胡曉芳

(重慶大學(xué) 貿(mào)易與行政學(xué)院,重慶 400030)

●公共管理

后現(xiàn)代公共行政:凸顯行政公共性的話語(yǔ)途徑

胡曉芳

(重慶大學(xué) 貿(mào)易與行政學(xué)院,重慶 400030)

在行政思想發(fā)展史上,傳統(tǒng)官僚制理論和新公共管理理論尊奉著管理主義的理論傳統(tǒng),過(guò)分地關(guān)注行政效率并不謀而合地將行政公共性放置于邊緣的位置。后現(xiàn)代公共行政理論則徹底摒棄了管理主義的分析套路,在解構(gòu)官僚制、制度主義和社群主義等傳統(tǒng)治理模式的基礎(chǔ)上,以后現(xiàn)代理論和批判理論為依據(jù),建構(gòu)了獨(dú)特的話語(yǔ)理論。正是在解構(gòu)與建構(gòu)的學(xué)術(shù)旅程中,后現(xiàn)代公共行政理論家們從話語(yǔ)理論維度喚回了一度失落的行政公共性,并為西方和中國(guó)公共行政學(xué)的發(fā)展開(kāi)辟了新天地。

官僚制行政;新公共管理;后現(xiàn)代公共行政;行政公共性

一、引 言

公共性體現(xiàn)著一種道德理想和價(jià)值原則,它是公共行政學(xué)的邏輯起點(diǎn)和本質(zhì)屬性,是公共行政學(xué)賴(lài)以生長(zhǎng)和發(fā)展的基礎(chǔ),是公共行政追求的目標(biāo)。然而,在行政學(xué)發(fā)展的歷史進(jìn)程中,傳統(tǒng)官僚制行政理論將價(jià)值中立奉為圭臬,視效率至上為根本追求,把花最少的錢(qián)和最少的努力獲得最大的產(chǎn)出作為衡量效率的唯一尺度,倡導(dǎo)開(kāi)展工作和行為方式嚴(yán)格以書(shū)面和法定的規(guī)章制度為基礎(chǔ)。傳統(tǒng)官僚制行政理論家選擇了一條科學(xué)主義和技術(shù)主義的形式化理論建構(gòu)路徑,其所固守的 “價(jià)值中立”只是一個(gè)虛無(wú)縹緲的夢(mèng)想,是一個(gè)被抽象掉內(nèi)容、虛有其表的 “公共性”,正是這樣的理論建構(gòu)方式把公共行政導(dǎo)向了行政公共性迷失的方向,并使之走上了片面的形式化道路,使西方國(guó)家行政實(shí)踐一度陷入困境。

繼官僚制行政理論之后,新公共管理理論的倡導(dǎo)者們認(rèn)為官僚制組織集權(quán)的、等級(jí)制的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了行政的僵化、遲鈍、缺乏競(jìng)爭(zhēng)性、靈活性和適應(yīng)性;官僚機(jī)構(gòu)對(duì)組織規(guī)章制度的關(guān)注超過(guò)了組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),導(dǎo)致了對(duì)公眾需求的忽視,正是基于對(duì)傳統(tǒng)官僚制行政理論及其實(shí)踐后果的反思,新公共管理理論的倡導(dǎo)者們提出了諸如顧客導(dǎo)向、績(jī)效評(píng)估、結(jié)果為本、掌劃分離、戰(zhàn)略管理等一系列學(xué)術(shù)主張,試圖擺脫傳統(tǒng)管理主義對(duì)官僚行政的束縛和實(shí)現(xiàn)對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量和供給績(jī)效的提升。然而,在實(shí)踐中,新公共管理在管理主義的道路上滑得更遠(yuǎn)。誠(chéng)然,與傳統(tǒng)官僚體制相關(guān)聯(lián)的術(shù)語(yǔ)是集權(quán)、規(guī)制、穩(wěn)定性等;而與新公共管理相關(guān)聯(lián)的術(shù)語(yǔ)是分權(quán)、市場(chǎng)化、顧客導(dǎo)向、靈活性等。但是,在這些“新鮮”的術(shù)語(yǔ)背后,“績(jī)效”仍是其主要標(biāo)準(zhǔn)、“效率”仍是其主要目標(biāo)。新公共管理沿襲了管理主義的傳統(tǒng),用企業(yè)管理的理念、方法和技術(shù)重塑政府,這同樣具有鮮明的管理主義色彩。因此,新公共管理理論的神話只不過(guò)是新瓶裝舊酒,是管理主義的一個(gè)現(xiàn)代翻版。它似乎既不新,也不“公共”。不僅如此,新公共管理理論將公民比喻為顧客,降低了公民的合法地位,損害了現(xiàn)代公共生活的公平性,導(dǎo)致了政府公共性資源的大量流失;新公共管理理論模糊了公共部門(mén)和私人部門(mén)的差別,唯效率為終極目標(biāo)、無(wú)視政府的公共責(zé)任,導(dǎo)致一系列惡果:如公共精神缺失、政府忽視公私差別、盲目崇拜市場(chǎng),片面追求效率,忽視民主、公平、正義等重要價(jià)值。新公共管理將“公共性”從西方行政學(xué)中逐步抽離,由此引發(fā)了公共行政的思想危機(jī)和實(shí)踐的危機(jī)。作為對(duì)行政實(shí)踐影響深遠(yuǎn)的理論流派,新公共管理理論和傳統(tǒng)官僚制理論如出一轍,他們不約而同地把行政公共性放置于邊緣的位置。

