王明高

(湖南商學(xué)院,湖南 長沙 410205)

·民主與法制·

對科學(xué)制度反腐兩個理論問題的思考

王明高

(湖南商學(xué)院,湖南 長沙 410205)

反腐敗斗爭有賴于科學(xué)設(shè)計制度,有了科學(xué)制度,就一定能提高反腐敗的針對性、操作性和剛性,取得反腐敗斗爭的勝利。為此有必要認真研究和思考二個基本理論問題——權(quán)力制約論和“捕魚理論”。

科學(xué)制度;反對腐敗;理論;思考

引言

反腐敗實踐有賴于反腐敗理論的指導(dǎo),缺乏這種指導(dǎo),反腐敗實踐就會成為“墻上蘆葦,頭重腳輕根底淺;山間竹筍,嘴尖皮厚腹中空?！庇捎诟瘮〉膶嵸|(zhì)是公共權(quán)力的濫用,防止權(quán)力濫用的最好方法,就是加強對公共權(quán)力的制約。所以,反腐敗理論必須解決公共權(quán)力合法行使的問題。

科學(xué)的反腐制度,猶如好的道路 ,它可以讓人們在反腐實踐中來去自由,行走便捷,并達到最佳效果。因為科學(xué)的制度渾然天成,清晰而精妙,能夠自行懲惡揚善。在反腐敗工作中,只要我們科學(xué)設(shè)計制度,就一定能提高反腐敗制度的針對性、操作性和剛性,反腐敗斗爭就一定能取得勝利。為此有必要認真研究和思考二個基本理論問題——權(quán)力制約論和“捕魚理論”。

一、權(quán)力制約論

1.權(quán)力制約的必要性

所謂權(quán)力,是指特定主體將其意志強加于他人,并對他人產(chǎn)生威懾和支配的力量。權(quán)力具有雙重作用,一方面,良好、有序的權(quán)力運行能給社會生活帶來不可或缺的秩序和必要安排;另一方面,惡劣、無序的權(quán)力運行必然侵犯公民權(quán)利、滋生腐敗。馬克思曾經(jīng)說過:“國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅?這種現(xiàn)象在所有國家中都是不可避免的。……對無產(chǎn)階級來說,國家最多也不過是無產(chǎn)階級在爭取階級統(tǒng)治的斗爭勝利以后繼承下來的一個禍害:勝利了的無產(chǎn)階級不得不立即盡量除去這個禍害的最壞方面,直到把全部國家廢物完全拋掉為止。”[1]P335-336從馬克思的上述論斷中,我們至少可以得到以下兩點啟示:一是國家機關(guān)及其權(quán)力有異化的傾向,即由服務(wù)型的社會公仆轉(zhuǎn)變?yōu)閴浩刃偷纳鐣魅说膬A向;二是無產(chǎn)階級國家并不因其掌權(quán)者無產(chǎn)階級的性質(zhì)而自發(fā)地消除權(quán)力異化的可能,在社會主義國家同樣需要構(gòu)建嚴密的機制來拋棄權(quán)力中的廢物。

權(quán)力腐敗難以明確界定,因人不同,觀點各異。但大致來講,權(quán)力腐敗是對公職規(guī)范的背棄,是對公共利益的侵蝕。政治學(xué)家根據(jù)人們對權(quán)力腐敗的譴責(zé)程度和容忍度,由弱至強把腐敗行為形象地分為三類:白色腐敗、灰色腐敗與黑色腐敗。黑色腐敗是指受到人們普遍譴責(zé),認為需要給予法律懲處的行為;白色腐敗指大多數(shù)公眾認為不應(yīng)該受到懲處、可以理解的行為;介于白色和黑色之間的,就是存在廣泛爭議的灰色腐敗。此類劃分界線不明、界定不清,也許灰色腐敗比白色、黑色腐敗要多得多。權(quán)力腐敗的誘因極其復(fù)雜,但一般來講,權(quán)力主體的人性善惡、道德水平、生存環(huán)境、風(fēng)俗傳統(tǒng)以及主流價值觀,都可能成為誘發(fā)權(quán)力腐敗的因素。越來越多的人開始否定權(quán)力者的腐敗行為僅源于個人惡劣品質(zhì)的觀點,而將腐敗行為的發(fā)生,視為一種非規(guī)范心理為特征的被逐漸強化的過程或結(jié)果,力圖從制度與個人心理之間的聯(lián)系方面揭示權(quán)力腐敗的根源,也就是說,腐敗行為的發(fā)生是某種體制運作與某種非道德角色相結(jié)合的結(jié)果。心理傾向驅(qū)動、預(yù)防措施失靈和補救措施不力是腐敗行為產(chǎn)生的基本要素。因而,從權(quán)力的特點、運作方式、內(nèi)在機制及其生存環(huán)境等方面去尋找腐敗的根源,不難發(fā)現(xiàn),腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生根源于權(quán)力本身所特有的異化機制以及權(quán)力大廈的組成方式。從權(quán)力腐敗的過程看,除了權(quán)力客體施發(fā)尋租行為外,就權(quán)力主體而言,其行為性質(zhì)應(yīng)屬于一種投資增利活動——客體中誰最有可能使他的權(quán)力增值,他就投向何方,而這一點又因權(quán)力本身具有可增利性的特點為前提。任何一種腐敗行為都是一種將權(quán)力作為資本運營的過程。權(quán)力之所以能夠增值,其根本原因在于它本身的特性——不平等性。因此,必要的制約機制可將這種不平等性限制在職責(zé)的界限之內(nèi),而不受制約的權(quán)力必然滋生腐敗,這是被無數(shù)反腐敗實踐證明了的真理。

