韓金峰

(天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部,天津 300072)

健全我國住房社會保障制度

韓金峰

(天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部,天津 300072)

許多國家都把住房保障作為經(jīng)濟(jì)和社會政策的重要內(nèi)容,并結(jié)合本國實(shí)際制定了比較完善的住房保障制度。在社會保障制度設(shè)計(jì)中,我們尚缺乏對住房保障的制度設(shè)計(jì),住房保障政策存在缺陷,城市廉租住房制度建設(shè)相對滯后,經(jīng)濟(jì)適用住房制度不夠完善,政策措施還不配套。應(yīng)改變目前過于依賴市場解決住房供應(yīng)的現(xiàn)狀,采取包括政府直接投資、鼓勵社會參與和規(guī)劃調(diào)控等多種方式保障中低收入群體的住房權(quán)利。

社會保障;住房;對策

一、住房的社會保障性特征

住房是人們生活最基本的需要,但由于住房與其它商品有很大差異,通常需要較大投入,有時(shí)僅憑居民自己收入購買住房難以解決,尤其對于低收入群體而言更是如此,因此,在住房問題上凸顯了社會保障的重要性。住房的生存權(quán)意義和準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了住房保障和其它社會保障一樣,政府應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任。其一,住房是每一個(gè)人的基本生存需要。其二,住房所依賴的土地是一種絕對稀缺的自然資源,由此決定住房的成本不可能像工業(yè)品一樣隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展而下降,只能是隨著工業(yè)發(fā)展、人口的增多、土地資源的日趨緊張而供不應(yīng)求,價(jià)格會不斷上升,任憑土地價(jià)格上漲就會造成許多公民可能會買不起房子。其三,土地永遠(yuǎn)不能成為真正絕對的私權(quán),土地權(quán)利隨時(shí)存在“社會化”的需要,基于公共利益行使征收權(quán)是任何一個(gè)主權(quán)國家的正當(dāng)權(quán)力。正是由于土地不能象一般的勞動產(chǎn)品一樣,可以屬于私人所有,因此建立在土地之上的住房就不能完全由市場調(diào)節(jié),住房具有很強(qiáng)的公共產(chǎn)品性,應(yīng)當(dāng)屬于社會保障性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,當(dāng)市場不能滿足社會中低收入人群的住房需求時(shí),政府有義務(wù)為他們提供基本的住房保障。即使是在完全私有化國家,對于中低收入階層的住房問題,政府仍然積極干預(yù)。

住房社會保障就是通過政府的轉(zhuǎn)移支付作用,使一部分財(cái)政收入通過合適的途徑轉(zhuǎn)移到在住房方面需要救助的社會群體手中。從住房保障的財(cái)富分配效果看,政府的目的是為了滿足購房能力較低的中低收入城鎮(zhèn)居民的住房需求,它與社會保障的其它形式有相似之處,都是通過財(cái)政或其它社會資本的投入,以政府轉(zhuǎn)移支付為前提的,這種轉(zhuǎn)移支付實(shí)質(zhì)上是一種社會財(cái)富的再分配過程。政府住房補(bǔ)貼無論其形態(tài)如何,都是具有社會保障性質(zhì)的收入再分配,其主要目的應(yīng)該是保障中低收入者的基本住房需求。

