng)老保險金和農村城鎮(zhèn)化的建設。盡管力度很大，但由于處在起步階段，因此農村土地仍然承載著農民生存和社會保障的功能。在這個階段，農民對土地的需求是樸實的、易滿足的。

但是隨著經濟社會的快速發(fā)展，這些需求也是動態(tài)變化的，農民意識到僅僅依靠土地已無法滿足這些動態(tài)的需求。于是，他們進城務工，成為農民工，但是城鄉(xiāng)二元結構使得他們被城市排斥在外，同時城市高昂的生活成本和工作壓力等都迫使他們把退路放在了土地上。盡管如此，他們的需求層次和水平卻得到了提高，對自身的福利水平有了更高的期望。因此，在相對較低的征地補貼和農民較高的期望之間就出現(xiàn)了較大的差距和矛盾。

（二）制約城鄉(xiāng)建設用地市場一體化的主體因素

1.農民思想觀念保守，制約了城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化

幾千年來，我國一直是以農業(yè)為主的大國，這種傳統(tǒng)使得農民形成了根深蒂固的觀念，即只要有土地作為保障，就能夠生存下來；同時，以農為主的傳統(tǒng)，使得他們對土地產生了深厚的感情，舍不得離開土地；而且，傳統(tǒng)的農業(yè)生產方式使農民建立了一種對土地的依賴、甚至依附關系，形成了傳統(tǒng)的戀土情結。［3］其次，受傳統(tǒng)的多子多福、養(yǎng)兒防老思想觀念的影響，農民形成了先天的對土地的依賴，農民想獲取更多收入的一個很重要的途徑就是多生育子女以得到更多的勞動力及承包地。多子才能多地，多地才能多財。而且這種幾千年農業(yè)社會積淀在農民思想中的觀念是很難在短時間內消除的。第三，有著小農思想的農民不能適應經濟社會的快速發(fā)展，他們沒有掌握現(xiàn)代技術，也沒有相應的職業(yè)技能，導致農民不能滿足城市的工作崗位需求，無法在城市找到合適的工作，因此他們依然采用傳統(tǒng)的耕作方式，依賴土地生存。這些思想和觀念都使得農民不愿意離開土地。因此，農民保守的思想觀念也成為了制約城鄉(xiāng)建設市場一體化的一個因素。

2.地方政府對土地財政的過度依賴，無視農民的利益

地方政府出于追求政績工程的目的，憑借征地的壟斷權，通過土地征用方式而非購買方式，對農民集體建設用地通過強制征用轉變?yōu)閲型恋?，按照農業(yè)用地標準對農民進行征地補償，但是給予的只是補償價值，而不是市場價值，從而嚴重損害了農民的利益。同時，政府在獲得土地后，將征用的土地改為經營性質的土地，如工業(yè)和建設用地，即改變了土地用途，這樣政府便從農業(yè)用地和經營性質用地的巨大差價中獲取了暴利，取得了土地財政，從而形成了政府與土地的“依戀”關系，這種關系使得政府對土地的依賴性逐漸被強化，并對征地產生了很強的驅動力，最終造成了政府排斥農民利益的情況。從主觀積極性的角度看，政府對土地財政的這種依賴也阻礙了城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化。

三、推進城鄉(xiāng)建設用地市場一體化的對策

如今，城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化已成為必然趨勢，針對這一進程中出現(xiàn)的上述問題，提出以下相應對策、建議，以期推動城鄉(xiāng)建設用地市場一體化進程。

（一）破除城鄉(xiāng)二元結構，推進城鄉(xiāng)建設用地市場一體化

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構，制約了包括土地在內的生產要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，阻礙了城鄉(xiāng)建設用地市場一體化。因此，破除城鄉(xiāng)二元結構，成為構建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場的前提和基礎。具體包括以下幾點。

1.應積極、穩(wěn)妥地推進戶籍制度、教育制度、醫(yī)療制度等方面的改革，逐步取消導致城鄉(xiāng)二元結構的各種不合理、不公平的政策和制度，并致力于進行制度創(chuàng)新，實現(xiàn)政策和制度的統(tǒng)一性和公平性。這樣既為城鄉(xiāng)一體化打下了堅實的基礎，同時也有利于城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化進程。

2.加大對三農的扶持力度和財政資金的支農力度，組織安排對農民進行農業(yè)技術培訓，加快對社會主義新農村的建設步伐，如道路、水利和信息工程等基礎設施的建設，挖掘特色農業(yè)產業(yè)的發(fā)展。總而言之，要加大、加快、加強對資金、人才、技術等生產要素市場的培養(yǎng)發(fā)展，以促進農村市場很好地納入全國統(tǒng)一的大市場。