2.權(quán)力制約理論的沿革

腐敗是權(quán)力與私欲相結(jié)合的產(chǎn)物,因此,遏止腐敗有兩條途徑:一是道德途徑,即通過限制私欲來限制權(quán)力的濫用;二是制度途徑,即通過約束權(quán)力來限制權(quán)力的膨脹。實踐證明,單純依靠道德教化來遏制腐敗是靠不住的,人治下的重典治腐也是收效甚微,惟有制度下的權(quán)力制約才是持久的。因此,必須在不放松道德教化的同時,著重建立健全制約權(quán)力的制度機制。在具體探討權(quán)力制約理論之前,有必要回顧一下權(quán)力制約理論的發(fā)展簡史。

權(quán)力制約理論的萌芽可以追溯到古希臘時期。古希臘的著名思想家亞里士多德在其主要代表作《政治學(xué)》中,以大量篇幅研究了國家的組織形式,開創(chuàng)了分權(quán)思想的先河。他認為,一切政體都必須有三個要素作為構(gòu)成的基礎(chǔ),即議事機能、行政機能和審判機能。對于這三個要素來講,“一個優(yōu)秀的立法家在創(chuàng)建時必須考慮每一個因素怎樣才能適合于其所構(gòu)成的政體。倘使三個因素都有良好的組織,整個政體也將是一個健全的機構(gòu)?！盵2]P214古羅馬著名史學(xué)家波里比阿繼承和延伸了亞里士多德的思想,他在政治學(xué)說史上第一次明確指出,只有以權(quán)力制約權(quán)力,才能避免權(quán)力專橫和蛻變的趨向。在波里比阿看來,羅馬共和制是一種典型的混合政權(quán),它是由體現(xiàn)君主政治原則的執(zhí)政官、體現(xiàn)民主政治原則的保民官和體現(xiàn)貴族政治原則的元老院組成的政體。國家的這三種機關(guān)相互牽制,達到平衡,防止了某一種權(quán)力無限擴張,從而可以避免政治的變質(zhì)。古代的權(quán)力制約、分權(quán)制衡的思想與近代意義上的分權(quán)思想相比,雖然還處于萌牙階段,相對粗糙,但畢竟為后人指出了一條制約權(quán)力、防止腐敗的正確道路,權(quán)力制約這一思想在經(jīng)過漫長的中世紀之后,在政治法律學(xué)說中煥發(fā)出新的生命力。

英國思想家洛克在《政府論》中,從主權(quán)在民的原則出發(fā),闡發(fā)了權(quán)力分立的主張,并進一步引發(fā)出了對權(quán)力的限制問題。洛克是一個激進的權(quán)力制約論主張者,他提出“在一切情況和條件下,對于濫用職權(quán)的強力的真正糾正方法,就是用強力對付強力。越權(quán)使用強力,常使使用強力的人處于戰(zhàn)爭狀態(tài)而成為侵略者,因而必須把他當(dāng)作侵略者來對待?！狈▏鴨⒚伤枷爰颐系滤锅F在國家權(quán)力制約與分權(quán)理論方面,比洛克又進了一步。在自身經(jīng)驗的體味與對歐洲各國政治、法律制度的考察中發(fā)現(xiàn):一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。因此,“從事物的性質(zhì)來說,要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！泵系滤锅F在洛克分權(quán)思想的基礎(chǔ)上,不僅使權(quán)力分立更加完備,而且建立了三種國家權(quán)力彼此制衡的學(xué)說,系統(tǒng)地闡明了制約權(quán)力的法治思想。