管理主義導(dǎo)向的公共行政對(duì)效率過(guò)度追求往往帶來(lái)行政公共性的喪失,引發(fā)社會(huì)的全面危機(jī)和公共行政學(xué)自身的學(xué)科認(rèn)同危機(jī)。管理主義神話最終面臨幻滅,新公共管理運(yùn)動(dòng)也將慢慢歸于沉寂。傳統(tǒng)的官僚制理論和新公共管理理論無(wú)論擁有何種美好的初衷和愿望,但其導(dǎo)致行政公共性面臨迷失的局面卻是無(wú)可奈何的事實(shí)。戰(zhàn)爭(zhēng)陰霾、能源與環(huán)境危機(jī)、民族與宗教沖突等一系列持續(xù)而強(qiáng)烈的危機(jī)的到來(lái),暴露出既往公共行政理論在現(xiàn)實(shí)面前的捉襟見(jiàn)肘。隨著人類(lèi)社會(huì)步入新的全球化、網(wǎng)絡(luò)化、市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代,西方國(guó)家的公共行政理論和實(shí)踐都面臨了前所未有的機(jī)遇與挑戰(zhàn),公共行政亟需逃離致使行政公共性迷失的叢林。

面對(duì)公共行政的理論和實(shí)踐的重重危機(jī),面對(duì)行政公共性日漸衰微的困境,后現(xiàn)代公共行政理論閃亮登場(chǎng)。后現(xiàn)代公共行政是“后現(xiàn)代”話語(yǔ)跨領(lǐng)域使用的背景下形成,是后現(xiàn)代思潮、批判理論在公共行政領(lǐng)域運(yùn)用的混合體,其理論基礎(chǔ)包括兩大方面:其一,后現(xiàn)代理論和批判理論為后現(xiàn)代公共行政提供了豐富的理論養(yǎng)分,并使其不可避免地帶有后現(xiàn)代的烙印;其二,公共行政學(xué)的理論也形成了后現(xiàn)代公共行政的重要知識(shí)淵源,盡管傳統(tǒng)行政學(xué)中的幾乎所有重大命題都將在這個(gè)混合體中得到批判和解構(gòu)。

美國(guó)著名公共行政哲學(xué)家約翰·法默爾,在《公共行政的語(yǔ)言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性》一書(shū)中,高屋建瓴地批判了官僚制的弊端,并從語(yǔ)言哲學(xué)的學(xué)科視閾展開(kāi)了對(duì)后現(xiàn)代公共行政理論的分析;?？怂古c米勒則通過(guò)其代表作《后現(xiàn)代公共行政——話語(yǔ)指向》,打通了政治學(xué)和哲學(xué)的話語(yǔ)壁壘,建立了后現(xiàn)代公共行政獨(dú)特的話語(yǔ)體系。后現(xiàn)代先鋒派學(xué)者們?cè)诜此紓鹘y(tǒng)行政學(xué)理論和管理主義思潮的基礎(chǔ)上,從批判現(xiàn)代性人手,顛覆傳統(tǒng)公共行政的工具理性、效率主義、獨(dú)白式對(duì)話方式,利用自己具有鋒芒性的哲學(xué)和社會(huì)理論創(chuàng)造出一整套詞匯和概念集,建構(gòu)起全新的公共行政的話語(yǔ)理論,力求開(kāi)辟出彰顯行政 “公共性”的話語(yǔ)途徑。令人欣慰的是,在后現(xiàn)代公共行政學(xué)的話語(yǔ)理論中,我們終于找到了公共行政的公共性應(yīng)有的位置。

二、后現(xiàn)代公共行政的話語(yǔ)理論對(duì)行政公共性之凸顯

(一)后現(xiàn)代公共行政話語(yǔ)理論探尋

1.法默爾的出場(chǎng)

在后現(xiàn)代主義的語(yǔ)境中,話語(yǔ)構(gòu)成了一切組織過(guò)程的中心點(diǎn)和主要方面,公共行政也不例外。法默爾基于對(duì)后現(xiàn)代主義及其功能方法的認(rèn)識(shí),賦予公共行政概念全新的詮釋。所謂公共行政理論,從某種意義上說(shuō),就是一種語(yǔ)言。語(yǔ)言不僅僅是用來(lái)表達(dá)和交流思想的思維工具,它還是觀念、方法、直覺(jué)、假定和強(qiáng)烈欲望的加工廠,所有這一切構(gòu)成了我們的世界觀,塑造著我們的形態(tài)和人格。這種反思性的語(yǔ)言范式是一種就公共官僚機(jī)構(gòu)語(yǔ)言的潛在內(nèi)容進(jìn)行寬松協(xié)調(diào)的對(duì)話過(guò)程”,將 “重新整理和安排”對(duì)官僚體制的思考[1]。法默爾提出了獨(dú)特的話語(yǔ)理論,他指出公共行政理論即公共官僚機(jī)構(gòu)的語(yǔ)言應(yīng)成為揭示公共行政問(wèn)題的動(dòng)力機(jī),他還探討了如何解構(gòu)官僚的效率問(wèn)題?？傊?法默爾一方面強(qiáng)調(diào)公共行政與現(xiàn)代性的關(guān)聯(lián)性,認(rèn)為公共行政理論作為一種認(rèn)識(shí)和改變官僚體制的力量顯然是有限的,另一方面他基于后現(xiàn)代的特質(zhì)將后現(xiàn)代公共行政視為“對(duì)現(xiàn)代性思想的否定”,透過(guò)后現(xiàn)代主義,他指出公共行政語(yǔ)言形式具有特殊主義、科學(xué)主義、技術(shù)主義、企業(yè)邏輯以及解釋學(xué)等方面的局限性,進(jìn)而提出了可以引導(dǎo)我們對(duì)公共行政理論進(jìn)行后現(xiàn)代重建的四個(gè)值得關(guān)注的方面,即想象、解構(gòu)、非領(lǐng)域化和他在性[1]。由此可見(jiàn),法默爾揭示官僚體制所隱含的深刻的價(jià)值沖突,意識(shí)到“官僚哲學(xué)”的研究意義,引領(lǐng)我們于公共行政的思維和語(yǔ)言世界中暢游,其觀點(diǎn)令人耳目一新。

