何 丹,李 晶

(華東師范大學(xué) 中國現(xiàn)代城市研究中心,上海 200062)

●區(qū)域發(fā)展

2009年以來中國區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策評述

何 丹,李 晶

(華東師范大學(xué) 中國現(xiàn)代城市研究中心,上海 200062)

2009年以來為應(yīng)對國際金融危機,國務(wù)院陸續(xù)批復(fù)了十多項區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策。研究表明這些規(guī)劃與政策體現(xiàn)出了更加明晰細(xì)化的區(qū)域空間格局、多元多極的區(qū)域發(fā)展模式和注重協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境友好發(fā)展理念等三方面的特征。文章從資源重組、空間重構(gòu)和管理體系三個角度分析其仍然存在以下問題:現(xiàn)階段過于偏重重組優(yōu)質(zhì)資源,忽視發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展;造成 “政策交集”地區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展路徑選擇的“兩難”處境;需進一步完善仍處于分割狀態(tài)的規(guī)劃管理體系等。最后,針對以上問題提出政策建議。

中國;區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策;評述

一、引 言

近年來,尤其是在國際金融危機的沖擊下,中國延續(xù)多年“東快西慢”的區(qū)域經(jīng)濟空間增長格局正悄然改變,呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢:一是 2009年東部地區(qū)的 GDP增長率(7.2%)僅高于東北地區(qū) (5.5%),而落后于中、西部地區(qū)(8.4%和 10.9%)①。二是東部沿海地區(qū)經(jīng)歷了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展期,進入到了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、二次騰飛的階段;而中西部地區(qū)處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動,承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的階段。三是西部地區(qū)經(jīng)過十年大開發(fā),進入培育新的增長點和環(huán)境保護并重的新階段。四是東北地區(qū)的老工業(yè)基地處于全面振興的關(guān)鍵期,到了加快培育具有競爭力的新增長極的階段[1]。特別是 2009年以來國家密集出臺的若干區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)政策,在應(yīng)對金融危機的外部壓力的同時,也響應(yīng)了地方政府為促進經(jīng)濟增長和提高民生的利益訴求。

實際上國內(nèi)學(xué)者也持續(xù)關(guān)注區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策的研究,成果主要集中在對國外區(qū)域規(guī)劃理論的引介及本土化應(yīng)用、區(qū)域經(jīng)濟空間規(guī)劃和中國區(qū)域發(fā)展政策演變等方面,如增長極理論[2]、梯度推移理論[3]、極化和擴散理論[4]、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移理論[5]和點 -軸理論[6-7]等;在區(qū)域空間發(fā)展模式上主要集中在以城市群、都市區(qū)[8-14]等的角度構(gòu)建區(qū)域空間,并結(jié)合中國實際應(yīng)用到長株潭城市群[15-16]、中原城市群[17-18]、東北地區(qū)三大城市群[19]和山東半島城市群[20]等;在國內(nèi)區(qū)域發(fā)展政策演變方面,學(xué)者們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策的演變劃分為若干階段[21-23]。相比較來看,有關(guān)都市區(qū)、城市群的研究較為深入,國家層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策的研究描述介紹居多,尤其是對 2009年以來的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與政策對未來中國區(qū)域發(fā)展的影響及存在的問題缺乏研究。本文以 2009年以來國家批復(fù)的區(qū)域規(guī)劃及政策為研究對象,首先對其特征進行分析,然后重點對其存在的問題進行探討,最后提出相關(guān)的政策建議。

二、區(qū)域規(guī)劃及政策的特征分析

從空間格局上看,中國區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策經(jīng)歷了 “沿海與內(nèi)地”、“東中西三大地帶”和 “東、中、西和東北”三種戰(zhàn)略區(qū)域劃分的演變。并在此基礎(chǔ)上重點突出了長三角、珠三角、環(huán)渤海等城市群地區(qū)的核心作用,現(xiàn)階段又劃分了職能更明晰化的若干經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域。這種 “大圈圈”到“小圈圈”的變化正是產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)上的國家戰(zhàn)略在區(qū)域空間上 “投影”過程。特別是 2009年以來國務(wù)院相繼批復(fù)及有望批復(fù)的基于四大國家戰(zhàn)略分區(qū)的十多項區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策性文件 (表 1),更加清晰地反映了上述區(qū)域空間重構(gòu)的趨勢,以及中央政府期望形成動態(tài)均衡的網(wǎng)絡(luò)狀空間格局的政策意愿或戰(zhàn)略意圖[24]。