在美國、法國等資產(chǎn)階級革命爆發(fā)后,權(quán)力制約理論開始進入實踐階段,成為資產(chǎn)階級組織政府的指導(dǎo)原則之一。美國思想家杰斐遜在實踐中,進一步發(fā)展和完善了權(quán)力制約理論。他主張“雙重分權(quán)”,即在“三權(quán)均衡”的同時,實行中央與地方分權(quán)。該學(xué)說極大地豐富和完善了前人的權(quán)力制約理論。此外,杰斐遜也清醒地意識到了行政權(quán)擴大化的傾向及其危害,因而,在他的權(quán)力制約思想中,更加突出地強調(diào)了對行政權(quán)制約的必要性,此觀點頗具遠見,自近代以來,行政權(quán)力明顯擴張并凌駕于司法權(quán)之上已成為導(dǎo)致權(quán)力腐敗的一個主要原因。

在現(xiàn)代西方政治學(xué)中,羅伯特·達爾為了給權(quán)力制約提供新的證明,提出了理想民主的五項標(biāo)準:有效的參與;投票的平等;充分的知情;對議程的最終控制;成年人的公民資格。如果任何一項標(biāo)準遭到違反,成員就失去了政治上的平等。符合這種標(biāo)準的民主,可以達到政治平等的理想狀態(tài)。這種理想狀態(tài)是應(yīng)然的道德判斷,達爾稱其為“內(nèi)在的平等”原則,并認為這是一個可以成為國家統(tǒng)治基石的合理的原則,是與公民能力相適應(yīng)的。達爾進一步認為,如果我們把統(tǒng)治權(quán)力托付給統(tǒng)治精英,無論他們一開始多么睿智、值得信賴,過幾年或幾十年之后,他們都會濫用權(quán)力。毫無疑問,達爾的政治理想反映了美國社會利益多元化和利益群體多樣化的政治現(xiàn)實,并表達出了他們的參政訴求。

3.權(quán)力制約的界定及模式

權(quán)力制約問題是政治學(xué)研究中的一個核心問題,幾乎所有的政治學(xué)家都要對這一問題發(fā)表自己的意見甚或提出自己的權(quán)力制約方案。因而,這是一個見仁見智的問題。總體上來講,關(guān)于權(quán)力制約的界定,大致要解決四個主要方面的問題,即“誰來制約”(權(quán)力制約的主體)、“何謂制約”(權(quán)力制約的性質(zhì))、“如何制約”(權(quán)力制約的形式及程序)、“為何制約”(權(quán)力制約的目的)。以權(quán)力制約的主體為標(biāo)準,權(quán)力制約大致有四種模式:一是以權(quán)力制約權(quán)力模式;二是以權(quán)利制約權(quán)力模式;三是以社會制約權(quán)力模式;四是綜合制約模式。下面就各種模式的內(nèi)涵及優(yōu)劣予以分述。

(一)以權(quán)力制約權(quán)力模式。該種權(quán)力制約機制是指國家權(quán)力間的自我約束,包括國家權(quán)力之間橫向與縱向的制約。在橫向?qū)用嫔?主要是指國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間的相互約束和制衡;在縱向?qū)用嫔?指的是上、下級權(quán)力機關(guān)之間,中央和地方之間的監(jiān)督與制約。該種制約理論有著悠久的歷史傳統(tǒng),在孟德斯鳩的學(xué)說中表現(xiàn)得最為明顯。在實踐中,美國是貫徹該種理論最為徹底的國家。由于權(quán)力具有很強的不平等性和強制服從性,因而,在制約的力度和效果上,要求有與權(quán)力相當(dāng)?shù)臋?quán)力來抗衡。故而,約翰·倫道夫堅定地說:“你可以在整張整張的羊皮紙上寫滿種種限制措施,但是唯有權(quán)力才能限制權(quán)力”。馬克思在 1831年對黑森憲法的贊揚,更說明了經(jīng)典政治家們對以權(quán)力制約權(quán)力這一規(guī)律的贊揚。他說:“沒有哪一部憲法對執(zhí)行機關(guān)的權(quán)限作過這樣嚴格的限制,在更高程度上使政府從屬于立法機關(guān),并且給司法機關(guān)以如此廣泛的監(jiān)督權(quán)?！叩确ㄔ河袡?quán)對有關(guān)任免制度的一切問題作出最后決定。眾議院從議員中選出一個常任委員會,組成類似雅典最高法院的機構(gòu),對政府的活動實行監(jiān)督,并把違反憲法的官員送交法院審判,即使是下級執(zhí)行上級的命令時也不得例外?！盵3]P597

