李建華，方華堂

(中南大學(xué)，湖南長沙410083)

論行政文化與政府效能的同構(gòu)*

李建華1，方華堂2

(中南大學(xué)，湖南長沙410083)

行政文化與政府效能在生成過程、主體承擔(dān)、功能作用上都是具有同構(gòu)性的，從變更行政文化入手來提高政府效能不失為一種合理選擇。行政文化與政府效能在生成時(shí)間、生成空間和起點(diǎn)上都是交織的，同時(shí)政府效能的建設(shè)主體與行政文化主體也是同樣的，行政文化與政府效能類同的作用體現(xiàn)在維護(hù)政府合法性及有效回應(yīng)社會(huì)需求作為自己的價(jià)值旨?xì)w，都是推進(jìn)行政管理體制改革的重要突破口，都是政治建設(shè)的一部分。

行政文化;政府效能;同構(gòu)

行政文化與政府效能具有同構(gòu)性，這源于它們衍生于政府生態(tài)這個(gè)共同的物象，從而二者同源、同象、同功成為可能。行政文化與政府效能的同構(gòu)促使二者的互鏡順理成章，聯(lián)姻則進(jìn)一步規(guī)訓(xùn)二者往更高階段有序發(fā)展。“同構(gòu)”是一數(shù)學(xué)用語，原意是指保持結(jié)構(gòu)的雙射，其中一個(gè)態(tài)射聯(lián)動(dòng)著一個(gè)與之相對(duì)應(yīng)的態(tài)射，兩者構(gòu)成一個(gè)恒等穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，原子化的事物之間聯(lián)系愈來愈緊密，各個(gè)學(xué)科交叉融合，打破了原有的隔離，學(xué)科界面呈現(xiàn)重合，學(xué)術(shù)用語也被不斷移植到其他學(xué)科，“同構(gòu)”就是在這種情況下被引入了社會(huì)科學(xué)。通常意義上所指的同構(gòu)，它著意于不同事物立基于相同的生長起點(diǎn)，表現(xiàn)在生成具有同源性，體現(xiàn)于生成過程的同構(gòu)，包括生成起點(diǎn)、生成時(shí)間、生成空間、生成的主體以及由此衍生的作用于功能。行政文化與政府效能的同構(gòu)就是這種源頭上的同構(gòu)，它們以政府生態(tài)為共同源頭，在同一生成主體下衍生出相同的生成起點(diǎn)、生成時(shí)間、生成空間以及相似的功能作用。