表1 2009年以來國務(wù)院批復(fù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策一覽表

從發(fā)展模式上看,上述區(qū)域發(fā)展規(guī)劃體現(xiàn)出中國從沿海沿江的 “T”型發(fā)展模式和點軸開發(fā)模式,到東中西協(xié)調(diào)互動與重點開發(fā)推進模式的轉(zhuǎn)變;由主要依靠東部沿海的三大都市圈的單級驅(qū)動模式轉(zhuǎn)向依靠覆蓋全國的多點多元驅(qū)動模式的發(fā)展[25]。即使在東部沿海地區(qū)也將進一步形成三大五小 (珠三角、長三角、京津冀、遼寧沿海、山東半島、江蘇沿海、海西、北部灣)的多點多元的發(fā)展模式 (圖 1)。

圖1 2009年以來批復(fù)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策示意圖

從發(fā)展理念上看,上述區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策性文件的發(fā)展理念踐行了科學(xué)發(fā)展觀的要求,更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、多極化發(fā)展和環(huán)境友好的理念。基于其目標(biāo)和意義,可以將上述發(fā)展規(guī)劃及政策性文件分為重點發(fā)展型、改革崛起型和合作開放型三類 (表 2)[26]。

表2 2009年以來批復(fù)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策分類表

三、區(qū)域規(guī)劃及政策的問題探討

上述區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策性文件是在各種背景和內(nèi)外因的驅(qū)動下形成的,具有很多積極意義。一方面增強國家宏觀政策的可行性,在空間格局上細(xì)化了國家的發(fā)展戰(zhàn)略;另一方面注重不同區(qū)域的資源稟賦,充分發(fā)揮了各地比較優(yōu)勢,在發(fā)展模式和具體的發(fā)展理念上體現(xiàn)差異性。

就已經(jīng)批復(fù)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策來看,有一些表象值得關(guān)注。一是數(shù)量大:批復(fù)的國家級區(qū)域規(guī)劃及政策的數(shù)量大于前四年的總和[25];二是概念新:一個冠以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)之名、兩個冠以生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)、兩個命名循環(huán)經(jīng)濟區(qū)和兩個命名綜合配套改革試驗區(qū)等;三是空間范圍差別大:如促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃的范圍涉及 103萬 km2,遠遠大于橫琴總體發(fā)展規(guī)劃的 106.46 km2的空間范圍。盡管數(shù)量大概念新,但就其具體的發(fā)展定位來看雷同表述較多 (表1)。例如東北地區(qū)兩個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃 (吉林省圖們江區(qū)域開發(fā)開放規(guī)劃和遼寧省的沿海經(jīng)濟帶規(guī)劃)的戰(zhàn)略定位都直指東北亞經(jīng)濟區(qū)對外開放的重要平臺,而且有六個區(qū)域規(guī)劃的定位都有現(xiàn)代服務(wù)業(yè)或先進制造業(yè)基地等等。這種并非基于資源稟賦和內(nèi)生動力、且具“普適性”的區(qū)域發(fā)展定位,極易造成后續(xù)招商引資的惡性競爭和企業(yè)發(fā)展的地方保護,也會進一步惡化土地集約開發(fā)的制度環(huán)境。就其造成這樣表象的深層次因素來看可以從下面幾個方面來深入剖析。

(一)競爭的區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源重組

一般而言,區(qū)域規(guī)劃空間范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)往往是經(jīng)濟增長 (或者就直接異化為 GDP、人口規(guī)模),因此劃定范圍也就不可避免地存在“人為因素”。如有些劃分的空間范圍并未實現(xiàn)類似長三角、珠三角等區(qū)域的長期自發(fā)形成、自主培養(yǎng)的自下而上的過程,而是大多以 GDP和人口數(shù)量為衡量標(biāo)準(zhǔn),整合周圍的發(fā)達地區(qū)。例如安徽省的發(fā)展現(xiàn)狀是皖中和皖江強而皖南和皖北弱,現(xiàn)有皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū) (以下簡稱皖江城市帶)和合肥經(jīng)濟圈的范圍就覆蓋了安徽省域發(fā)展最好的地區(qū),2009年合肥經(jīng)濟圈和皖江城市帶的地區(qū)生產(chǎn)總值分別約占全省的 38%和 67%,分別涉及占安徽省約 30%和 50%的人口②。在當(dāng)前缺乏應(yīng)有的制度安排下,這種“區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源”的重組將會進一步制約皖北皖南等欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。