(二)以權(quán)利制約權(quán)力模式。該種權(quán)力制約機制是指通過用法律的形式賦予公民權(quán)利,以公民合法權(quán)利的神圣性來對抗權(quán)力的肆意侵害,從而起到一定程度的制約權(quán)力的作用。以權(quán)利制約權(quán)力包含兩重意思:第一,承認公民的權(quán)利,即通過各種形式對公民權(quán)利予以確認。第二,一些公民權(quán)利不僅具有消極的制約作用,而且具有積極的制約作用。當(dāng)政府逾越權(quán)力的法定界限、濫用權(quán)力或有不當(dāng)行為時,這些權(quán)利可以保證公民做出一些積極的反抗,迫使政府收回它的權(quán)力觸角或不當(dāng)行為?？梢园l(fā)揮積極制約作用的公民權(quán)利至少有選舉權(quán)、言論自由權(quán)、知情權(quán)、結(jié)社權(quán)以及在遭受來自公權(quán)力的侵害時獲得救濟的權(quán)利。然而,我們不得不承認,權(quán)利相對于權(quán)力而言,具有天然的劣勢,在強大的公權(quán)力面前,公民個人權(quán)利往往顯得蒼白無力。以權(quán)利制約權(quán)力需要有其它權(quán)力力量的支持,從這一層面來分析,稱權(quán)利僅為權(quán)力制約的誘因而非權(quán)力制約的主體或許更為恰當(dāng)。

(三)以社會制約權(quán)力模式。社會制約權(quán)力理論起源于市民社會理論,是在對傳統(tǒng)的權(quán)力制約權(quán)力模式的反思中形成的。在市民社會理論中,國家與社會呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)關(guān)系,它們有不同的內(nèi)容和運作方式,獨立的社會組織在一個民主制中是非常需要且極富價值的,市民社會的發(fā)達不僅僅是國家統(tǒng)治過程民主化的一個直接結(jié)果,也是為民主過程本身運作所必需的。社會制約權(quán)力的功能在于使政府的強制最小化,保障政治自由,改善市民的生活?，F(xiàn)代社會的發(fā)展證明,權(quán)力制約權(quán)力的模式有諸多不足:其一,過多的限制與約束阻礙了權(quán)力主體能動性的發(fā)揮;其二,通過權(quán)力制約權(quán)力必然要經(jīng)過一系列復(fù)雜的選任和代理成本,影響民主政治的發(fā)展。權(quán)力的行使不可能是每個公民,勢必委托于他人,因而對公民而言,可能遭受權(quán)力變質(zhì)的侵害?；谑忻裆鐣碚撆c權(quán)力制約權(quán)力模式不足應(yīng)運而生的社會制約權(quán)力,大致有以下幾種實現(xiàn)途徑:公民請愿制度;聽證制度;新聞監(jiān)督制度。

(四)綜合權(quán)力制約模式。該種模式指以社會、權(quán)利、權(quán)力三者統(tǒng)一作為制約權(quán)力的手段,是對前三種制約機制的綜合。

需要特別指出的是,講權(quán)力制約更應(yīng)講權(quán)力制衡。因為權(quán)力制約較之權(quán)力制衡,雖只一字之差,但后者是前者的一種發(fā)展和重大進步。我們知道,權(quán)力制衡在近代才成為一種民主政治的法制原則。

因為近代法治產(chǎn)生后,以權(quán)力制衡為核心的法制原則替代了權(quán)力制約,成為民主政治最主要的制度保障,從而使權(quán)力制約和權(quán)力制衡有了明顯的區(qū)別。在封建專制社會,權(quán)力制約是主要的甚至是惟一的權(quán)力約束。而在民主政治中,權(quán)力約束最主要的形式是權(quán)力制衡,權(quán)力制約只是一種從屬性的權(quán)力約束。從邏輯上說,權(quán)力制約中的權(quán)力,是一種外在的權(quán)力,從功能上說,它最多只能起到事后作用。同時,由于制約權(quán)本身也是一種權(quán)力,它也必須受到制約。于是,就會產(chǎn)生一種監(jiān)督權(quán)由誰來監(jiān)督的問題,即實踐中出現(xiàn)的“誰”來監(jiān)督紀檢監(jiān)察部門及“誰”來監(jiān)督最高權(quán)力執(zhí)行者的問題。忽視這一問題,社會就會出現(xiàn)制度體系的漏洞。而權(quán)力制衡中的權(quán)力則不同,它是一種內(nèi)在的權(quán)力。在權(quán)力制衡中,每一個權(quán)力行使者都具有權(quán)力行使者和權(quán)力制約者的雙重身份。權(quán)力行使者不僅受到其他權(quán)力的約束,而且也同時約束著其他權(quán)力。這種約束中行使權(quán)力,而行使中又約束權(quán)力的機制,跳出了傳統(tǒng)制約中“監(jiān)督權(quán)由誰來監(jiān)督”的問題。