2.福克斯和米勒的解讀

?？怂购兔桌粘钟泻蟋F(xiàn)代思維方式,對(duì)傳統(tǒng)治理模式進(jìn)行了深刻批判,指出了現(xiàn)有的公共行政理論的局限和問(wèn)題,他們批評(píng)傳統(tǒng)公共行政所主張的實(shí)證研究方法;挑戰(zhàn)傳統(tǒng)公共行政所認(rèn)為的絕對(duì)權(quán)威;批判傳統(tǒng)公共行政獨(dú)白式的對(duì)話。他們將公共行政與公共政策研究置于后現(xiàn)代主義的基礎(chǔ)之上,批駁了諸如公共管理學(xué)、制度主義、社群主義等目前廣為流行的理論,致力于建構(gòu)一種全新的公共行政的話語(yǔ)理論。他們尖銳地指出:“盡管傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)死亡,盡管學(xué)術(shù)界不停地為其舉行送葬儀式,但其靈魂仍徘徊于公共行政的上空,并在所有的管理理論方面以及在幾乎每一個(gè)實(shí)際的公共機(jī)構(gòu)中都能夠看到它的影子……到目前為止,改革的努力不是試圖超越傳統(tǒng)的治理模式,而是使其復(fù)活?！盵2]他們對(duì)民主代表負(fù)責(zé)制的反饋循環(huán)民主模式做出了深刻質(zhì)疑,認(rèn)為其并不是在任何一種所謂民主政治下都能起到作用。程序民主理論開(kāi)始于個(gè)人傾向,然后集中于大眾意愿,由立法機(jī)構(gòu)編纂成法典,再由各級(jí)官僚機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施,最后由專(zhuān)門(mén)的選民進(jìn)行評(píng)估,缺少可信性?！暶墙宓恼涡姓址ǖ恼畏矫娌⒉荒苡袡C(jī)地服務(wù)于民主[2]。他們認(rèn)為憲政主義實(shí)際上是在強(qiáng)化傳統(tǒng)的政治與行政二分法,而社群主義似乎也是一個(gè)不可能實(shí)現(xiàn)的提議。?？怂购兔桌赵趯?duì)傳統(tǒng)治理模式成功解構(gòu)的基礎(chǔ)上,從公共能量場(chǎng)、話語(yǔ)的正當(dāng)性和真實(shí)的話語(yǔ)形式等方面建構(gòu)了自己的話語(yǔ)理論。

?？怂购兔桌赵捳Z(yǔ)理論的核心概念是 “公共能量場(chǎng)”,該概念是一系列不確定的現(xiàn)象學(xué)要素的集合,是現(xiàn)代物理學(xué)的場(chǎng)理論和現(xiàn)象學(xué)的方法相互修正的結(jié)果,它包含著情境、語(yǔ)境和歷史性。它和建立在層級(jí)控制模式基礎(chǔ)上的官僚組織顯著不同,后者對(duì)于諸如官僚制、組織化等概念所意指的結(jié)構(gòu)的關(guān)注,可以看作是對(duì)非規(guī)則、存在于外部的、可能的騷亂力量的排斥[2]。兩位作者試圖把各種聯(lián)合體和它們的各種經(jīng)驗(yàn)、目標(biāo)或最終理論合并到官僚制中,而不是完全拋棄它,或者把它嚴(yán)格限定在韋伯的定義中本源的、歷史的、現(xiàn)代主義的命令——控制的意謂中[2]。因此,公共事務(wù)就是這樣一種能量場(chǎng),在這個(gè)能量場(chǎng)中,有著各種能量和力的作用,它們各有自己的意向性或目的。意向性產(chǎn)生于身體——主體,它是為了能動(dòng)性,為了行動(dòng),為了身體——主體。在公共能量場(chǎng)中,保持話語(yǔ)的正當(dāng)性必須遵守四個(gè)規(guī)則:交談?wù)叩恼嬲\(chéng)、表達(dá)的清晰、表達(dá)內(nèi)容的準(zhǔn)確以及言論與討論語(yǔ)境的相關(guān)性。

法默爾、?？怂购兔桌盏热缓蟋F(xiàn)代公共行政理論家都由反公共行政對(duì)人性本質(zhì)的質(zhì)問(wèn)轉(zhuǎn)向話語(yǔ)分析,他們的話語(yǔ)理論是融合后現(xiàn)代的現(xiàn)象學(xué)、構(gòu)成主義以及能量場(chǎng)等理論基礎(chǔ)上建構(gòu)的。盡管不同的學(xué)者在后現(xiàn)代公共行政理論的立場(chǎng)方面存在一些區(qū)別,但他們的理論觀點(diǎn)都具有反對(duì)將所有復(fù)雜現(xiàn)象簡(jiǎn)單抽取本質(zhì)的反本質(zhì)主義以及消解僵化話語(yǔ)并打破思想禁錮的反權(quán)威主義特征。因此,后現(xiàn)代公共行政理論在某種意義上說(shuō)是一種語(yǔ)言或話語(yǔ)理論。這種話語(yǔ)理論以其另類(lèi)的表達(dá)方式引起了轟動(dòng)性的效應(yīng),也招致了尖銳的批判。例如,吉登斯、赫勒、哈貝馬斯等曾批評(píng)后現(xiàn)代不合時(shí)宜、是華而不實(shí)的虛構(gòu)等等。

(二)彰顯行政公共性的后現(xiàn)代公共行政

后現(xiàn)代公共行政理論固然存在晦澀難懂的缺憾和企圖解構(gòu)一切的沖動(dòng),但其理論成就和學(xué)術(shù)地位在公共行政學(xué)理論流派的演進(jìn)歷程中是不應(yīng)被忽視的。尤其值得重視的是,后現(xiàn)代公共行政基于獨(dú)特的話語(yǔ)維度,開(kāi)辟出了彰顯行政公共性的“話語(yǔ)途徑”,為公共行政領(lǐng)域開(kāi)辟了新天地,其對(duì)公共行政的公共性加以彰顯,體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