一、行政文化與政府效能的生成過程具有同一性

從生成起點(diǎn)上來說，行政文化與政府效能都是伴隨政府生態(tài)而與生俱來，它們的生成過程擁有同一肇始點(diǎn)，即政府的出現(xiàn)。行政文化與政府效能的生成起點(diǎn)在于政府的產(chǎn)生與存在，綜觀世界各國的發(fā)展歷史，無論是封建社會(huì)的家國一體，還是資本主義社會(huì)前中期純粹管理型的行政國家，抑或后資本主義時(shí)期的服務(wù)型政府，我們不難發(fā)現(xiàn)，自國家、政府產(chǎn)生的那一天起，也就宣告了行政文化與政府效能的正式存在，由于二者的結(jié)構(gòu)性互嵌，政府的產(chǎn)生不可避免地同時(shí)伴隨行政文化與政府效能的出現(xiàn)。行政文化作為政府管理的靈魂，它處于政府形成過程與成長過程中的潛層次與隱層面，起到“潤物細(xì)無聲”的導(dǎo)引作用，既包括行政管理主體在行使行政職能時(shí)自發(fā)形成的行政文化，也包括由于行政管理客體對(duì)政府的預(yù)期與回應(yīng)而反作用于行政主體而促使其按照公眾期待所型構(gòu)的行政文化，但無論何種形成機(jī)制，行政文化都要?dú)w因于政府的存在。由于政府存在的模式有多種，有先進(jìn)與落后之分，于是行政文化也就有了優(yōu)劣之分，這種所謂的優(yōu)劣并非是恒久的指謂，它意指行政組織中的文化樣式能否與當(dāng)下環(huán)境中各種能量地輸出、輸入及轉(zhuǎn)化相匹配、相符合，契合則是優(yōu)良的行政文化，反之則是阻礙行政管理發(fā)展進(jìn)程的落后的文化樣式。此種當(dāng)下環(huán)境中能量地輸出、輸入與轉(zhuǎn)化是指政府從誕生之日起，其存在模式的不斷翻新與政府生態(tài)的推陳出新，行政文化也不斷重塑自我從而與各個(gè)時(shí)代的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相吻合，從這一點(diǎn)上來說，行政文化具有歷時(shí)性;然而從行政文化整個(gè)歷史發(fā)展進(jìn)程來分析，行政文化的各種形式在各個(gè)階段初期其主體無疑都是優(yōu)良的，它能夠有效的為政府行為指引方向，盡管期間也伴隨著低劣的、阻礙行政管理向前發(fā)展的顆粒。從生成過程的肇始點(diǎn)上來說，政府效能亦是政府產(chǎn)生的衍生物。自政府誕生之日起，就存在著政府有效與無效，高效與低效的問題，盡管表現(xiàn)為統(tǒng)治、管理、治理、服務(wù)等多種形式，但是這都難以改變政府效能從政府產(chǎn)生而發(fā)端的事實(shí)，這也是政府效能附屬于政府存在的必然結(jié)果。也就是說，只有政府產(chǎn)生了，才有政府效能這個(gè)問題意識(shí);并且，只要政府產(chǎn)生了，就必然會(huì)出現(xiàn)政府效能這個(gè)問題，盡管其不一定以“政府效能”這一專用術(shù)語來指代。從上述分析可知，行政文化與政府效能確實(shí)生長在同一共相點(diǎn)上。

從生成時(shí)間上來說，行政文化與政府效能的產(chǎn)生具有同步性。行政文化與政府效能在生成過程上不僅具有相同的生長起點(diǎn)，而且二者在產(chǎn)生的時(shí)序上也具有同步性，是一種伴隨政府產(chǎn)生而出現(xiàn)的共時(shí)性產(chǎn)物。行政文化與政府效能自政府相應(yīng)的模式產(chǎn)生以后就必然伴隨而生，二者出現(xiàn)并沒有先后之分，不是行政文化的出現(xiàn)才引致政府效能的出現(xiàn)，也不是政府效能的面世導(dǎo)引行政文化的面世，二者不存在前因后果的邏輯關(guān)系或時(shí)滯先后的線性關(guān)系。以行政文化與政府效能外顯性很強(qiáng)的資本主義國家為例，在其產(chǎn)生之時(shí)，行政文化與政府效能也以相應(yīng)的形式同步產(chǎn)生，雖然它們當(dāng)時(shí)的面目與后資本主義時(shí)期的行政國家以及現(xiàn)實(shí)期的服務(wù)型政府下的政府生態(tài)不可同日而語，但是我們無法否認(rèn)二者依舊是同步產(chǎn)生的。因此，行政文化與政府效能由于結(jié)構(gòu)性互嵌，二者在產(chǎn)生時(shí)序上是同步的。