3.城市化也稱為城鎮(zhèn)化、都市化，是由農業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉變的歷史過程。［4］它作為世界上所有國家實現(xiàn)經濟和社會全面發(fā)展的必由之路，也是破除我國城鄉(xiāng)二元結構、推進城鄉(xiāng)一體化的根本出路。一方面，人作為城市的主體，首先要樹立以人為本的可持續(xù)發(fā)展思想。另一方面，要科學、合理地規(guī)劃城市布局以促進政治、經濟、文化和社會等各方面的發(fā)展。

（二）完善征地補償機制和社會保障體系，提高農民福利

1.在城鄉(xiāng)建設用地市場一體化和征用農民集體建設用地的過程中，城鄉(xiāng)二元結構使得農民集體建設用地不能進入土地市場轉為城市土地，然而，非農用地巨額增值收益又驅動農民進入隱形土地市場，以獲得較高的收益。與此相比，政府在征地過程中的補償費用就顯得微不足道，從而制約了農民集體建設用地的正常、合理流轉。因此，當務之急是要完善征地補償機制，提高征地補償標準，讓農民獲得切實的利益。（1）將市場價值作為合理補償的重要內容，同時，還應補償農民因為失去土地而損失的額外費用。（2）按照征地后土地的不同用途，確定不同的補償標準。（3）征用土地的全部補償都應足額直接發(fā)放給被征用土地的農民。（4）土地上的農作物價值和地面的附屬物價值也應當包括在補償中。

2.由于農村土地仍然承擔著社會保障功能，使得城鄉(xiāng)建設用地市場一體化進程受阻。因此，在推進城鄉(xiāng)建設用地市場一體化的過程中，必須完善農村社會保障體系。（1）作為農民失去土地后的最后一道保障，社會保障體系的建立應是“強制性”的，也就是土地在被征用的同時，就必須統(tǒng)籌安排社會保障問題。［5］（2）社會保障的基本標準應確保被征地農民的原有生活水準不下降。（3）社會保障應是包括最低生活保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等在內多方面的體系。

（三）積極宣傳現(xiàn)代思想觀念，大力培養(yǎng)農民的現(xiàn)代意識

傳統(tǒng)的小農思想觀念雖然牢固，但是隨著現(xiàn)代社會的快速發(fā)展，人們的思想觀念也在不斷解放。而只有思想解放了，才能將行動付諸實踐，也才能夠促進統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設用地市場的構建。因此，轉變觀念，向農民宣傳現(xiàn)代思想和培養(yǎng)現(xiàn)代意識成為當務之急。（1）加大對農村教育資源的投入力度，加強農民基礎教育，提高農民的受教育水平。（2）在政策方面，政府必須加強對農民的宣傳教育和引導，加快完善農村基礎民主制度，提高村民自治水平；在法律方面，培養(yǎng)農民的法律意識、主體意識和權利意識，讓農民做到知法、守法，并能運用法律武器維護自己的權利。（3）加大對社會主義市場經濟的發(fā)展和市場體系的建設，逐步改變傳統(tǒng)落后的小農生產方式，從而促進農民樹立現(xiàn)代觀念。［6］

（四）打破政府壟斷，縮小征地范圍

現(xiàn)如今，地方政府對農民集體建設用地的強制征用，已成為我國一個非常普遍的現(xiàn)象。政府作為農業(yè)用地轉為城市用地的唯一仲裁者，以及擁有的土地方面的排他性權力，都刺激地方政府通過土地征用獲得巨額收益形成過度依賴，同時還導致了城市以低效和不合理的方式增長，并為貪污腐敗提供了溫床。鑒于此，必須將轉變政府職能提上日程。 （1）完善與土地相關的政策法規(guī)，打破政府對土地的強制征用和壟斷的局面。（2）強化政府以人為本的思想和社會責任的意識，而不是與民爭利。（3）針對政府從土地財政獲取巨額利益以及對農民土地權益侵犯的情況，應嚴格約束政府憑借 “公共利益”肆意征用土地，明確界定這一概念的內涵和外延；同時，嚴格區(qū)分公益性用地和經營性用地，縮小政府的征地范圍，將其限定在公益用地的范圍內。

［1］中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定［EB／OL］.（2008-10-19）［2010-09-11］.http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2008-10／19／content＿10218932＿3.htm.

［2］關于2010年經濟體制改革重點工作的意見［EB／OL］.（2010-04-30）［2010-09-11］.http：／／news.xinhuanet.com／fortune／2010-04／30／c＿1264959.htm.

［3］城鄉(xiāng)二元結構［EB／OL］.（2010-06-20）［2010-12-25］.http：／／baike.baidu.com／view／735820.htm.

［4］城市化［EB／OL］.（2010-05-20）［2010-12-10］.http：／／baike.baidu.com／view／102584.htm.

［5］張合林，郝壽義.城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新及政策建議 ［J］.中國軟科學，2007（2）：39.

［6］新農村建設視野中農民現(xiàn)代公民意識培養(yǎng)的路徑選擇［EB／OL］.（2008-10-29）［2010-09-11］.http：／／xjnews.zjol.com.cn／Special／2008／5762.shtml.