上述“區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源”的重組類似企業(yè)剝離不良資產(chǎn)、重組優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)上市的市場行為,這種行為在近期批復(fù)的規(guī)劃中具有一定的普遍性,但在中國特有的政治文化背景下又具有極強的示范意義?？梢灶A(yù)見各“促進增長政體”特征的地方政府[27]將會積極重組本區(qū)域的優(yōu)質(zhì)資源 (往往忽略發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展),加入到盡快獲得國家級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的 “錦標(biāo)賽”[28]中來。中央積極推動地方政府(主要是省級人民政府)主導(dǎo)編制區(qū)域發(fā)展規(guī)劃出于以下良好的愿望:進一步細(xì)化國家的戰(zhàn)略意圖并且使其更具空間操作性,同時準(zhǔn)確體現(xiàn)地方政府的發(fā)展訴求,充分調(diào)動地方政府的積極性和創(chuàng)造性。但不可否認(rèn)的是地方政府在“錦標(biāo)賽”中獲得中央批復(fù)后,“國字號”的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃將成為地方政府向中央政府爭取寬松的土地指標(biāo)、環(huán)境政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策的工具。而這樣的體制環(huán)境反過來進一步強化了地方政府通過重組區(qū)域優(yōu)勢資源獲取寬松政策的意愿,進而使得編制規(guī)劃的象征意義遠遠大于實際意義。

(二)兩難的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)

區(qū)域優(yōu)質(zhì)資源重組必將導(dǎo)致區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu),使得某些特定地區(qū) (城市)發(fā)展定位重復(fù)、銜接困難的問題尤為突出。例如海峽西岸經(jīng)濟區(qū)把浙南的溫州、臺州、麗水、衢州、金華納入規(guī)劃范圍,長三角區(qū)域的規(guī)劃范圍也包括了上海、浙江、江蘇,在這個背景下浙南地區(qū)的發(fā)展定位面臨跨區(qū)域發(fā)展路徑上孰輕孰重的“兩難”境界。溫州市在“十二五”期間將“積極融入長三角”以拉近與上海、杭州的經(jīng)濟聯(lián)系;同時又“加強對接海西經(jīng)濟區(qū)”以打造海西經(jīng)濟區(qū)的核心城市③。而在具體實施過程中,處于 “政策交集”的溫州市卻鮮有得到兩個國家級區(qū)域規(guī)劃的特殊優(yōu)惠政策。不僅在跨區(qū)域?qū)用嫔?即便在一個省域范圍內(nèi)的區(qū)域空間發(fā)展也面臨著定位重復(fù)和銜接困難的問題?！巴罱鞘袔А焙?“合肥經(jīng)濟圈”的規(guī)劃空間范圍已經(jīng)破碎化了安徽省域城鎮(zhèn)體系中傳統(tǒng)的皖北、皖中、皖江、皖南四大分區(qū),規(guī)劃涉及范圍之間有較大的重復(fù) (圖 2),而重復(fù)區(qū)域所涉及到的城市同樣面臨著發(fā)展定位和路徑選擇上的“兩難”。以淮南市為例,合肥經(jīng)濟圈對其定位為“實施合淮同城化戰(zhàn)略,極力拉近淮南與合肥的距離”;而在省域城鎮(zhèn)體系中將淮南定位為 “兩淮一蚌”城市群的核心城市,進而成為引領(lǐng)皖北發(fā)展的重要支撐之一。以上相關(guān)問題都是在重新編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃時必須著力解決的。

圖2 安徽省內(nèi)三個城鎮(zhèn)體系規(guī)劃疊加圖④

(三)分割的規(guī)劃管理體系

中國區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策的發(fā)展趨勢已經(jīng)漸漸清晰,從東、中、西和東北四大戰(zhàn)略區(qū)到本文所探討的 2009年以來的區(qū)域規(guī)劃和政策,再到各區(qū)域發(fā)展所依托的若干城市群。四大戰(zhàn)略分區(qū)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃及政策的制定往往是由國家和省級發(fā)改委牽頭,聯(lián)合相關(guān)部門制定的,而城市群規(guī)劃則涉及到國土資源或住建部所管轄的土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,盡管學(xué)者們一直在呼吁實現(xiàn)“兩規(guī)合一”[29-32],但其進展成效也不容客觀。加之行政管理分權(quán)是以區(qū)域 “塊塊”原則為基礎(chǔ)的多層次、多地區(qū)的“M”型結(jié)構(gòu),這使得各地區(qū)之間的相互聯(lián)系是水平的,相互依賴度不強,使得規(guī)劃實施過程中受到 “諸侯經(jīng)濟”的阻礙[33]。2009年以來出臺的 17區(qū)域規(guī)劃及政策中 4個是跨省域的,而 13個是在省域范圍內(nèi)的?？缡∮虻膮^(qū)域規(guī)劃及政策由于缺少激勵及約束機制,使得所涉及省份 (或地區(qū))特別是 “政策交集”地區(qū)在規(guī)劃實施管理和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)中仍然會各自為政、缺乏協(xié)調(diào)。即使在走過了近 30年歷程的東部沿海三大城市群中依然存在這種現(xiàn)象,那對于海西經(jīng)濟區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)等這一類近期批復(fù)的、缺乏自下而上培育過程的跨區(qū)域的經(jīng)濟區(qū)來說將面臨更復(fù)雜的問題。相比較而言,多數(shù)區(qū)域規(guī)劃和政策的空間范圍大都落實到具體的省域范圍內(nèi),比如遼寧沿海經(jīng)濟帶,江蘇沿海經(jīng)濟帶等規(guī)劃實施管理不僅較為容易地獲得基于省級政府行政資源的執(zhí)行力保證,也可以相對容易地做到省域內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展[34]。