從生成空間上來說，行政文化與政府效能都具有地域閾限。我們?cè)谕ǔＲ饬x上分析行政文化與政府效能時(shí)總是一個(gè)宏大的指謂，是抽象的集合體，即剝離出差異而求同的結(jié)果，其實(shí)，若是深究行政文化與政府效能的真實(shí)鏡像，那么就會(huì)發(fā)現(xiàn)行政文化與政府效能并非是適用地域范圍廣泛的專業(yè)術(shù)語，相反，行政文化與政府效能都是區(qū)域性的，都有自己適用的閾限。行政文化與政府效能受地理環(huán)境的影響巨大，它們不僅在同一時(shí)期的不同國家表現(xiàn)不同，在同一國家的不同時(shí)期表現(xiàn)相異，而且在同一時(shí)期同一國家的不同區(qū)域其表現(xiàn)也大相徑庭?！懊绹男姓幕ǔ１憩F(xiàn)為民主、自由、積極、奮發(fā)的特色，德國的行政文化表現(xiàn)為重法、守紀(jì)、嚴(yán)正、整齊的特色，英國的行政文化則有尚典、守舊、泥古、重名的色彩?！保?］之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象主要緣于行政文化與政府效能的使動(dòng)者是活生生的、有血有肉有思想、易受地域風(fēng)俗文化影響的人。文化作為人類群體在生活過程中的一種形成符號(hào)、表征價(jià)值和傳達(dá)意義的集結(jié)物，它起到一種社會(huì)規(guī)范的作用，是人與人交互作用的產(chǎn)物。行政文化作為文化的子類，它在擁有表征自己本質(zhì)屬性的殊相的同時(shí)，最普遍的還是一種文化所具有的共性的東西，甚至一定程度上可以說，若是剝離出各個(gè)時(shí)代的特性而以同質(zhì)的時(shí)空觀來解構(gòu)，行政文化是一種純粹主觀建構(gòu)的產(chǎn)物，它的形形色色取決于生活在該特定區(qū)域里的人，它也因此不可避免地被打上了區(qū)域性特點(diǎn)的烙印，體現(xiàn)為具有區(qū)域閾限的行政文化。政府效能與行政文化相比，其建構(gòu)范圍與行政文化相當(dāng)，完全立基于行政文化的生成空間。政府效能究竟呈現(xiàn)何種態(tài)勢(shì)，要與政府生態(tài)的誕生地域有直接關(guān)聯(lián)，盡管可進(jìn)行效能標(biāo)準(zhǔn)的移植，但是，這種移植絕不可能完全照搬，它必須綜合考量地域狀況與空間特質(zhì)，以此對(duì)政府效能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自由裁量。這就突顯出地域空間對(duì)于政府效能的作用，猶如行政文化受地域限制一樣，二者都存在著一個(gè)明顯的生成空間界限。

從歷史慣性上來說，行政文化與政府效能都具有歷史因襲性。影響行政文化的因素很多，諸如歷史習(xí)慣、地理環(huán)境、社會(huì)制度等等，行政文化一經(jīng)形成便具有很大的穩(wěn)定性，在一定時(shí)間內(nèi)難以改變，尤其是在以有兩千多年封建社會(huì)歷史的我國為甚，人們深受歷史積習(xí)的影響。行政文化作為政治文化的一個(gè)分支，其歷史慣性主要緣于行政文化是一種內(nèi)生變量。一國行政文化是相對(duì)比較穩(wěn)定的，雖然也在發(fā)展變化，但這種過程極為緩慢，它往往瞄準(zhǔn)行政體系的核心特質(zhì)，較少涉及那些稍縱即逝的行政觀念與態(tài)度，更是拒斥當(dāng)前的輿論熱點(diǎn)。行政文化的發(fā)展是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、自我演化的過程，它是一個(gè)獨(dú)立的自變量，其變遷是一個(gè)比較緩慢的進(jìn)程，強(qiáng)加的政策引導(dǎo)由于比較突兀，很難對(duì)接成功。多年來我國的政府機(jī)構(gòu)改革一直難以跳出“膨脹—精簡—膨脹”的怪圈，就是這種狀況的鮮明寫照，因?yàn)樾姓幕母餃?，軟件建設(shè)沒有跟上硬件建設(shè)的步伐。政府效能的歷史因襲性更為明顯。根據(jù)行政文化歷史發(fā)展階段及其特點(diǎn)，可將我國行政文化分為“倫理型的行政文化范式、制度——倫理型的行政文化范式、法治型的行政文化”［2］，即使如此，每一階段的行政文化并非是完全割裂的，而是陳陳相因的。政府效能的影響因素多種多樣，如制度因素、技術(shù)因素、文化因素、心理因素等，從各種影響因子進(jìn)行分析可發(fā)現(xiàn)，制度、文化、心理都具有極大的穩(wěn)定性甚至是保守性，而技術(shù)發(fā)展雖說是日新月異，但其無論如何飛速，也難以跳出一定時(shí)間點(diǎn)上的物質(zhì)條件限能的制約，因此，政府效能受這些趨穩(wěn)因素的影響，其發(fā)展變化也是較緩慢的。所以，行政文化與政府效能從歷史慣性上來說都具有歷史因襲性，成為二者同構(gòu)的因子之一。