在中國法治建設(shè)中,“絕對權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”的思想已深入人心,但人們對權(quán)力制約與權(quán)力制衡關(guān)系的認識還遠遠不夠。我們應(yīng)該明確權(quán)力制約的法治地位,但同時又不能將權(quán)力制約作為建設(shè)社會主義法治國家的惟一權(quán)力約束形式,不能用權(quán)力制約替代權(quán)力制衡。如果真正將權(quán)力制衡原則運用到法治建設(shè)中去,將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)由相互制約上升到相互制衡的層面,就能夠從根本上預(yù)防和懲治腐敗。因為在權(quán)力制衡中,破壞和濫用公權(quán)是行不通的。

二、“捕魚理論”

公共權(quán)力的產(chǎn)生來源于公共目的的需要,公共權(quán)力的合法性來源于公眾的認可。由于公共權(quán)力具有委托行使的特性,使得公共權(quán)力有異化為謀私工具的危險,加之人們逐利因素的普遍存在,使得腐敗現(xiàn)象屢禁不止。為了保證公共權(quán)力的合法使用,預(yù)防和懲治公共權(quán)力的濫用,除了國家的基本法律外,還需適量可操作性的配套法律,使整個國家法律制度構(gòu)成一個日臻完善的體系?？茖W(xué)有效的制度,在反腐敗中的作用猶如結(jié)網(wǎng)捕魚,需要進行系統(tǒng)性建設(shè)。

1.“捕魚理論”的內(nèi)涵

“捕魚理論”是指,為了對腐敗進行有效的控制和治理,根據(jù)撒網(wǎng)捕魚的基本原理,要求所制定的反腐敗法律制度,像漁網(wǎng)那樣,做到科學(xué)性,即合理性、針對性、可操作性和剛性。

國家反腐猶如結(jié)網(wǎng)捕魚。腐敗的實質(zhì)是掌握公共權(quán)力者違背現(xiàn)行法律制度獲取非法利益的行為,是人的欲求與當(dāng)時社會法律制度規(guī)范之間的平衡被打破的反映。就人的欲求本身而言不存在善惡好壞之分,但人的欲求無限膨脹,超越了當(dāng)時社會法律制度的限制,把公共權(quán)力用于非公共利益,腐敗便產(chǎn)生了。所以,公共權(quán)力之所以能被濫用,正是因為現(xiàn)有社會法律制度產(chǎn)生了漏洞,不能有效地規(guī)范公共權(quán)力的合法使用,且不能及時有效地懲治公權(quán)濫用的行為,而使類似的行為得以滋生蔓延。反腐法律制度的設(shè)計不僅要注重對腐敗分子的嚴厲打擊,而且,更應(yīng)該注重對腐敗行為的嚴密防范。從古今中外反腐實踐的效果來看,嚴密防范遠遠優(yōu)于事后打擊?！耙粋€良好的立法者關(guān)心預(yù)防犯罪,多于懲罰犯罪?！盵4]P82明朝朱元璋的反腐措施之殘酷,并沒有使明朝走上清明,香港、新加坡,以及北歐諸國的清廉恰是來自于反腐法律制度的科學(xué)與完備。人的本質(zhì)是各種社會關(guān)系的總和,人總是生活在一個由多種關(guān)系組成的現(xiàn)實社會當(dāng)中。期望制定一部無所不包、無所不能的法律是不可能的,只有不斷彌補現(xiàn)行制度的漏洞,使之日臻完善,才能提高制度的效力,并最終取得反腐的成功。具體來說,“捕魚理論”有以下三個方面的涵義。