四、結(jié) 論

2009年以來的國家級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與政策體現(xiàn)出了更加明晰細(xì)化的區(qū)域空間格局、多元多極的區(qū)域發(fā)展模式和注重協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境友好發(fā)展理念等三方面的特征。但是仍然在資源重組、空間重構(gòu)和管理體系上存在以下問題:現(xiàn)階段過于偏重重組優(yōu)質(zhì)資源,忽視發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展;造成 “政策交集”地區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展路徑選擇的“兩難”處境;需進一步完善仍處于分割狀態(tài)的規(guī)劃管理體系等。

這些問題期望在區(qū)域制度建設(shè)上得到解決。首先,在區(qū)域優(yōu)勢資源重組方面可以分兩步走,一方面積極促進優(yōu)勢資源地區(qū)的又好又快發(fā)展,充分發(fā)揮其集聚帶動優(yōu)勢;另一方面也要未雨綢繆地制定相關(guān)的“反哺機制”——優(yōu)勢資源地區(qū)發(fā)展到一定階段后,可以制度化保障與欠發(fā)達地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。其次,在區(qū)域空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)方面應(yīng)該高度重視“政策交集”地區(qū)所肩負(fù)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“橋梁”作用。實際上這些地區(qū)往往是欠發(fā)達地區(qū)的“增長極”之一,只是在區(qū)域優(yōu)勢資源中“被”重組,在未來的制度建設(shè)上應(yīng)該讓其回歸本質(zhì),真正成為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的橋梁。而分階段、有重點地發(fā)展是“政策交集”地區(qū)解決定位 “兩難”,實現(xiàn)回歸橋梁本質(zhì)的重要途徑之一。最后,在規(guī)劃管理體系方面要理順現(xiàn)有的規(guī)劃體系,重點是找到自下而上發(fā)展訴求與自上而下約束機制之間的平衡點,通過立法在國家層面上實現(xiàn) “兩規(guī)合一”或者 “多規(guī)合一”。

[注 釋]

① 數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫 http://219.235.129.58/welcome.do.

② 資料來源:安徽省和省內(nèi)相關(guān)地區(qū) 2009年統(tǒng)計公報。

③ 資料來源:溫州市發(fā)展和改革委員會《溫州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展 “十二五”規(guī)劃綱要 (初稿)》。

④ 資料來源:安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃 (2004—2020年)、合肥經(jīng)濟圈城鎮(zhèn)體系規(guī)劃 (2008—2020年)、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃初稿 (2010—2020年)。

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[責(zé)任編輯:余志虎]

The Review on China's RegionalDevelopment Plann ing and Policies since 2009

HE Dan,L IJing
(The Center for Modern City Studies,East China Nor mal University,Shanghai200062,China)

In order to cope with the financial crisis,several regional development planning and policies have been proposed by the State Council since 2009.In this context,the paper intends to make a holistic review to evaluate these proposals.In the first place,the study finds that these regionalplanning and policy reflects three characteristics:more explicit and detailed regional spatialpatterns,multiple and multipolemodelof regional development,sustainable development and environmental friendly development concepts.Moreover,the paper discusses their existing problems from three angles:resources reorganization,space reconstruction and the management system,and demonstrates some problems as follows:ignoring coordinated development between developed and undeveloped region at the present stage,causing strategic orientation and development path selection of“policy intersection area”dilemma,and further perfecting divisional planningmanagement system.At last,based on the above problems,suggestions of policies are put forward.

China;regional development planning and policies;review

F061.5

A

1007—5097(2011)03—0036—05

10.3969/j.issn.1007-5097.2011.03.010

2010—11—01

國家自然科學(xué)基金項目 (50608032);上海浦江人才計劃和教育部留學(xué)回國人員科研啟動基金項目

何 丹 (1971—),男,云南昆明人,副教授,碩士生導(dǎo)師,博士,研究方向:區(qū)域規(guī)劃與城市發(fā)展戰(zhàn)略研究;

李 晶 (1986—),女,山西長治人,碩士研究生,研究方向:區(qū)域經(jīng)濟與城市規(guī)劃。