從產(chǎn)生的功用上來說，行政文化與政府效能具有同等的功用閾限。行政文化與政府效能的功用集工具性價(jià)值和目的性價(jià)值于一體，而且，行政文化與政府效能都服從服務(wù)于政府合法性這一終極價(jià)值，是政治建設(shè)不可或缺的一部分，關(guān)于這一點(diǎn)將在下文中予以論述，本部分主要闡述行政文化與政府效能同構(gòu)的又一個(gè)表現(xiàn)，即功用閾限。鑒于行政文化與政府效能在生成空間上具有地域閾限，它們的功用閾限也就不難理解。盡管公眾對(duì)政府效能的建構(gòu)有影響，但是從本質(zhì)上來說，政府效能很大程度上都是政府在自說自話，這種自說自話表現(xiàn)在:一方面，盡管來自世界各地高效能的政府行為的強(qiáng)制性同構(gòu)的壓力與規(guī)范性同構(gòu)的吸引力，然而一定程度上，現(xiàn)行的所謂高效能的政府行為在其應(yīng)然意義上并非就是最優(yōu)結(jié)果，而是一種次優(yōu)結(jié)果或者折中的結(jié)果，它是世界各國以及各區(qū)域性的“政府合謀”的結(jié)果，甚至是共同蒙蔽或敷衍各自民眾的一種手段。很多人也許對(duì)此難以理解，但是我們聯(lián)系一下公共選擇學(xué)派的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)以及官僚制理論或許就會(huì)清晰明了?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)意指?jìng)€(gè)體不管處于何種情勢(shì)之下，在人的本質(zhì)這一點(diǎn)上都是一致的，即以滿足個(gè)人利益最大化作為首要出發(fā)點(diǎn)，追求自身效用的最大化，它是個(gè)體行為處事的原始動(dòng)機(jī)。公共選擇學(xué)派的奠基人布坎南認(rèn)為，在公共決策中進(jìn)行的決策并非是根據(jù)公共利益進(jìn)行的選擇，而是各種特殊利益之間的“締約”過程，安東尼·唐斯在《官僚制內(nèi)幕》中也提出了一個(gè)中心假設(shè)，即官員們都是理性人、經(jīng)濟(jì)人，追求效用和自身利益最大化。公共選擇學(xué)派的相關(guān)理論一再昭示政府都是自利性政府，追尋自身利益的最大化，從這一論斷出發(fā)也就很好理解“政府效能是各國以及各區(qū)域性‘政府合謀’的結(jié)果”的觀點(diǎn)，由于所謂的效能標(biāo)準(zhǔn)并非是最優(yōu)的，因而具有效果閾限。另一方面，政府效能是政府加強(qiáng)自我建設(shè)的一種形式，是證明自己合理存在的依據(jù)，其證實(shí)方式往往是自我的一種無絕對(duì)強(qiáng)制力的“猶抱琵琶半遮面”式的剖析，效能的高低都以自己設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢測(cè)，公眾由于對(duì)政府事務(wù)存在著信息不對(duì)稱，因而也難以真正了解內(nèi)幕，在這種情況下，各地政府效能在中央政府制定的抽象、粗略的考核指標(biāo)下有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)來細(xì)化本地的考核標(biāo)準(zhǔn)，各國政府效能的比較更是難以真正量化細(xì)分，從這個(gè)角度來說，政府效能在各個(gè)區(qū)域也就有所差異，呈現(xiàn)出區(qū)域政府效能的閾限。而行政文化作為影響政府效能的一個(gè)至關(guān)重要的因素，鑒于其也有自己的生成空間，它的功用閾限也是顯而易見的。