首先,制定反腐敗法律制度要科學(xué)。

當(dāng)法律出現(xiàn)空缺或漏洞時,人們首先考慮的當(dāng)然是盡快制定一部新的法律法規(guī)予以填補。殊不知,法律缺失不利于反腐,法律法規(guī)缺乏效力同樣不利于反腐,甚至?xí)驗楦鞣芍g的不諧調(diào)或者沖突導(dǎo)致更多漏洞的出現(xiàn),使腐敗者更易于規(guī)避法律。法律制度的效力,猶如漁網(wǎng)的綱繩,如果太細就會缺乏力度,漁網(wǎng)撒不出去。如果太粗,綱繩雖然具有力度,但與之配套的網(wǎng)格、錫腳特別是撒網(wǎng)的人,由于相互間的不協(xié)調(diào),也達不到捕魚的目的。唯有漁網(wǎng)綱繩的科學(xué)性 (不粗不細),才能撒開漁網(wǎng)捕到魚。同理,法律制度的效力在于制度的科學(xué)性,在于制度的合理性、指向的針對性、運用的可操作性以及適用的剛性。

合理性的訴求包含正當(dāng)?shù)睦碛?、工具的合理性和自洽性。正?dāng)?shù)睦碛墒谦@得真理特別是必然真理的力量所在。在利益日益多元化的社會中,立法的正當(dāng)理由往往受到強勢利益集團的干擾。工具的合理性是人們?yōu)檫_到自己的目標(biāo)而采取的被他人認可的途徑和手段。自洽性則要求人們按照每個人都會遵守的或可能做的原則行事,而并不把自己的喜好看作例外。

針對性要求每一法律所調(diào)整的關(guān)系明確具體,盡量細化,避免空泛,力戒口號式、宣言式、聲明式法律。哪些領(lǐng)域、哪些部門、哪些環(huán)節(jié)、哪些人群、在什么時間容易產(chǎn)生腐敗;哪些要求是可以而且必須做到的;哪些愿景違背常理,屬于純理想化,而根本無法實現(xiàn),這些都是制定科學(xué)的反腐敗法律制度需要解決的基本問題,必須進行認真的分析與研究。

可操作性要求立法目的和客觀現(xiàn)實之間有足夠的方法連接,而且不能產(chǎn)生方法鏈條的斷裂。我國現(xiàn)有的監(jiān)督形式有黨紀監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等等,為什么有了這些全方位的監(jiān)督還不能完全發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用呢?原因就在于監(jiān)督方式鏈條的斷裂,結(jié)果導(dǎo)致了“監(jiān)督不能”和“監(jiān)督不愿”。簡單的人性善惡假設(shè)對于反腐敗缺乏實際意義,依靠自我約束,反腐未免過于天真浪漫。只有在科學(xué)的人性分析的基礎(chǔ)上制定的制度,才能適應(yīng)于真實社會。

法律適用的剛性要求同一法律對同一類型的違法行為的處罰措施具有非多選性,更不能因身份、地位、地區(qū)的差異而區(qū)別對待。從長遠來看,處罰同一違法行為方法的多選性,其實就是降低制度的原則性,削弱其權(quán)威性。

其次,制度設(shè)計要嚴密。

人類智慧的有限性與無限性的二律背反,雖然在現(xiàn)實性上總是表現(xiàn)為有限性,但在制定具體法律制度之前并不排除集思廣益、慎重立法、全面論證、多方利益平衡等有益工作。一部拙劣的法律往往比沒有這部法律更糟糕。制度的嚴密性既要保證單一法律制度設(shè)計的嚴密,消除法律的內(nèi)在沖突,又要做好各法律之間的關(guān)聯(lián)、協(xié)調(diào)與配合工作,以減少法律相互之間的外在沖突。

法律內(nèi)部的嚴密性要求法外無法,即任何法律所要解決的同一類問題不能因關(guān)涉不同的人,而由不同的法律來解決,如法律存在這樣的規(guī)定,這便是制度的內(nèi)生性漏洞。無論什么人,犯同一類型的法律只能由同一部法律來裁決。然而,現(xiàn)實中不同的人受不同法律約束的現(xiàn)象卻時有發(fā)生,一項榮譽、一個官位能換取幾年徒刑的做法,就是法外有法的典型表現(xiàn)。

法律外部的嚴密性要求各執(zhí)法主體的職責(zé)既相銜接又不重疊。在執(zhí)法過程中,各部門的推諉扯皮、有利相爭、無利相推的現(xiàn)象就是法律制度外部沖突的表現(xiàn)。當(dāng)法律的嚴密性出現(xiàn)問題時,無論是在執(zhí)法的隨意性上,還是在約束、制裁違法者方面,法律都將蛻化為弄權(quán)者隨意玩弄的工具,而不再是調(diào)節(jié)人們的公正的社會行為規(guī)范。

第三,法律制度要形成系統(tǒng)。

制度反腐有兩層含義,其一,指制定專門針對某領(lǐng)域腐敗行為的法律制度,預(yù)防和懲治腐敗。其二,指根據(jù)社會的發(fā)展變化,通過國家制度體系建設(shè),合理調(diào)整各種社會利益關(guān)系,以減少腐敗的產(chǎn)生。

