熊衍仁，譚豐華，易冰源

（亞太建設(shè)科技信息研究院，北京100044）

近年來(lái)，在新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化背景下，為提高農(nóng)村土地利用效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在節(jié)約集約利用土地的原則和耕地不減少、建設(shè)用地不增加的增減掛鉤政策要求下，全國(guó)不少地區(qū)積極推進(jìn)農(nóng)村土地整理工作，如開(kāi)展 “宅基地?fù)Q房”、 “萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”、“土地?fù)Q社?！表?xiàng)目等。這些項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)鍵要素之一，就是農(nóng)民土地權(quán)益的保障。農(nóng)民土地權(quán)益能否得到有效保障，不僅關(guān)系到農(nóng)民生產(chǎn)生活切身利益能否有效實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到土地整理項(xiàng)目能否順利推進(jìn)，也關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)能否穩(wěn)定和諧發(fā)展。在這些土地整理實(shí)踐中，由于多種原因，農(nóng)民土地權(quán)益得不到有效保障的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，有些地方甚至出現(xiàn)了激烈的社會(huì)沖突。如何有效保障農(nóng)民土地權(quán)益，成為了土地整理項(xiàng)目推進(jìn)的重要問(wèn)題。［1，2］

一、土地整理中土地權(quán)益保障存在的問(wèn)題

從近年的實(shí)踐看，農(nóng)村土地整理有多種模式，本文僅就集約土地以進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)這一模式進(jìn)行研究。該模式具有以下基本特點(diǎn)：一是宅基地置換，農(nóng)民出讓或調(diào)整宅基地使用權(quán)屬，實(shí)行集中居住以節(jié)約居住用地；二是農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地連片、集中開(kāi)發(fā)利用，提高土地利用效率，農(nóng)民獲得租金收入。已有的土地整理實(shí)踐證明，大部分地區(qū)的土地整理對(duì)于提高農(nóng)村土地利用效率、提高農(nóng)民生活品質(zhì)有著積極的推進(jìn)作用，但在農(nóng)民土地權(quán)益保障過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題。

（一）尊重農(nóng)民意愿問(wèn)題

在某些土地整理項(xiàng)目實(shí)踐中，組織實(shí)施者存在不尊重農(nóng)民意愿的情況，甚至有地方政府和基層組織采取收買(mǎi)、施壓、以辭退工作威脅等威逼利誘的方法迫使村民就范，以停發(fā)獎(jiǎng)金及相應(yīng)福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等手段，要求黨員干部動(dòng)員親屬搬遷。而且，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中不重視方案及標(biāo)準(zhǔn)的公示以征求農(nóng)民意見(jiàn)，忽視了農(nóng)民參與和討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。因此，在很多情況下，并不意味著農(nóng)民簽字了就滿(mǎn)意了。［3］如果采用了脅迫手段，即使項(xiàng)目得到推進(jìn)，也是走到了另外一個(gè)極端，這樣嚴(yán)重背離項(xiàng)目初衷。

（二）拆遷補(bǔ)償問(wèn)題

目前的土地整理，普遍存在著補(bǔ)償不足的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在，只對(duì)農(nóng)民確權(quán)的房屋面積給予安置補(bǔ)償，對(duì)超出的面積不予補(bǔ)償，或者以遠(yuǎn)低于成本價(jià)的欠合理低價(jià)補(bǔ)償；對(duì)宅基地不予補(bǔ)償，或沒(méi)有對(duì)確權(quán)之外面積進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。［4］這些情形導(dǎo)致農(nóng)民所獲補(bǔ)償與新購(gòu)住房成本差距較大，對(duì)于須以自籌部分資金的方式購(gòu)置安置房的農(nóng)民，無(wú)疑是不小的負(fù)擔(dān)。

（三）生活成本及生活習(xí)慣問(wèn)題

集中居住的一個(gè)基本特征是上樓居住。這對(duì)習(xí)慣于傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是一種挑戰(zhàn)。一方面，有的項(xiàng)目實(shí)施后居民點(diǎn)用地僅為實(shí)施前的三分之一到四分之一左右，農(nóng)民起居生活空間受到很大限制。另一方面，“養(yǎng)雞下蛋，養(yǎng)豬過(guò)年”以及果蔬種植等庭院經(jīng)濟(jì)生活方式的改變，加上用水、能源使用、物業(yè)管理等費(fèi)用的支出，在事實(shí)上提高了農(nóng)民的生活成本。不少地區(qū)的農(nóng)村土地整理中農(nóng)民 “上樓致貧”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。某些地區(qū)進(jìn)行土地整理時(shí)，此類(lèi)問(wèn)題已明顯暴露。［5］