二、行政文化與政府效能的建設(shè)主體具有一致性

行政文化與政府效能源于同一個(gè)物象即政府生態(tài)，政府的存在是它們產(chǎn)生的源頭，而且更進(jìn)一層，不同的政府生態(tài)也會(huì)產(chǎn)生不同的行政文化與政府效能。綜觀政府模式在各個(gè)不同階段所呈現(xiàn)的形態(tài)以及在各自形態(tài)下產(chǎn)生的行政文化與政府效能，我們不難發(fā)現(xiàn)每一時(shí)期的行政文化與政府效能皆產(chǎn)生于對(duì)其有決定性的政府模式之上，政府生態(tài)為行政文化與政府效能的共同起源。在主客體間的映射上，行政文化與政府效能都映射出社會(huì)現(xiàn)實(shí)，這突出表現(xiàn)在行政生態(tài)理論。按照美國行政學(xué)家弗雷德·W·里格斯行政生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)，影響公共行政主要有五個(gè)因素，即經(jīng)濟(jì)因素，社會(huì)因素，溝通網(wǎng)絡(luò)，符號(hào)系統(tǒng)與政治架構(gòu)。他將行政模式分為融合型的農(nóng)業(yè)型行政模式、棱柱型的過渡行政模式、衍射型的工業(yè)型行政模式，這三種模式分別映射傳統(tǒng)社會(huì)、農(nóng)業(yè)向工業(yè)過渡的社會(huì)以及現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的行政現(xiàn)象。分別對(duì)應(yīng)于各個(gè)社會(huì)形態(tài)的現(xiàn)實(shí)狀況，行政文化與政府效能呈現(xiàn)出與農(nóng)業(yè)社會(huì)、過渡社會(huì)以及工業(yè)社會(huì)所具有的特質(zhì)。因而行政文化與政府效能具有共同的生長點(diǎn)，同時(shí)又都映射出共同的社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況，具有共相性，亦即在產(chǎn)生根源上，行政文化與政府效能都衍生于政府模式，行政文化與政府效能都映射社會(huì)現(xiàn)實(shí)。下面，我們就詳細(xì)分析一下行政文化與政府效能同構(gòu)的幾個(gè)表現(xiàn)，即生成過程具有同一性，建設(shè)主體具有一致性，擁有類同的功能和作用。