社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化導(dǎo)致國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的適當(dāng)調(diào)整。在社會結(jié)構(gòu)和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本性變化的前提下,制度反腐主要體現(xiàn)在第一層次上。如計劃經(jīng)濟時代,腐敗多表現(xiàn)為侵吞公私財物。20世紀 80年代前后出現(xiàn)的“投機倒把”等腐敗行為,所反映的是我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期腐敗現(xiàn)象發(fā)生的新變化。制定相關(guān)的打擊這類腐敗行為的法律往往能起到有效的控制作用。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,社會結(jié)構(gòu)的深刻變化,利益主體多元化已經(jīng)形成,各種交易活動日益頻繁,防止腐敗的單一法律已顯得力不從心。在這種情況下,要取得反腐敗工作的重大突破,要求從制度反腐的第二個層次,即加強整個國家制度體系的建設(shè),才能取得成功。

因為從制度反腐的第一層次上講,我國防治腐敗的法律法規(guī)種類已夠繁多,如《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》、《<中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則 (試行)>實施辦法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國政府采購法》等各種法律制度,多達 1200余件,然而,官商勾結(jié)、期權(quán)腐敗、執(zhí)法犯法、“一把手”腐敗等腐敗現(xiàn)象卻時有發(fā)生,禁而不絕,這充分地說明了我國現(xiàn)有反腐法律制度防范不力,仍有漏洞存在。這些腐敗案件的產(chǎn)生提醒人們,對于“一把手”、執(zhí)法人員的監(jiān)督,已成為我國現(xiàn)有反腐法律制度體系的軟肋,需要加強這方面的研究與立法。然而,要解決這類問題必須跳出就事應(yīng)急立法的低水平法制建設(shè),應(yīng)從制度反腐的第二個層次著手,即解決制度體系建設(shè)的問題。如從我國的反腐機構(gòu)來看,有紀律檢查委員會、法院、檢察院,以及國家預(yù)防腐敗局等眾多機構(gòu),它們在共同形成打擊腐敗的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的同時,相互間關(guān)系的協(xié)調(diào)成了一個亟需解決的問題。從法律制度來看,國家法律、部門法規(guī)、各種條例、準則、辦法、意見等,難以形成合力,尤其是各地各部門在積極發(fā)揮反腐主觀能動性的同時,導(dǎo)致五花八門的措施出臺,缺乏科學(xué)論證,廢立過于隨意,剛性不強,有損人們參與反腐的熱情。要改變這一狀況,需要一部具有綱領(lǐng)性的反腐敗法律的出臺。由它來協(xié)調(diào)各反腐機構(gòu)的關(guān)系,指導(dǎo)反腐敗立法,服從于國家公共利益,保障各項反腐敗法律制度的有效實施,解決反腐機構(gòu)職能交叉重疊、反腐法律互不統(tǒng)屬、同一案件參照法律自由度較大等問題。

2.“捕魚理論”的價值

腐敗產(chǎn)生的社會影響是多方面的、復(fù)雜的,所以,政府、學(xué)界以及公民從不同的側(cè)面對腐敗問題進行不同的詮釋,往往作出不同的反應(yīng)。政府傾向于嚴打;學(xué)界則側(cè)重于對腐敗的認識和反腐對策設(shè)計;民眾卻多表現(xiàn)出一種對腐敗及腐敗者憤怒的情緒發(fā)泄。不同的反應(yīng)集中于一點,即腐敗問題是當(dāng)前社會共同關(guān)注的問題。如何解決這一復(fù)雜的社會歷史難題,需要正確的理論指導(dǎo)。

首先,“捕魚理論”是反腐現(xiàn)實的迫切需要。腐敗現(xiàn)象如此普遍,腐敗的蔓延如此迅速,腐敗危害有目共睹,各種反腐法律制度又是如此之繁復(fù),但其效果尚難得到人們的認可,這使得人們不得不重新反思我們以前反腐防腐措施的科學(xué)性,以及法律制度缺乏理論指導(dǎo)的盲目性和應(yīng)急性。思想教育太軟,不少反腐制度的出臺形同虛設(shè)。