(1)后現(xiàn)代公共行政在對(duì)民主化行政的倡導(dǎo)中體現(xiàn)行政公共性。由于與現(xiàn)代性所強(qiáng)調(diào)或體現(xiàn)的理性主義、普遍主義、基礎(chǔ)主義、確定性、權(quán)威性和中心主義相比,后現(xiàn)代以差異、斷裂、多元、分解、零散性、破碎性、片斷性、游戲性、或然性、散漫性等范疇表現(xiàn)出的不確定性、碎片性、反整體性及反本質(zhì)主義、反基礎(chǔ)主義、反中心化、反權(quán)威化等,著實(shí)對(duì)現(xiàn)代性進(jìn)行了成功的解構(gòu)。因此,一般認(rèn)為,后現(xiàn)代公共行政包含民主行政、多元參與、責(zé)任倫理、權(quán)力解構(gòu)、市場(chǎng)自由、彈性組織和放松規(guī)制幾個(gè)方面[3]。在實(shí)踐中,后現(xiàn)代公共行政思考公共行政民主化的問(wèn)題,思考如何通過(guò)變革社會(huì)治理結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共行政的民主化。正是在對(duì)民主化行政的思考過(guò)程中,彰顯了行政公共性的價(jià)值。?？怂购兔桌諏?duì)傳統(tǒng)公共行政“非民主性”做出了準(zhǔn)確診斷:“由于交流失去了對(duì)話所提供的真實(shí)性的檢查,公共對(duì)話衰敗了。……日趨沒(méi)落的宏觀文化和強(qiáng)勁的亞文化群——使民主意愿的形成和對(duì)話越來(lái)越棘手。這反而會(huì)導(dǎo)致一種偽政治,在那里,野心勃勃的政治家專(zhuān)于抽象的政治符號(hào)假象而非業(yè)績(jī)。……我們發(fā)現(xiàn),在大多數(shù)公共行政的理論研究領(lǐng)域帶有偏見(jiàn)的基礎(chǔ)假設(shè)導(dǎo)致了當(dāng)前還在繼續(xù)的認(rèn)知危機(jī)”。正是因?yàn)榭吹搅诉@一點(diǎn),兩位學(xué)者認(rèn)為公共行政在一定程度上是一個(gè)缺乏溝通的體系,換而言之,它就是一個(gè)話語(yǔ)霸權(quán)的體系,自上而下的指標(biāo)、指令是必須逐級(jí)執(zhí)行的過(guò)程,不容許有什么討價(jià)還價(jià),更不允許提出懷疑和表示異議。他們的這些論斷這對(duì)我們轉(zhuǎn)變思維方式并進(jìn)行實(shí)踐提出了重要的參考意見(jiàn)和現(xiàn)實(shí)指南。正如古德賽爾在《后現(xiàn)代公共行政》一書(shū)的序言中所言,“在公共行政管理領(lǐng)域的研究中,就目前來(lái)看,它代表了最高水平、在提高公共行政民主化和公共政策的質(zhì)量方面邁出了積極的一步”。據(jù)此,后現(xiàn)代公共行政基于話語(yǔ)理論視閾來(lái)重新解讀公共行政,超越了通過(guò)技術(shù)、管理手段的層面追求純粹形式上的行政公共性,而更加關(guān)注公共行政的合法性問(wèn)題,是對(duì)行政公共性開(kāi)拓性的探索。

(2)后現(xiàn)代公共行政在對(duì)新公共行政學(xué)派的批判中彰顯行政公共性。?？怂购兔桌照J(rèn)為,新公共行政學(xué)派主張讓非選舉產(chǎn)生的公務(wù)員首先對(duì)憲法負(fù)責(zé),其次才對(duì)選舉的和政治任命的現(xiàn)行在任官員負(fù)責(zé),通過(guò)這一方式將政治與管理統(tǒng)一起來(lái)。顯然,新公共行政學(xué)派努力在民主與控制之間作出調(diào)解。但在?？怂购兔桌湛磥?lái),這一做法至多是 “拋向在水中掙扎的官僚機(jī)構(gòu)的救生圈,也是傳統(tǒng)的環(huán)式民主令人耳目一新的、具有創(chuàng)意的替代品……這種方式已無(wú)法服務(wù)于后現(xiàn)代的管理”,因而其在實(shí)踐中很難真正得以實(shí)現(xiàn)。在威爾遜首倡行政學(xué)研究的獨(dú)立自主性、古德諾闡發(fā)政治與行政二分法、韋伯主張價(jià)值中立式的組織設(shè)計(jì)的理論背景下,公共性逐漸迷失了。官僚制始終是主導(dǎo)理論,只要官僚制占據(jù)主導(dǎo)地位,公共行政作為一個(gè)話語(yǔ)霸權(quán)體系的時(shí)代就不會(huì)終結(jié)。新公共行政試圖去尋找行政公共性,使行政回歸到政治。但是新公共行政的努力在后現(xiàn)代學(xué)者福克斯和米勒看來(lái)并沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。新公共行政運(yùn)動(dòng)的主張?jiān)趯?shí)踐中也沒(méi)有真正得以實(shí)現(xiàn)。?？怂购兔桌针鼥V地意識(shí)到,只要社會(huì)治理在結(jié)構(gòu)上分主次,存在一種 “中心——邊緣”的線型結(jié)構(gòu),在民主問(wèn)題上,就會(huì)導(dǎo)致一種 “偽政治”。新公共行政的民主行政理論同樣難以超越官僚制框架,新公共行政理論并不比其它理論走得更遠(yuǎn)。在既有的官僚制框架中,公眾參與也不可避免地陷入 “偽政治”,在公共行政過(guò)程中,就會(huì)拒絕民主。因此,對(duì)新公共行政的超越就意味著對(duì)官僚制本身的超越。筆者認(rèn)為,這種批判無(wú)疑是深刻的,后現(xiàn)代公共行政更大程度體現(xiàn)了行政公共性,行政公共性在此更加有保障。