主體是認(rèn)識(shí)與實(shí)踐活動(dòng)的承擔(dān)者。行政文化與政府效能建設(shè)的主體呈現(xiàn)一致性，都是行政組織(包括行政管理者)與扮演受動(dòng)角色的社會(huì)大眾，其中，行政組織(包括行政管理者)作為行政主體，是行政文化與政府效能建設(shè)的主主體;社會(huì)大眾作為環(huán)境主體，是行政文化與政府效能建設(shè)的從主體。之所以將行政管理者成為主主體是因?yàn)樵谛姓幕c政府效能的建設(shè)中，二者的地位與作用是有分殊的。行政文化與政府效能的成型與推進(jìn)很大程度上是依靠行政管理者在行政管理實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)、提升與身體力行，在其中發(fā)揮了主要作用。本文不同意部分學(xué)者將社會(huì)大眾排除在行政文化與政府效能的建設(shè)主體之外的觀點(diǎn)，因?yàn)楸M管社會(huì)大眾在行政文化與政府效能建設(shè)中并非起到中心作用，但是任何一個(gè)社會(huì)發(fā)展階段、任何一國政府絕對(duì)不可能無視社會(huì)大眾的反應(yīng)，社會(huì)大眾的任何回饋都會(huì)得到政府管理人員的回應(yīng)，包括作為與不作為，此種角色在當(dāng)下參與型文化中表現(xiàn)得更為明顯，因此，社會(huì)大眾也是行政文化與政府效能的建設(shè)主體，只不過其作用不如行政組織明顯而已，我們姑且稱之為從主體。相應(yīng)地，由主主體推動(dòng)而形成的行政文化是一種微觀的行政文化，由從主體力行的行政文化則是一種宏觀的行政文化，“宏觀層面的行政文化是指現(xiàn)行社會(huì)中普遍流行的觀點(diǎn)、思維模式以及價(jià)值取向等，它的主體不局限于行政主體中的成員，更多的指社會(huì)民眾所表現(xiàn)出來的世界觀、價(jià)值觀等;微觀層面的行政文化是指以一定的社會(huì)文化為背景的行政主體在行政活動(dòng)中所形成的精神文化形態(tài)，是關(guān)于一切行政活動(dòng)的行政意識(shí)、信仰、價(jià)值觀、道德觀、思維方式、行為模式、心理傾向、傳統(tǒng)習(xí)慣等因素的有機(jī)整體?！保?］即行政文化的成型一方面是行政主體通過行政實(shí)踐與社會(huì)交往活動(dòng)獲得行政認(rèn)知，另一方面則是社會(huì)大眾對(duì)行政實(shí)踐的反饋與期許形成行政期待。政府效能的建設(shè)主體與行政文化主體也是一樣的。規(guī)范的、科學(xué)的政府績效評(píng)估除了政府部門自己設(shè)定指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估外，也少不了社會(huì)大眾的測(cè)評(píng)，二者的協(xié)同方能成就有效能的政府。

三、行政文化與政府效能具有類同的功能及作用

行政文化與政府效能類同的作用體現(xiàn)在維護(hù)政府合法性及有效回應(yīng)社會(huì)需求作為自己的價(jià)值旨?xì)w，都是推進(jìn)行政管理體制改革的重要突破口，都是政治建設(shè)的一部分。

一方面，行政文化與政府效能都是以有效回應(yīng)社會(huì)需求為價(jià)值旨?xì)w。隨著社會(huì)的進(jìn)步，個(gè)人主體性的發(fā)展，政府的祛魅成為必然，政府已經(jīng)很難像以前一樣單向度的制定法律法規(guī)，然后讓群眾無條件的服從與遵守，而是必須與公眾進(jìn)行互動(dòng)，進(jìn)行雙向交流與信息溝通。公眾應(yīng)該有權(quán)提出公共決策議程設(shè)置，并參與決策討論，最后結(jié)果應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公共理性協(xié)商所達(dá)成的共識(shí)，由于公共決策影響到利益相關(guān)者的生活，所以與公共政策有利害關(guān)系的公眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與制定公共政策，發(fā)揮各自的角色作用，具有充分而對(duì)等的發(fā)言機(jī)會(huì)，從而使決策集思廣益，引起共鳴并獲得支持。現(xiàn)代社會(huì)非常明顯的一個(gè)特征就是公共治理取代政府管理，在公共治理的背景下，治理主體漸呈多元化，治理客體對(duì)象不斷擴(kuò)展，治理機(jī)制和工具的得以變革。這種狀況使得政府必須對(duì)民眾要求作出及時(shí)正確的回應(yīng)，傾聽群眾的呼聲，真實(shí)體現(xiàn)出當(dāng)下的集體意向性，型構(gòu)柔性的社會(huì)結(jié)構(gòu)。因而政府必須將對(duì)社會(huì)的有效回應(yīng)作為自己決策的活水源頭，只有公眾的積極參與，才能群策群力，才能防止部分人的短視與盲目。特別是現(xiàn)代社會(huì)利益矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，不同人群的利益矛盾，不同階層的利益矛盾交織在一起，合理省力的解決方式只能是不同利益群體進(jìn)行對(duì)話、進(jìn)行商談，而這必須要有公民的積極參與，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)，有效回應(yīng)社會(huì)需求，如此一來不僅能夠反映民意、集中民智，還使制度法規(guī)能夠被群眾很好地遵循，減少了政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)成本，降低了行政成本，最重要的還獲得了群眾的認(rèn)同，贏得了群眾的信任。從這個(gè)意義上來說，行政文化與政府效能無疑都是以維護(hù)政府的合法性及有效回應(yīng)社會(huì)需求為終極目標(biāo)，價(jià)值負(fù)載是一致的。