二、我國住房社會保障的缺失

經(jīng)過近60年的探索和實(shí)踐,中國特色的社會保障體系框架初步形成。具體包括社會保險(xiǎn)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助等。但在社會保障內(nèi)容設(shè)計(jì)和發(fā)展中,尚缺乏對住房保障的系列制度設(shè)計(jì),以至在住房市場化改革的過程中,住房保障政策存在著重大缺陷,城市廉租住房制度建設(shè)相對滯后,經(jīng)濟(jì)適用住房制度不夠完善,政策措施還不配套,部分城市低收入家庭住房還比較困難。我國住房社會保障的缺陷主要體現(xiàn)在:第一,住房保障的覆蓋面過窄。目前,各地住房保障的對象主要是具有城市戶口的“雙特困”(即生活困難、住房困難)家庭。一方面,城市家庭收入水平和住房標(biāo)準(zhǔn)雖超過住房保障條件卻無力購房的家庭普遍存在。另一方面,隨著社會轉(zhuǎn)型,進(jìn)城務(wù)工人員及城鄉(xiāng)結(jié)合部土地被征收的農(nóng)民越來越多,這些都是不可忽略的住房弱勢群體。但按照目前的規(guī)定,這些人均不在住房保障之列,如果對他們的住房問題不給予充分重視和認(rèn)真解決,將給城市發(fā)展帶來不小的沖擊。第二,受益對象界定不明確,導(dǎo)致分配目標(biāo)偏離。無論是中央政府還是地方政府,都制定了界定受益對象的細(xì)則,但這些細(xì)則都普遍存在受益對象界定不明的缺陷。在收入線劃分方面,不同城市享受經(jīng)濟(jì)適用房的條件多數(shù)是家庭人均年收入低于本市城市居民人均可支配收入;對于廉租房,普遍的規(guī)定都為最低收入人群,此外沒有更具體的規(guī)定。那些既買不起房,又不符合享受廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房標(biāo)準(zhǔn)的所謂的“夾心層”被遺忘了,社會保障的公平性受到了影響。第三,保障資金不足,尤其是廉租房建設(shè)保障資金不足。當(dāng)前住房保障資金來源包括住房公積金增值收益、直管公房出售或出租收入、城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)、土地出讓收益及財(cái)政預(yù)算等,但絕大多數(shù)城市都以住房公積金增值收益和公房出售收入為主,只有少數(shù)城市建立了財(cái)政資金供應(yīng)計(jì)劃,但數(shù)量極少并且極不固定。廉租房建設(shè)應(yīng)以地方財(cái)政資金投入為主,地方政府對廉租房建設(shè)重視程度的高低直接關(guān)系到廉租房建設(shè)資金到位與否。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性,部分地區(qū)不能將土地出讓收益作為廉租房建設(shè)的主要資金來源。土地出讓收益受地價(jià)和可出讓土地面積的影響,土地出讓收益并不穩(wěn)定,不具備可持續(xù)性。廉租房房源緊張,租金水平低,租金收益難以為繼。住房公積金增值收益缺乏連續(xù)性和有效性。第四,政府職能缺位。各級政府對住房保障仍未給予足夠的關(guān)注,說到社會保障,往往都是指養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)和下崗職工基本生活保障、城鎮(zhèn)居民最低生活保障,住房保障很少被提及。而且,即使提高住房保障也是孤立地就住房談保障,沒有將住房保障與其他社會保障結(jié)合起來統(tǒng)籌考慮和綜合設(shè)計(jì),使住房保障的操作性、實(shí)效性較差。第五,社會保障的住房體制管理不健全,法律、法規(guī)建設(shè)滯后。我國尚未出臺關(guān)于住房保障的法律法規(guī),只有國家有關(guān)部委及地方政府頒布的一些規(guī)章,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足住房保障的發(fā)展需要。第六,住房的社會保障性研究不夠。由于沒有將住房保障納入社會保障的范圍,因此對于住房保障的對象界定、保障水平、保障方式以及不同保障方式的優(yōu)點(diǎn)和不足等都缺乏研究,以至于各級政府“不能結(jié)合實(shí)際,科學(xué)確定保障的條件、人數(shù)比例及具體措施;多數(shù)地方未將住房保障列入長期規(guī)劃和年度計(jì)劃,保障目標(biāo)不明確、保障依據(jù)不充分、保障措施貧乏,導(dǎo)致短期性、應(yīng)對性、隨意性的行為較多。

三、健全住房社會保障制度的對策建議

2007年以來,各地城市政府在貫徹執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》的過程中,逐步開始建立住房社會保障制度。目前,我國城市住房社會保障制度還需要在保障范圍、保障對象、規(guī)范保障資金來源、保證保障住房供給、確立保障對象的進(jìn)入和退出機(jī)制、進(jìn)行完善管理制度和管理機(jī)構(gòu)等方面作出不懈努力。

第一,在保障性住房的結(jié)構(gòu)上要科學(xué)合理。在目前低收入群體龐大的情況下,一方面需要進(jìn)一步健全公租房、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房制度,另一方面為了使有限的資金解決更多的低收入居民的住房問題,首要的保障目標(biāo)是“住有所居”而不一定要“居者有其屋”。住房保障制度的重心應(yīng)該是公租房、廉租房而非經(jīng)濟(jì)適用房。從保障順序看,由于經(jīng)濟(jì)適用房一般價(jià)格高于廉租房房租,對于低收入者而言也是一個(gè)很大的開支。在中低收入者住房沒有得到保障之前,廉租房建設(shè)要優(yōu)于經(jīng)濟(jì)適用房。因此,目前政策的要點(diǎn)是優(yōu)先保障低收入家庭,在低收入家庭住房尚未得到保障的情況下,不宜把滿足中等收入家庭的經(jīng)濟(jì)適用房納入保障的重點(diǎn)。