（四）就業(yè)安置問(wèn)題

雖然有比較穩(wěn)定的租金收入，但對(duì)于長(zhǎng)期以土地種植為生的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，其就業(yè)及安置仍然是要面對(duì)的問(wèn)題，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)之后的農(nóng)民依然有就業(yè)需求。在很多地區(qū)，由于缺乏有效的組織和制度安排，農(nóng)民只能通過(guò)做臨時(shí)工、打零工等方式實(shí)現(xiàn)就業(yè)。但不穩(wěn)定的工作和不穩(wěn)定的人群往往與貧困、治安問(wèn)題緊密相連，容易成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

（五）房屋產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

在我國(guó)目前的宅基地政策下，農(nóng)民擁有宅基地的占有和使用權(quán)，但宅基地不得自由流轉(zhuǎn)。［6］因地隨房走的制度規(guī)定，農(nóng)民房產(chǎn)無(wú)法自由流轉(zhuǎn)，而在土地整理項(xiàng)目實(shí)施后，農(nóng)民拆遷搬入新房，其是否擁有房屋產(chǎn)權(quán)，以及擁有怎樣的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)利，仍缺少明晰的法律界定。

上述問(wèn)題是農(nóng)村土地整理中普遍存在的問(wèn)題，也是與農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)度高、為農(nóng)民廣為關(guān)注的問(wèn)題。能否在實(shí)踐中解決這些問(wèn)題，有效保障農(nóng)民的土地權(quán)益，是土地整理項(xiàng)目能否獲得成功的關(guān)鍵之一。

二、南京市六合區(qū) “萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)

從 “農(nóng)村住宅建設(shè)支撐技術(shù)與產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)研究”課題組對(duì)南京市六合區(qū)的 “萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”項(xiàng)目所進(jìn)行的調(diào)研看，該項(xiàng)目模式對(duì)解決農(nóng)村土地整理過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益保障有非常積極的意義?！叭f(wàn)頃良田建設(shè)工程”，是江蘇省從2008年下半年開(kāi)始推行的土地整理工程，它是以土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目為載體，以實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為抓手，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，推行農(nóng)民集中居住，騰出土地建設(shè)大面積、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。［7，8］其特點(diǎn)是，農(nóng)民集中居住，農(nóng)民獲取經(jīng)營(yíng)承包權(quán)流轉(zhuǎn)后的租金收入。該項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益潛力巨大，項(xiàng)目實(shí)施中充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，因此，項(xiàng)目開(kāi)展以來(lái)得到了順利推進(jìn)。

課題組所調(diào)研的 “萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”位于六和區(qū)竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)。根據(jù)江蘇省國(guó)土資源廳 《關(guān)于印發(fā) “江蘇省 ‘萬(wàn)頃良田建設(shè)工程’”試點(diǎn)方案》的通知要求，竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)開(kāi)展了 “萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”試點(diǎn)工作，工程建設(shè)期限為2009～2012年，總規(guī)模2 464.11公頃（36 961.6畝），涉及南京市六合區(qū)的金磁村、光華村、三星村、送駕村和煙墩村。

在建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施前，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)田是農(nóng)戶(hù)以家庭為單位向集體組織承包的責(zé)任田，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸承包農(nóng)戶(hù)，所有權(quán)歸集體。農(nóng)村居民點(diǎn)用地土地使用權(quán)歸金磁村、光華村等五行政村村民行使，作宅基地使用。但在工程項(xiàng)目實(shí)施后，對(duì)于農(nóng)村宅基地，先收回集體土地使用權(quán)證，所有權(quán)保持不變，待項(xiàng)目實(shí)施完成農(nóng)戶(hù)搬遷到集中居住區(qū)后，重新核發(fā)土地使用權(quán)證。對(duì)于農(nóng)田的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)劃實(shí)施后仍屬于集體所有，所有權(quán)不予調(diào)整，但使用權(quán)在規(guī)劃實(shí)施后對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)出租，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)平均價(jià)格為每年400元／畝，采用年租金形式來(lái)結(jié)算。具體舉措如下：