另一方面，行政文化與政府效能都是行政管理體制改革的重要突破口。當(dāng)代公共管理理念發(fā)生了很大變化，主要有顧客導(dǎo)向、私營部門管理方式和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、注重結(jié)果和產(chǎn)出、注重績效評(píng)估和效率，在這種大環(huán)境下，行政體制改革往往成為政治體制改革的優(yōu)先選擇。在行政體制改革實(shí)踐中，政府的職能轉(zhuǎn)變提上了重要的議事日程，政府生態(tài)由最初的統(tǒng)治型政府向管理型政府轉(zhuǎn)變，再向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，并伴有后現(xiàn)代公共行政的思想因子;政府權(quán)力得到了更為明確的界定，為權(quán)力運(yùn)行限定了邊界;行政程序的法律界定表征著由重實(shí)體法轉(zhuǎn)向重程序法，因?yàn)闄?quán)力的運(yùn)行必須以大家都能看得到的方式進(jìn)行，陽光行政是必然歸宿。放眼全球，新公共管理運(yùn)動(dòng)、新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)勃興，各國政府都在積極推動(dòng)政府創(chuàng)新，在此大背景之下，我國也不例外，黨中央、國務(wù)院一直要求各級(jí)政府及相關(guān)部門轉(zhuǎn)變政府職能，由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變，改變政府包攬過多、伸手過長的狀況，只管掌舵、不要?jiǎng)潣?，以?shí)現(xiàn)依法行政和提高行政效率。要取得行政體制改革的成效，跳出“精簡——膨脹——精簡——膨脹”的怪圈，不僅需要改革政府效能等行政管理的顯性構(gòu)件，更為重要的是改革行政管理的隱性構(gòu)件行政文化，只有軟約束層面的要素得以提質(zhì)改造來聯(lián)動(dòng)硬性的政府效能的提升，才能真正推動(dòng)行政體制改革的向前發(fā)展。