第二,不斷擴(kuò)大住房保障覆蓋面,努力實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)適用房的保障對象通常為城鎮(zhèn)中低收入家庭,依據(jù)中國的國情,差不多70%～80%的都可以受益。如此寬泛的保障群體意味著國家對經(jīng)濟(jì)適用房的投入已成為大眾化的社會福利。在我國,實(shí)際上中低收入階層的消費(fèi)水平也存在著很大差異,從目前的情況看,真正負(fù)擔(dān)得起經(jīng)濟(jì)適用住房的一般都是中等收入和中等收入以上的群體,低收入家庭在購買者中的比例很小。在確定目前保障對象的基礎(chǔ)上,還需進(jìn)一步考慮其他住房弱勢群體的住房需求,將“雙特困”家庭、收入和住房水平超過保障條件但無力購房的家庭、城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員納入住房保障的范疇,擴(kuò)大保障范圍。目前有些城市初步形成了廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、市場性租賃房、限價(jià)房五個(gè)層次的分類住房保障體系的思路。筆者認(rèn)為,各地政府根據(jù)不同階層的實(shí)際情況和住房保障需求,將這五個(gè)層次進(jìn)行歸類,應(yīng)著力構(gòu)建以下三大類住房保障:一是經(jīng)濟(jì)適用房或限價(jià)商品房。以市場化運(yùn)作為主,政府負(fù)責(zé)招標(biāo)出讓國有土地使用權(quán)、參與組織監(jiān)管,限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格和銷售對象。主要提供給住房水平雖超過保障條件要求,但收入低、支付能力有限的家庭。二是公租、廉租住房。由政府直接投資購買或組織建造,分配對象主要是目前政策規(guī)定的住房保障對象和具有城鎮(zhèn)長住戶口的“雙特困”家庭。三是可支付租賃住房。由政府委托有關(guān)機(jī)構(gòu)在市郊偏遠(yuǎn)地方收購或建造價(jià)格適中、戶型較小的二手房或普通商品房,主要提供給城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員租住,也可作為廉租住房使用。

第三,健全配套制度,制定相應(yīng)的衡量標(biāo)準(zhǔn),對不同類型保障住房的需求對象進(jìn)行客觀準(zhǔn)確的衡量,保證住房保障制度的公平合理。我國的住房保障體系以滿足中低收入者的住房基本需求為目標(biāo),政府的工作主要體現(xiàn)在公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè),補(bǔ)貼資金籌集以及對可享受人群的選擇及動態(tài)管理上。目前我國住房保障體系建設(shè)中存在的突出問題是,“供應(yīng)不足份,分配目標(biāo)偏離,管理缺乏可持續(xù)性”。由于廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房與商品房之間價(jià)格差異巨大,政府在執(zhí)行過程中存在著巨大的權(quán)力空間,因此在強(qiáng)調(diào)政府住房保障責(zé)任的同時(shí),要完善細(xì)化相關(guān)法律法規(guī),對政府行政的評價(jià)體系和監(jiān)管體制提出更高要求,否則再大的住房保障投入,都可能成為與民爭利或腐敗尋租的溫床。對享受廉租房的家庭要定期審核,對收入或住房條件發(fā)生變化的家庭,要及時(shí)調(diào)整保障方式;經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)為政府投資為主的建設(shè)方式,住戶出售經(jīng)濟(jì)適用房,應(yīng)該統(tǒng)一由政府收購,形成經(jīng)濟(jì)適用房閉路循環(huán)的模式,切斷與商品房交易活動之間的聯(lián)系,這樣就能在一定程度上避免經(jīng)濟(jì)適用房購買和出賣上的投機(jī)和以權(quán)購買行為,從根本上抑制經(jīng)濟(jì)適用房的過度消費(fèi)。要盡快建立經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的“退出機(jī)制”,要完善經(jīng)濟(jì)適用房購房人和廉租房租房人的收入跟蹤監(jiān)測制度,設(shè)定退出條件,完善公示制度,提高工作透明度,加大違法處罰力度,建立誠信體系。