(3)后現(xiàn)代公共行政對(duì)行政公共性的凸顯亦體現(xiàn)在其較之于社群主義更加徹底。后現(xiàn)代公共行政的理論家們認(rèn)為,話語(yǔ)的準(zhǔn)入應(yīng)該是免費(fèi)的。他們指出,和社群主義理想相比,話語(yǔ)理論是一種 “弱”形式的民主,但是不像社群主義,我們不會(huì)被責(zé)備強(qiáng)迫人們?yōu)榱怂麄冏约旱睦娑非笞杂?。我們?duì)話語(yǔ)理論并不完全滿意,因?yàn)樗鼪](méi)有包含社群主義所包含的那些 “強(qiáng)”民主的方面。話語(yǔ)理論設(shè)想了一個(gè)所有人的民主,但是只有那些投身于公共事務(wù)的人會(huì)參與它。所有人,包括公共行政人員,只要接受了授權(quán)給他們的真實(shí)參與和代表的責(zé)任,就可以用他們的參與來(lái)加強(qiáng)民主。此外,福克斯和米勒設(shè)想了一種社區(qū),在那里,有大家能普遍理解的話語(yǔ)規(guī)則以及參與互動(dòng)型討論會(huì),不同的觀點(diǎn)可以相互碰撞。易言之,就?？怂购兔桌盏暮蟋F(xiàn)代公共行政的觀點(diǎn)來(lái)看,到位的公共行政,是在提供基本公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)上,可以具體問(wèn)題具體分析地實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的供求。這些觀點(diǎn)無(wú)疑都充分體現(xiàn)了行政公共性。

(4)后現(xiàn)代公共行政的話語(yǔ)理論從公共領(lǐng)域向公共能量場(chǎng)的轉(zhuǎn)變最能彰顯行政公共性。?？怂购兔桌諏?duì)美國(guó)現(xiàn)代公共行政的現(xiàn)狀和理論進(jìn)行批評(píng)性反思,傳統(tǒng)行政學(xué)理論中公共政策的達(dá)成,基本上是官僚們自說(shuō)自話的“獨(dú)白式對(duì)話”的過(guò)程,他們用一些令人迷惑不解的符號(hào)取代它們?cè)醋缘摹艾F(xiàn)實(shí)”,并且構(gòu)成社會(huì)所共享的唯一文化,公民基本上被這種話語(yǔ)所支配,因而不可能提出與政府政策不一致的對(duì)抗性政策建議,即使有這種建議,也沒(méi)有正常表達(dá)的渠道,因而也就進(jìn)入不了政策的對(duì)話過(guò)程。即使公共領(lǐng)域中有公民的參與,這種參與也無(wú)法對(duì)公共政策發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響。針對(duì)“獨(dú)白式對(duì)話”,作者?？怂购兔桌盏幕A(chǔ)上,通過(guò)吸收西方現(xiàn)代哲學(xué)尤其是現(xiàn)象學(xué)與現(xiàn)代物理學(xué)的基本概念,建立了公共能量場(chǎng)的核心概念。公共能量場(chǎng)是一個(gè)充滿公共意義并作為政治與行政的中介的理想共同體。公共能量場(chǎng)是公共政策得以制定和修改的表演社會(huì)話語(yǔ)的場(chǎng)所。從某種角度而言,公共事務(wù)就是這樣一種能量場(chǎng),在這個(gè)能量場(chǎng)中,有著各種能量和力的作用,它們各有自己的意向性或目的。在公共能量場(chǎng)中有三種不同的政策對(duì)話形式:少數(shù)人的對(duì)話、多數(shù)人的對(duì)話和一些人的對(duì)話。?？怂购兔桌照J(rèn)為,一些人的對(duì)話優(yōu)于少數(shù)人的對(duì)話或多數(shù)人的對(duì)話,而切合意境的意向性和真誠(chéng)性則是挽救一些人對(duì)話的正當(dāng)性之良方。

概而言之,后現(xiàn)代公共行政對(duì)傳統(tǒng)行政理論進(jìn)行了解構(gòu)與建構(gòu)。解構(gòu)是針對(duì)行政學(xué)的價(jià)值層面,具體而言體現(xiàn)在消解權(quán)威,解除官僚制,超越理性、解除正典。建構(gòu)是對(duì)公共行政的價(jià)值重新塑造,即形成了后現(xiàn)代公共行政形而下的人性觀、多元化參與行政,公共領(lǐng)域向公共能量場(chǎng)的轉(zhuǎn)向,政策網(wǎng)絡(luò)中的話語(yǔ)轉(zhuǎn)向以及公共政策的公共共同體趨向。正是在解構(gòu)與建構(gòu)的學(xué)術(shù)旅程中,后現(xiàn)代公共行政理論家們從話語(yǔ)理論維度喚回了一度失落的行政公共性,此乃后現(xiàn)代公共行政理論的卓越貢獻(xiàn)。

三、后現(xiàn)代行政話語(yǔ)理論在中國(guó)的本土化

后現(xiàn)代公共行政理論作為質(zhì)疑、批判現(xiàn)代公共行政實(shí)踐的產(chǎn)物,既前衛(wèi)又不無(wú)傳統(tǒng)。然而,“后現(xiàn)代”一詞畢竟在中西方不同的語(yǔ)境中存在天壤之別。西方后現(xiàn)代公共行政賴(lài)以生長(zhǎng)的土壤是高度發(fā)達(dá)的西方現(xiàn)代工業(yè)文明,而中國(guó)的公共行政尚不具備發(fā)達(dá)的工業(yè)化基礎(chǔ),無(wú)現(xiàn)代性的充分發(fā)展,就談不上后現(xiàn)代,更用不說(shuō)是后現(xiàn)代的公共行政。因此,我國(guó)距離“后現(xiàn)代”似乎并非一步之遙,中國(guó)政府和公共行政學(xué)界面對(duì)問(wèn)題的復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性和嚴(yán)峻性卻絲毫不亞于西方。