此外，行政文化與政府效能都是政治建設(shè)的重要構(gòu)件，是實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的必要工具?？梢哉f，政治建設(shè)最為重要的是在政治領(lǐng)域推進(jìn)民主化與法治化。在政治建設(shè)的民主化方面，我們知道，“民主政治的穩(wěn)健構(gòu)建需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提，社會(huì)發(fā)展為條件，成熟的政治文化為支撐，完善的制度安排為保障，同時(shí)也離不開本國主導(dǎo)的民主話語體系?！保?］在政治建設(shè)的法治化方面，首要的是必須要有一部“良法”的存在，真正實(shí)行依法治國。歷史上，我國一直存在著兩種對(duì)立的政治哲學(xué)態(tài)度:人治與法治?！叭寮矣小舜嬲e，人亡政息’之說，希望有圣君賢相出而德化萬民，治理國家;法家有‘任法不任人’之說，強(qiáng)調(diào)‘王子犯法與庶民同罪’。”［5］P404實(shí)際上，在我國幾千年的歷史中，主要是人治在起作用，人們的法治意識(shí)比較淡漠。但是，隨著近些年來法治觀念的普及，現(xiàn)在我國已經(jīng)克服了要不要實(shí)行法治的問題，法治得到了應(yīng)有的尊重。法治是專制、獨(dú)裁的死對(duì)頭，意味著權(quán)力屈從于法律，它保障個(gè)人權(quán)利，限制公共權(quán)力?！耙粋€(gè)民主的社會(huì)必須是法治的社會(huì)……法治是民主政治的保障和重要標(biāo)志?！保?］P124政治現(xiàn)代化則主要涵蓋政治權(quán)威的理性化、政治功能的專門化、政治參與的民主化，其中政治功能的專門化包括政治過程的法治化與政治決策的科學(xué)化。很明顯，政治建設(shè)與政治現(xiàn)代化都離不開一個(gè)非常重要的變量——政治文化。政治文化可以被定義為:公民對(duì)自己國家的政治體系所采取的基本價(jià)值、信仰、觀念、態(tài)度和取向。［7］P70一國的政治文化相對(duì)穩(wěn)定，雖然也在發(fā)展變化，但這種過程是極為緩慢的，它瞄準(zhǔn)的是核心價(jià)值，而非那些稍縱即逝的觀念、態(tài)度，更非是當(dāng)前的輿論熱點(diǎn)?！罢挝幕陌l(fā)展是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的過程，它是一個(gè)獨(dú)立的變量，與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系應(yīng)是一種自變量與自變量的關(guān)系，而非因變量與自變量的關(guān)系。如此之說，并不意味著政治文化的演變不受經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的影響，而是強(qiáng)調(diào)，政治文化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是果與因的線性關(guān)系，它有著自身獨(dú)特的演化路徑。”［8］治文化的變遷除了受一國歷史傳統(tǒng)因素的影響，還受制于政府政策的引導(dǎo)。阿爾蒙德和維巴將政治文化分為三種類型:村民文化、臣民文化和參與者文化。［7］P76村民文化通常出現(xiàn)在貧窮的、教育水平低下的社會(huì)中，在那里人們的聚焦點(diǎn)只在本人狹隘的圈子內(nèi)，如只關(guān)注家庭、村莊，對(duì)較大范圍的政治體系則孤陋寡聞。臣民文化能夠意識(shí)到較大范圍的政治體系，但并未參與其中，其身份只是一臣民。參與者文化則可以運(yùn)用自己的各項(xiàng)權(quán)利積極融入到政治體系之中。由于行政文化是政治文化的一個(gè)子類，行政文化創(chuàng)新與政府效能提升是行政體制改革不可或缺的構(gòu)件，從這種意義上來說，行政文化是政治建設(shè)的重要構(gòu)件。政府效能亦是如此。政治現(xiàn)代化必然要求政府管理的現(xiàn)代化，政府管理現(xiàn)代化最明顯的標(biāo)志無疑是良好的政府效能。所以行政文化與政府效能是實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的必要工具，因此也就有了類同的功能和作用，是二者同構(gòu)的表現(xiàn)之一。

［1］于健慧.基于傳統(tǒng)視域的行政文化的反思［J］.行政論壇，2007，(5):43.

［2］何永紅.中國行政文化的范式分析［J］.行政論壇，1999，(6):14.

［3］撒承賢.簡論政府效能與行政文化［J］.西北第二民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(6):122.

［4］［8］李建華，張效鋒.論我國民主政治建構(gòu)的基本維度［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2009，(1):155，156.

［5］孫哲.權(quán)威政治［M］.上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2004.

［6］趙震江.中國法制四十年(1949—1989)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1990.

［7］霍華德·威亞爾達(dá).比較政治學(xué)導(dǎo)論:概念與過程［M］.婁亞譯.北京:北京大學(xué)出版社，2005.

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A

1004－3160(2011)04－0056－05

*本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題《中國道德文化的傳統(tǒng)理念與現(xiàn)代踐行研究》［項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):08JZD006］的研究成果之一。

2011－05－10

1.李建華，男，湖南桃江人，中南大學(xué)、湖南城市學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向:倫理學(xué)、公共管理學(xué);2.方華堂，男，湖南衡陽人，益陽市公安局局長、中南大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。

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