第四,解決社會保障性住房建設(shè)及維護(hù)中的資金短缺問題。資金短缺一直是制約住房保障制度建設(shè)的重大問題。應(yīng)建立一整套符合我國住房保障體系建設(shè)需要的金融創(chuàng)新支持體系,基本思路是:國家財(cái)政扶持、金融機(jī)構(gòu)實(shí)施、配套措施支撐。目標(biāo)是建立多元化的籌資模式。由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不平衡性,部分地區(qū)并不能將土地出讓收益作為廉租住房建設(shè)的主要來源,中西部一些地區(qū)甚至土地出讓收益無法平抵土地整理費(fèi)用,不具備可持續(xù)性。各地區(qū)公積金增值收益有限,致使資金覆蓋面有限、解決范圍小,而且尚未形成有效循環(huán)。因此要進(jìn)一步完善住房保障資金的管理制度,使土地出讓金進(jìn)入政府預(yù)算。

第五,健全住房保障的補(bǔ)貼機(jī)制,保證保障資金的高效率使用。我國一直存在著“補(bǔ)磚頭”還是“補(bǔ)人頭”即“暗補(bǔ)”還是“明補(bǔ)”的爭議。在住房的社會保障中,應(yīng)該更多考慮將“暗補(bǔ)”改為“明補(bǔ)”,誰該享受補(bǔ)貼,就把補(bǔ)貼存入其個(gè)人公積金賬戶。改暗補(bǔ)為明補(bǔ)的好處還體現(xiàn)在,低收入者如果收入增長無望,可以用這項(xiàng)補(bǔ)貼租用廉租房;如果收入增加了,可以加上住房保障性補(bǔ)貼購買自己的住房。另外,如果接受補(bǔ)貼的居民收入水平提高,可以停止對其進(jìn)行住房補(bǔ)貼,而如果通過經(jīng)濟(jì)適用房的方式進(jìn)行補(bǔ)貼,這一問題就不好解決。由于社會救助是針對社會上那些低收入群體的,當(dāng)某些現(xiàn)在符合享受保障條件的居民隨著條件的改善,收入水平提高以后,這個(gè)家庭原來所享受的“社會福利”就應(yīng)該終止。他所享受的福利就應(yīng)提供給那些新的需要社會保障的家庭。而經(jīng)濟(jì)適用住房采取的是暗補(bǔ)方式,經(jīng)濟(jì)適用房的購買者一次性地享受了政府提供的社會福利,在其購買條件更好的商品住房后,如果帶有社會保障性的經(jīng)濟(jì)適用住房仍歸其所有,就導(dǎo)致了社會保障的不公平,而如果要求其將原有的經(jīng)濟(jì)適用房退回,則在操作上存在巨大的困難和成本。

第六,加強(qiáng)法制建設(shè),確保住房保障制度的構(gòu)建和完善。首先需要立法規(guī)定居民住房的基本權(quán)利,使政府的責(zé)任更多地著眼于困難戶,而不是有購買能力的群體。其次,從立法上規(guī)定住房保障的對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、保障資金的來源等,對違法違規(guī)行為進(jìn)行懲處;第三,把中低收入家庭保障體系建設(shè)和資金支持體系建設(shè)納入各級政府考核體系。

第七,對住房保障和其他社會保障問題進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、協(xié)調(diào)解決,提高住房保障的實(shí)際效果。住宅產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)度高,可以抓住這一點(diǎn)與其他社會保障問題聯(lián)系起來解決住房保障問題。例如,將住房保障與就業(yè)保障結(jié)合起來,政府在批建商品房小區(qū)時(shí),要求開發(fā)商建設(shè)一定比例的小戶型、低價(jià)格房屋提供給中低收入家庭購買或租住,并給予一定的政策優(yōu)惠;小區(qū)交付使用后,在小區(qū)里為低收入家庭下崗失業(yè)者提供一定的工作崗位和就業(yè)機(jī)會,讓他們從事物業(yè)管理、社區(qū)服務(wù)或其他力所能及的工作,獲得一定的收入,以此解決購房資金、房屋租金及其他基本生活支出。這相當(dāng)于通過政府干預(yù),在小區(qū)中安排數(shù)量較多的中高收入家庭對數(shù)量較少的中低收入家庭給予幫助,這無疑會實(shí)現(xiàn)中低收入家庭住房與就業(yè)保障的“雙贏”。這樣還有利于實(shí)現(xiàn)中低收入家庭分散居住,避免形成“貧民區(qū)”,可以有效避免產(chǎn)生新的社會問題,促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定,形成政府、社會及個(gè)人共同努力解決住房保障的有效機(jī)制。

(責(zé)任編輯:佘克)

C913.7

A

1003—4145[2011]01—0168—03

2010-12-05

韓金峰,天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部博士研究生。