在現(xiàn)代化進(jìn)程中,中國(guó)政府面臨了許多新的問(wèn)題,如公平與效率的矛盾;政府機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本遞增、財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇等問(wèn)題。面對(duì)這些巨大挑戰(zhàn),我國(guó)政府如履薄冰,困難重重,一度面臨信仰危機(jī)。地方政府則對(duì)此難辭其咎:地方政府決策缺乏科學(xué)化、民主化和透明度,行政效率低下,存在一些失信于民的現(xiàn)象;官僚主義盛行,公共領(lǐng)域腐敗問(wèn)題嚴(yán)重;政府忽視社會(huì)管理和公共服務(wù);地方政府的 “缺位”、“錯(cuò)位”、“不到位”;政府責(zé)任意識(shí)淡化,行政問(wèn)責(zé)制不健全;政府領(lǐng)導(dǎo)人出現(xiàn)“能力恐慌”,缺乏應(yīng)對(duì)復(fù)雜公共事務(wù)和危機(jī)管理的能力;地方政府有法不依,執(zhí)法不公,多頭執(zhí)法,執(zhí)法擾民,執(zhí)法監(jiān)督不力。由此可見(jiàn),政府的低效率、腐敗等問(wèn)題引發(fā)了公眾對(duì)政府的信仰危機(jī)。

中國(guó)公共行政信仰危機(jī)的根源何在?通過(guò)反思與批判,我們不難發(fā)現(xiàn),中國(guó)公共行政的公共性不足是我國(guó)公共行政面臨最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。公共性在我國(guó)的缺失,主要?dú)w咎于政府本位的公共行政理念,而公民參與意識(shí)的貧乏則發(fā)揮了推波助瀾的作用。我國(guó)在現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中,傳統(tǒng)管理理念中“官本位”思想和“全能政府”理念一度作祟,公共權(quán)力的代理人往往誤把自己當(dāng)作權(quán)力的所有者和社會(huì)的主人,以自身利益最大化為目標(biāo),而把公共權(quán)力的所有者和委托者當(dāng)作公共權(quán)力統(tǒng)治和管理的忠實(shí)對(duì)象和觀眾,強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政府管理的高度服從的義務(wù)。長(zhǎng)期以往,公民也逐漸習(xí)慣于服從政府的管理,甚至依賴(lài)政府和官員替自己做主?！肮俅裱浴?某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員實(shí)際上剝奪了農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)。有時(shí)候政府不是問(wèn)題的解決者,反而成為問(wèn)題的制造者,這樣,政府與公民之間形成一種鴻溝,這種距離導(dǎo)致了我國(guó)公共行政過(guò)程中公共性普遍缺失。公民參與意識(shí)的貧乏是一個(gè)歷史頑疾,傳統(tǒng)臣民文化和官本位文化抑制了社會(huì)公共空間和公民的主體地位,公民缺乏真誠(chéng)參與公共事務(wù)的態(tài)度,最終造成了公民參與意識(shí)淡薄、公民精神的孱弱和信任匱乏。

中國(guó)的公共行政面臨困境的真實(shí)寫(xiě)照便是,“傳統(tǒng)揮之不去,后現(xiàn)代招之不來(lái)!”中國(guó)的公共行政和西方的公共行政均在不同程度上面臨了由于公共性缺失所導(dǎo)致的危機(jī)。彷徨于傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間,徘徊于西方與中國(guó)之間,中國(guó)公共行政何去何從?放寬歷史的視野,公共行政的 “溢出效應(yīng)”表明中西方公共行政有一定的可通約性。

他山之石,可以攻玉,西方的后現(xiàn)代公共行政為我國(guó)的公共行政既開(kāi)辟了理論新天地,又為實(shí)踐提供了可資借鑒的新路徑。我國(guó)學(xué)術(shù)界歷來(lái)十分重視西方公共行政理論的研究、借鑒及批判。就后現(xiàn)代公共行政理論而言,后現(xiàn)代主義是對(duì)西方現(xiàn)代主義及其以前全部西方人文傳統(tǒng)的一次大質(zhì)疑和大改寫(xiě),其弊端在于:后現(xiàn)代公共行政在批判與反叛現(xiàn)代公共行政中走向懷疑主義和虛無(wú)主義;某些后現(xiàn)代公共行政學(xué)者對(duì)現(xiàn)代公共行政的批評(píng)走向了偏激、固執(zhí)和自負(fù)。但實(shí)事求是地說(shuō),后現(xiàn)代公共行政話語(yǔ)理論取得學(xué)術(shù)成就迄今為止尚無(wú)先例。如丁煌教授所言,后現(xiàn)代公共行政學(xué)哲學(xué)認(rèn)識(shí)論濃厚于行政管理本身,該理論的方法論意義可能優(yōu)越于具體公共行政問(wèn)題本身;后現(xiàn)代公共行政理論具有重要的方法意義,方法論層面的理論探討對(duì)公共行政理論和實(shí)踐發(fā)展具有更重大且深遠(yuǎn)的意義。