（一）尊重農(nóng)民意愿，推行集中居住

由于建設(shè)工程項(xiàng)目涉及土地連片開(kāi)發(fā)整理，農(nóng)民需搬離原有住區(qū)。竹鎮(zhèn)在符合規(guī)劃的范圍內(nèi)確定了四個(gè)集中居住區(qū)，涉及搬遷農(nóng)戶(hù)2 552戶(hù)，總?cè)丝? 996人。集中居住區(qū)由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)。農(nóng)戶(hù)通過(guò)自籌部分資金加上拆遷補(bǔ)償購(gòu)置安置房。規(guī)劃方案在項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行公示，廣泛征求農(nóng)民意見(jiàn)。搬遷農(nóng)戶(hù)拆舊補(bǔ)償最高標(biāo)準(zhǔn)與購(gòu)買(mǎi)新房持平，為525.5元／平方米。加上搬家費(fèi)、過(guò)渡費(fèi)與按期搬遷獎(jiǎng)勵(lì)金，戶(hù)均至少可獲補(bǔ)償7.52萬(wàn)元。對(duì)于舊房面積低于人均28平方米的，則由政府埋單 “補(bǔ)齊”。低收入者可獲得補(bǔ)貼。年老五保戶(hù)不需安置房者，可安排進(jìn)敬老院。60周歲以上的鰥寡孤獨(dú)免費(fèi)入住老年公寓。對(duì)不愿遷進(jìn)集中居住區(qū)的農(nóng)民，給予適當(dāng)補(bǔ)償，鼓勵(lì)其進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)置房產(chǎn)。這些補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)與舉措科學(xué)合理，沒(méi)有給農(nóng)民遷入新居增加過(guò)多負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)民能順利實(shí)現(xiàn)集中居住。對(duì)于不愿搬遷的農(nóng)村居民，暫時(shí)擱置，不強(qiáng)制拆遷。

（二）提供生活便利，改善人居環(huán)境

該項(xiàng)目尊重農(nóng)民生產(chǎn)生活習(xí)慣，規(guī)劃一定面積區(qū)域作為農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。集中居住區(qū)四周預(yù)留一定面積的菜地和集中養(yǎng)殖區(qū)，以方便搬遷農(nóng)戶(hù)種植蔬菜和養(yǎng)殖家禽。同時(shí)，在集中居住區(qū)四周預(yù)留400～500畝耕地，對(duì)于愿意繼續(xù)種地的農(nóng)戶(hù)，給予承包一定面積的耕地。政府在集中居住區(qū)建設(shè)道路、給排水、文體活動(dòng)中心、幼兒園、公廁、垃圾收集點(diǎn)、供電、路燈、綠化、自來(lái)水廠(chǎng)和污水處理廠(chǎng)等配套的公共設(shè)施，人居環(huán)境顯著改善。

（三）提供保障措施，解決后顧之憂(yōu)

鑒于農(nóng)民已轉(zhuǎn)讓農(nóng)田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民的生活保障成為實(shí)施中考慮的關(guān)鍵問(wèn)題。為此，在項(xiàng)目實(shí)施中，承租者需與每一個(gè)出租者簽訂內(nèi)容詳盡的租賃合同，雙方按合同條款執(zhí)行，租賃合同經(jīng)司法公證，受法律保護(hù)和約束。鼓勵(lì)支持被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)項(xiàng)目進(jìn)駐企業(yè)雇傭項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)。開(kāi)展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力，以拆遷農(nóng)戶(hù)中勞動(dòng)年齡段內(nèi)的勞動(dòng)力為重點(diǎn)對(duì)象，開(kāi)展就業(yè)培訓(xùn)。項(xiàng)目同時(shí)規(guī)定，對(duì)大齡和老齡人群給予一定的養(yǎng)老保障，如對(duì)放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的老年農(nóng)民養(yǎng)老保障由政府、村集體和農(nóng)民個(gè)人共同出資負(fù)擔(dān)；籌資設(shè)立失業(yè)保險(xiǎn)基金，施行失地農(nóng)民最低生活保障制度。