其次,“捕魚理論”是理性反腐的必然要求。在反腐敗問題上,人們很容易產(chǎn)生一種情緒化的反應(yīng),主張嚴刑峻法才是解決腐敗問題的最有效手段。不可否認,嚴厲懲治對于打擊貪腐確有作用,歷史已經(jīng)證明,嚴刑峻法在反腐斗爭中于短期有效,少用、慎用積極作用還相當(dāng)明顯,但從長遠看,它并不是治腐良方。個人道德修養(yǎng)的缺乏、法紀觀念不強之類的基于普遍的高尚道德預(yù)設(shè)的人性觀,總是讓客觀的法律制度難以及時發(fā)揮其應(yīng)有的作用。當(dāng)腐敗現(xiàn)象已經(jīng)很嚴重時,隨之而來的運動式的反腐也往往是收效甚微。實踐表明,對腐敗沒有正確的認識,沒有理性的態(tài)度,反腐敗無論采取多么嚴厲的懲處手段,腐敗都得不到有效治理。正是在這個意義上,科學(xué)反腐的核心在于能否理性反腐,理性反腐的關(guān)鍵在于能否制度反腐。制度的完善與否與腐敗風(fēng)險系數(shù)成正比。制度越健全,腐敗的風(fēng)險系數(shù)越高,腐敗所得的收益越小,從而能有效抑制人們的逐利行為;反之,如果制度的漏洞很多,則腐敗的風(fēng)險系數(shù)低、收益高,則有可能刺激人們的逐利行為。這是腐敗與反腐敗斗爭揭示的基本規(guī)律。制度反腐也不是說制度越多越好,量多不等于質(zhì)優(yōu),繁雜瑣碎不等于效果好。腐敗現(xiàn)象的蔓延,總是與相對應(yīng)的制度安排不當(dāng)及其缺失緊密聯(lián)系的,惟有找出誘發(fā)腐敗現(xiàn)象的制度之源,標(biāo)本兼治地創(chuàng)新制度,才能抑制和根治腐敗。這是理性分析的邏輯結(jié)果。因此,立足現(xiàn)實,回歸理性,正確認識腐敗是解決腐敗問題的必然要求。

第三,“捕魚理論”是科學(xué)制度反腐的內(nèi)在體現(xiàn)?？茖W(xué)制度反腐是最好的反腐形式。鄧小平曾經(jīng)深刻地指出:我們過去發(fā)生的各種錯誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?。以往的各種反腐敗形式,往往適用于位高權(quán)重的“一把手”對下級的監(jiān)督與制約,而無法對“一把手”形成有效的監(jiān)督。依靠這種“一把手”形式的反腐,無法與人民群眾緊密聯(lián)系,脫離群眾基礎(chǔ),反腐往往不徹底,效果也不理想。制定科學(xué)的反腐制度,并上升為法律意志,應(yīng)成為每個公民的行為準則,不因領(lǐng)導(dǎo)者的改變而改變。制度規(guī)范不僅適用于具有高尚道德情操的“君子”,也適用于品行不端的“小人”;不僅適用于上級對下級的監(jiān)督,也適用于下級對上級的監(jiān)督。制度功能的發(fā)揮并不以人人具有較高的思想覺悟為前提,健全、完善的制度可以有效地保證人們對于社會規(guī)范的遵循?？茖W(xué)制度作為普遍的行為規(guī)范,可以在多元的道德環(huán)境下被廣泛接受?！安遏~理論”強調(diào)以制度的科學(xué)性增強反腐的實效性,指出制定反腐制度像編織捕魚的漁網(wǎng)一樣,要有強勁的綱繩,這樣才不會因為難以承受捕獲之重而導(dǎo)致綱繩斷裂;要有嚴密的網(wǎng)格,不能有破損之洞,這樣才能將腐敗收入網(wǎng)中,防止魚之漏網(wǎng);要有輕重適當(dāng)?shù)腻a腳,不會因為漁網(wǎng)下沉太快或太慢,讓魚逃之夭夭。正因如此,“捕魚理論”擺脫了傳統(tǒng)反腐的思維模式,強調(diào)反腐制度的科學(xué)性、嚴密性、針對性、可操作性和剛性,進一步深化了對腐敗問題的認識。

[1]馬克思恩格斯選集 (第 2卷)[M].北京:人民出版社,1995.

[2]亞里士多德.政治學(xué) [M].北京:商務(wù)印書館,1981.

[3]馬克思恩格斯全集 (第 3卷)[M].北京:人民出版社,2002.

[4][法 ]孟德斯鳩.論法的精神 (上冊)[M].張雁深譯,北京:商務(wù)印書館,1961.

責(zé)任編輯:黃有泰

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2011-01-06

王明高,男,湖南岳陽人,湖南商學(xué)院副校長、教授、博士,主要研究方向:黨風(fēng)廉政建設(shè)。