處于轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)政府面臨多元性與復(fù)雜性的環(huán)境,社會(huì)問(wèn)題的日趨復(fù)雜性,使政府面臨的不確定性因素空前增加。后現(xiàn)代的話語(yǔ)民主理論并非自?shī)首詷?lè)的文字游戲,其方法論為我們提供了一個(gè)全新的思維方式。穿越后現(xiàn)代公共行政理論的指引,中國(guó)公共行政學(xué)界將后現(xiàn)代公共行政話語(yǔ)理論自覺(jué)運(yùn)用到我國(guó)公共政策制定、公民政治參與、地方治理的研究中,并取得了可喜的成果。有學(xué)者認(rèn)為,后現(xiàn)代公共行政所倡導(dǎo)的哲學(xué)理念和方法同時(shí)恰恰似曾相識(shí)地可看作是向我國(guó)古老的“中庸”、“權(quán)變”等政治思想的回歸,充滿著政治智慧的中國(guó)人不僅可以從容應(yīng)對(duì)歷史對(duì)之的政治挑戰(zhàn),而且今天依然可以在再建自己的政治文明中繼往開(kāi)來(lái)地重鑄時(shí)代的輝煌[4]。有學(xué)者指出,盡管我國(guó)現(xiàn)階段無(wú)法直接吸收后現(xiàn)代公共行理論作為改革的政策選擇,但可以提煉其中富有啟發(fā)的理念,意在開(kāi)闊眼界、啟發(fā)思路[5]。在后現(xiàn)代主義思潮的啟迪和影響下,有學(xué)者將行政主體間性用于分析我國(guó)錯(cuò)綜復(fù)雜的府際爭(zhēng)議問(wèn)題。行政主體間性倡導(dǎo)理性、創(chuàng)制規(guī)則,尊重多元行政主體的獨(dú)立性,破除行政級(jí)別窠臼以實(shí)現(xiàn)多元行政主體間的全方位交流,營(yíng)造排除強(qiáng)制力介入的自生自發(fā)秩序,實(shí)現(xiàn)后現(xiàn)代語(yǔ)境的多元政府間良性互動(dòng)[6]。在實(shí)踐方面,中國(guó)學(xué)者亦進(jìn)行了深入研究,有學(xué)者欣喜地發(fā)現(xiàn),后現(xiàn)代公共行政以“平等、自由、參與”等為價(jià)值取向的話語(yǔ)民主理論與公共行政精神的之間存在著一定的內(nèi)在邏輯性,引入話語(yǔ)民主理論,倡導(dǎo)公共管理過(guò)程中的對(duì)話與協(xié)商、積極的公民參與意識(shí)與公共精神,可以促進(jìn)政府與公民、政治國(guó)家與公民社會(huì)在公共管理過(guò)程中的良性互動(dòng),促進(jìn)我國(guó)公共行政精神的普遍形成與善治的實(shí)現(xiàn)[7]。還有學(xué)者通過(guò)對(duì)近年來(lái)我國(guó)一系列典型“焦點(diǎn)事件”的定類(lèi)統(tǒng)計(jì)分析,指出后現(xiàn)代性在我國(guó)公共行政領(lǐng)域中已非常明顯,從某種程度而言,解決行政問(wèn)題需要在 “公共能量場(chǎng)”上完成,但由于“拐點(diǎn)時(shí)期”管理情境的特殊性,話語(yǔ)理論在我國(guó)具有不同的運(yùn)行規(guī)律,即零星對(duì)話→公共能量場(chǎng)→公共能量束→公共行政議程→結(jié)果,根據(jù)該規(guī)律,我國(guó) “拐點(diǎn)行政”有兩種走向,即 “審議行政”與 “民意數(shù)據(jù)挖掘”[8]。

中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)后現(xiàn)代公共行政的研究不能淺嘗輒止。與之同時(shí),“公共能量場(chǎng)”可在我國(guó)公共行政實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮。始于 1999年浙江溫嶺民主懇談會(huì),歷經(jīng)起步到逐步完善的過(guò)程,由“無(wú)主題變奏”到“有主題商議”;民主懇談被引入基層重大事項(xiàng)決策過(guò)程;民主懇談的制度化階段,將鎮(zhèn)聽(tīng)證決策制度與鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度相銜接,將村級(jí)、村民議事制度與村民代表大會(huì)制度相銜接。[9]從溫嶺市的懇談會(huì)中,有學(xué)者指出民主懇談與后現(xiàn)代公共行政理念的契合性,民主懇談是一種對(duì)話機(jī)制,民主懇談是 “一些人的對(duì)話”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主聽(tīng)證制度和村級(jí)民主議事制度是不同層級(jí)的 “公共能量場(chǎng)”,盡管民主懇談模式曾經(jīng)遭遇一定的現(xiàn)實(shí)困境,但通過(guò)完善制度設(shè)計(jì),我們可以預(yù)見(jiàn)其美好的未來(lái)。繼民主懇談之后,2002年伊始的南京市“市民論壇”活動(dòng),全國(guó)各級(jí)地方政府開(kāi)展的“政府上網(wǎng)工程”,在某種程度上為實(shí)現(xiàn)這種“公共能量場(chǎng)”中的話語(yǔ)民主提供了有利條件和土壤。言而總之,后現(xiàn)代公共行政的話語(yǔ)理論已在我國(guó)公共行政與公共管理實(shí)踐中產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。中國(guó)政府如今也并非唯一的“元語(yǔ)言”,而是通過(guò)社會(huì)各種力量之間的良性互動(dòng)形成 “話語(yǔ)民主”,達(dá)到共同治理,通過(guò)社會(huì)資本的培養(yǎng)和釋放,加強(qiáng)政府責(zé)任,形成民間與政府之間的協(xié)商網(wǎng)絡(luò),以實(shí)現(xiàn)治理的有效性。

四、結(jié)論與探討

綜上所述,傳統(tǒng)官僚制行政理論倡導(dǎo)行政價(jià)值中立,以工具理性和技術(shù)化手段去追求公共性,它僅僅實(shí)現(xiàn)了形式上的公共性,卻喪失了實(shí)質(zhì)性的公共性,導(dǎo)致了行政公共性的迷失。新公共管理學(xué)派為超越官僚制作出過(guò)不懈努力,在實(shí)踐中它具有強(qiáng)大生命力,但忽視了公私差別,盲目崇拜市場(chǎng),片面追求效率,對(duì)公平、公共利益和民主等政治價(jià)值視而不見(jiàn),其在編織管理主義的神話故事的過(guò)程中,僅是對(duì)官僚制管理主義傳統(tǒng)的延續(xù),沒(méi)有實(shí)現(xiàn)行政公共性的復(fù)興,反而導(dǎo)致自身在回歸行政公共性的問(wèn)題上漸行漸遠(yuǎn)。與新公共管理學(xué)派相比,后現(xiàn)代公共行政理論家們并沒(méi)有簡(jiǎn)單地喊出“摒棄官僚制”的理論口號(hào),而是站在哲學(xué)的高度構(gòu)建其話語(yǔ)理論,藉此凸顯了公共行政的“公共”色彩,為行政公共性的復(fù)歸指明了前行的方向。后現(xiàn)代公共行政高度關(guān)注問(wèn)題或政策旨在達(dá)成的目標(biāo)的合理性與正義性,其核心概念 “公共能量場(chǎng)”直接指向在公共行政的實(shí)踐,具有強(qiáng)烈的“問(wèn)題解決導(dǎo)向”,賦予后現(xiàn)代公共行政鮮活的現(xiàn)實(shí)生命力。