由于補(bǔ)償?shù)轿?，安置科學(xué)合理，該項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，農(nóng)民積極主動(dòng)搬遷，遷入新居后生活更加舒適、便利，村民滿(mǎn)意度很高。從南京市六合區(qū)“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”項(xiàng)目的實(shí)踐看，其順利推進(jìn)的關(guān)鍵點(diǎn)在于，一是充分尊重農(nóng)民意愿，賦予農(nóng)民在居住、生活、就業(yè)等方面的較大自主性；二是對(duì)農(nóng)民搬遷進(jìn)行合理補(bǔ)償，盡量降低其住房和生活成本，使農(nóng)民支持搬遷、樂(lè)于搬遷；三是用制度進(jìn)行保障，通過(guò)切實(shí)可行的制度方案以及法律保障手段，確保農(nóng)民在土地使用權(quán)調(diào)整中的各項(xiàng)權(quán)益。

三、農(nóng)民土地權(quán)益保障的若干建議

以課題組對(duì)南京市六合區(qū)、安徽以及福建等地的調(diào)查研究，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地整理過(guò)程中農(nóng)民土地權(quán)益保障問(wèn)題，茲提出以下建議：

（一）加強(qiáng)立法，從法律層面上規(guī)范項(xiàng)目操作

目前，我國(guó)農(nóng)村土地整理的實(shí)施依據(jù)，除《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定外，僅有一些部門(mén)規(guī)章，且大多限于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減規(guī)范。由于缺乏明晰的政策法規(guī)，一些整理項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，缺乏操作依據(jù)，也使項(xiàng)目推進(jìn)中的利益平衡機(jī)制難以有效實(shí)現(xiàn)，給土地整理帶來(lái)不利影響。因此，有必要根據(jù)新形勢(shì)下農(nóng)村土地整理項(xiàng)目中一些固有屬性、特點(diǎn)，從政策、法律層面上出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)規(guī)定和實(shí)施原則，明確實(shí)施主體與拆遷農(nóng)民的權(quán)責(zé)利益關(guān)系，對(duì)目前全國(guó)范圍的土地整理意義重大。

（二）完善集中居住區(qū)住房產(chǎn)權(quán)

目前的土地整理，一般都比較重視項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民社會(huì)保障逐步完善后，宅基地的生存保障功能將逐漸消失，這為農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了可能。建議可通過(guò)相關(guān)規(guī)定，在可控、有序的前提下，允許宅基地使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn)。對(duì)于目前很多地方實(shí)施的宅基地?fù)Q住房項(xiàng)目，有必要從法律層面明確農(nóng)民對(duì)于集中居住區(qū)房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的明確對(duì)農(nóng)民將房產(chǎn)用于抵押、擔(dān)保，發(fā)揮住房的財(cái)產(chǎn)功能，解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金問(wèn)題等，具有積極意義。

（三）充分尊重農(nóng)民意愿，為農(nóng)民提供生產(chǎn)生活便利

宅基地占有、使用權(quán)和農(nóng)田承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民生產(chǎn)和生活的基本保障，土地使用權(quán)屬、位置、面積的變動(dòng)，事關(guān)農(nóng)民及其后代的切身利益。因此，在項(xiàng)目實(shí)施中，要充分尊重農(nóng)民意愿，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。［9］在項(xiàng)目規(guī)劃中，應(yīng)充分考慮項(xiàng)目區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與生活習(xí)慣。在搬遷過(guò)程中，有條件的地區(qū)，應(yīng)盡可能先建新居再行拆遷，而不宜采用讓農(nóng)民到親友家 “過(guò)渡暫住”等遷建方式。

四、結(jié)語(yǔ)

以推進(jìn)土地集中經(jīng)營(yíng)、農(nóng)民集中居住為主要特點(diǎn)的農(nóng)村土地整理項(xiàng)目，是 “提升一產(chǎn)，支撐二產(chǎn)，繁榮三產(chǎn)”［10］的多贏之舉，具有重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展意義。作為該模式的核心要素——農(nóng)民土地權(quán)益，處理的公平與否、合理與否，事關(guān)項(xiàng)目成敗和社會(huì)和諧穩(wěn)定。對(duì)此，本課題結(jié)合南京六合 “萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了分析，希冀給各地的土地整理提供教益，以推動(dòng)各地農(nóng)村土地整理工程項(xiàng)目健康開(kāi)展。

［1］馮宇，李政.改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)民土地權(quán)益變遷過(guò)程考察 ［J］.財(cái)貿(mào)研究，2010（2）：46-51.

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