值得注意的是,西方的后現(xiàn)代公共行政賴(lài)以生存的基礎(chǔ)是現(xiàn)代性,后現(xiàn)代與現(xiàn)代之間的關(guān)系并非簡(jiǎn)單的分庭抗禮與徹底決裂,而是包容、重合,乃至繼承。與既往的公共行政理論相似的是,后現(xiàn)代公共行政也難以避免地存在某些缺陷。不過(guò),后現(xiàn)代公共行政對(duì)傳統(tǒng)公共行政危機(jī)的批判和解構(gòu)無(wú)疑是深刻的,它的大膽創(chuàng)新和設(shè)想畢竟為我們提供了這樣一個(gè)開(kāi)放的思維方式,即在解構(gòu)的基礎(chǔ)上努力構(gòu)建盡量能自圓其說(shuō)的理論體系。對(duì)于公共行政學(xué)理論研究而言,公共能量場(chǎng)是一個(gè)哥白尼式的轉(zhuǎn)折點(diǎn),它為公共行政的反思提供了一個(gè)新的視角。后現(xiàn)代公共行政推崇開(kāi)放性的對(duì)話,反映了一種開(kāi)放性的思維方式。為了使真正的對(duì)話得以進(jìn)行,后現(xiàn)代公共行政主張傾聽(tīng)一切人的聲音,哪怕是卑微的小人物的聲音。在后現(xiàn)代的公共語(yǔ)境下,公共行政的生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出更加復(fù)雜、多元、動(dòng)態(tài)、網(wǎng)絡(luò)化的特點(diǎn),公共問(wèn)題也隨之日趨復(fù)雜,這些都給治理提出了更大的挑戰(zhàn)。面對(duì)挑戰(zhàn),凸顯行政公共性的后現(xiàn)代公共行政主張通過(guò)對(duì)話實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)各種力量之間的互動(dòng),形成“話語(yǔ)”的共同治理,通過(guò)社會(huì)責(zé)任的共同承擔(dān),釋放民間力量,推進(jìn)民間力量和政府的合作治理,從而提升治理的有效性,這些觀點(diǎn)無(wú)疑是值得期待和嘗試性地踐行的。

反觀我國(guó)當(dāng)前的公共行政領(lǐng)域,雖然我國(guó)離后現(xiàn)代尚存在遙遠(yuǎn)的距離,但面對(duì)后現(xiàn)代公共行政這一理論新貴的來(lái)臨,我們應(yīng)該敞開(kāi)胸懷接受它的挑戰(zhàn)和批判,對(duì)它某些夸大之辭和表達(dá)方式失實(shí)之處提出質(zhì)疑;避免重蹈后現(xiàn)代公共行政預(yù)設(shè)的覆轍;注重“公共能量場(chǎng)”,加強(qiáng)公民之間的對(duì)話、政府與公民之間的對(duì)話等。我國(guó)公共行政學(xué)理論和實(shí)踐應(yīng)規(guī)避官僚制的陷阱,化解和諧社會(huì)中局部的不和諧因子,提升我國(guó)公共行政學(xué)理論研究的公共性程度,構(gòu)建并實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共政府的美好愿景。中國(guó)行政改革的道路任重道遠(yuǎn),但后現(xiàn)代公共行政學(xué)理論為我們探索行政公共性的道路指明了一條方向。我們期待,通過(guò)對(duì)西方行政學(xué)理論的深入研究并使之中國(guó)化,也能結(jié)出豐碩的公共行政學(xué)理論和實(shí)踐之果,這就是中國(guó)公共行政學(xué)者的新使命。

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[6]蔡英輝,劉晶.后現(xiàn)代語(yǔ)境的 “行政主體間性”——府際關(guān)系的淵源與基點(diǎn) [J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2008, (12):107-112.

[7]王學(xué)軍,梁瑩.話語(yǔ)民主與公共行政精神 [J].晉陽(yáng)學(xué)刊,2006,(4):25-29.

[8]尚虎平.是 “公共能量束”而非 “公共能量場(chǎng)”在解決著我國(guó)“焦點(diǎn)事件”——《后現(xiàn)代公共行政》評(píng)述兼議我國(guó)“拐點(diǎn)行政”走向 [J].社會(huì)科學(xué),2008,(8):32-43.

[9]羅重譜:后現(xiàn)代公共行政視域下的基層民主實(shí)踐——以浙江溫嶺“民主懇談”為例 [J].當(dāng)代社科視野,2009,(2):14-18.

[責(zé)任編輯:余志虎]

Postmodern Public Adm in istration:A D iscourseWay of Highlighling Adm in istrative Publicity

HU Xiao-fang
(College of Trade and Public Adm inistration,Chongqing University,Chongqing400030,China)

In the history of the public Administration thoughts development,traditional bureaucratic theory and New Public Management theorywhich paid too much attention to efficiency both placed the publicity of Public Administration at the corner.Postmodern public administration theory totally abandonsManagerial tendency,based upon the foundation of deconstruct bureaucracy aswell as institutionalis m and Communalism,according to the pos tmodernism and criticis m theory to construct a specialDiscourse theory.Just during the academic road of deconstruction and construction,the postmodernis m theoristsof public administrationwho awaken and recla im once lostpublicityof Public Administration from the Discourse theory,has opened a new field for the development ofwestern and Chinese public administration discipline.

bureaucratic administration;new public management;post-modern public administration;administrative publicity

F062.6

A

1007—5097(2011)03—0133—05

10.3969/j.issn.1007-5097.2011.03.031

2010—04—21

重慶大學(xué)自主科研項(xiàng)目“公共物品參與民主型供給模式的理論建構(gòu)”(CDJSK10003);國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“公共事業(yè)民營(yíng)問(wèn)題研究”(07CZZ014)

胡曉芳 (1974—),女,湖北當(dāng)陽(yáng)人,講師,博士,研究方向:公共管理。