鐘芳

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230039）

相對(duì)人行政法行為論綱

鐘芳

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230039）

相對(duì)人行政法行為是行政法行為體系的重要組成部分，具有非常重要的研究意義和價(jià)值。研究相對(duì)人行政法行為，厘定相對(duì)人行政法行為的概念，明確相對(duì)人行政法行為的行政法地位，剖析相對(duì)人行政法行為的效力，探索相對(duì)人行政法行為的類(lèi)型化，將相對(duì)人行政法行為視角作為行政行為視角的補(bǔ)充來(lái)觀察和解釋行政法理論和制度，將給行政法理論和行政法實(shí)踐帶來(lái)新的氣象。

相對(duì)人；行政法行為；行政行為

相對(duì)人行政法行為在行政法中占據(jù)著重要的地位，并發(fā)揮著重要的作用，然而，在理論上和立法上，相對(duì)人行政法行為都沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，是行政法學(xué)上最缺乏研究的課題之一。為了確立相對(duì)人的主體地位，并擴(kuò)大行政法的疆域；明確相對(duì)人行政法行為在行政法中的地位，確立不同行為的運(yùn)行規(guī)則，保障相對(duì)人行政法行為作用的發(fā)揮，并用相對(duì)人行政法行為理論對(duì)相關(guān)行政法理論和制度體系做出一個(gè)重新的審視，以期對(duì)行政法治建設(shè)有所貢獻(xiàn)，對(duì)相對(duì)人行政法行為進(jìn)行研究實(shí)有必要。

一、相對(duì)人行政法行為的行政法地位——行政法行為體系的重要組成部分

法律關(guān)系的內(nèi)容是權(quán)利義務(wù)，權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)法行為，或者干脆說(shuō)，權(quán)利義務(wù)就是法行為?！八^權(quán)利，不過(guò)意味著主體可以主動(dòng)地做出一定行為，或者要求權(quán)利相對(duì)人做或不做一定行為；義務(wù)則意味著應(yīng)當(dāng)、必須做出一定行為，或不得做出一定行為：從這種意義上說(shuō)，權(quán)利義務(wù)即行為”。[1](p125)權(quán)利義務(wù)是需要被享有、行使和履行的，從法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)到法行為是實(shí)現(xiàn)法律目的的基本途徑，離開(kāi)法行為，法律關(guān)系和權(quán)利義務(wù)只能是空洞的理論和“紙上畫(huà)餅”。法律規(guī)制的對(duì)象主要是行為。正如馬克思所指出的：“對(duì)于法律來(lái)說(shuō)，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對(duì)象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域，因?yàn)樾袨榫褪俏覟橹笊鏅?quán)利，要求現(xiàn)實(shí)權(quán)利的唯一東西，而且因此我才受現(xiàn)行法的支配?！盵2](p16-17)從某種意義上說(shuō)，法律只能是“行為法”。法律的對(duì)象決定了法學(xué)研究和法學(xué)理論的研究方向，意味著法學(xué)理論也必須以法行為為研究重點(diǎn)。在行政法中，對(duì)行政法行為的研究以及圍繞行政法行為的制度設(shè)計(jì)自然也成為重點(diǎn)，而相對(duì)人行政法行為則應(yīng)當(dāng)是行政法行為體系的重要組成部分，這也是基于行政法目的的要求、真正確立行政相對(duì)人的主體地位和保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的需要、行政程序雙方性和可接受性的要求以及民主行政與合法行政的要求。

行政法的目標(biāo)在于促進(jìn)公共利益與個(gè)人利益的和諧一致，實(shí)現(xiàn)兩者的平衡。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須“保權(quán)”和“控權(quán)”并用。[3](p102-104)無(wú)論是“保權(quán)”和“控權(quán)”都離不開(kāi)相對(duì)人行政法行為的作用。在正常狀態(tài)下，行政權(quán)力的正常運(yùn)行通常是通過(guò)相對(duì)人消極的配合與積極的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)的。相對(duì)人一方面通過(guò)自己的配合行為來(lái)接受公共權(quán)力的作用，使其不受阻礙地運(yùn)行，如行政相對(duì)人對(duì)稅收的自覺(jué)繳納，對(duì)財(cái)物征用的支持等；另一方面則通過(guò)自己的參與行為來(lái)促進(jìn)公共權(quán)力的作用，使其運(yùn)行得更為順暢，如行政相對(duì)人在行政過(guò)程中積極表達(dá)自己的意見(jiàn)，使得行政主體做出的決定更合理，更容易獲得接受和執(zhí)行。由于其貫穿于整個(gè)行政過(guò)程的特點(diǎn)，相對(duì)人行政法行為在控制行政權(quán)力的濫用方面具有特別重要的作用，這一種著眼于權(quán)力行為的過(guò)程，確定程序標(biāo)準(zhǔn)控制權(quán)力或者說(shuō)在行政程序中引入可抗衡力量的模式越來(lái)越受到人們的重視。

權(quán)利的美好之處恰恰體現(xiàn)在權(quán)利主體積極主動(dòng)地主張、追求、享有權(quán)利的過(guò)程之中。[4]因此，要真正使行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的主體地位得以確立，必須要確立相對(duì)人行政法行為的地位。任何人都知道，只有自己才最了解自己，只有自己的行為才能最為保障自己的權(quán)利，所以，在行政法中，如果將行政相對(duì)人的行政法行為——這樣一種最能維護(hù)相對(duì)人權(quán)利或者至少在相對(duì)人自己看來(lái)應(yīng)該是最可靠地維護(hù)自己權(quán)利的行為忽略掉了，不能不說(shuō)是行政法的一大缺陷。權(quán)利取得與權(quán)利保障都要通過(guò)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，在行政法中，要保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益，相對(duì)人行政法行為發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。

程序在本質(zhì)上是主體雙方相互表意、交流、互動(dòng)的過(guò)程，單一主體的行為過(guò)程只能是規(guī)程、流程或者程式。行政程序是行政行為與相對(duì)人行政法行為相互交融和作用的系統(tǒng)，失卻了相對(duì)人行政法行為的行政程序只能是殘缺不全的畸形程序?？山邮苄允切姓绦虻幕緝r(jià)值，其基本含義是：“行政行為要汲取私法平等、自愿、協(xié)商、誠(chéng)信原則的積極旨意，改變行政‘高壓’的態(tài)勢(shì)和單方面的恣意性，弱化行政主體和行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)不完全對(duì)等的傾斜度，營(yíng)造依法行政的軟環(huán)境……”[5](p23)提高行政行為及行政決定的可接受性必須依靠相對(duì)人行政法行為發(fā)揮功能。

民主行政要求行政參與，而行政參與是指“受行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果影響的人有權(quán)參與行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程，表達(dá)自己的意見(jiàn)，并對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用”。[3](p78)從某種意義上說(shuō)，行政參與是相對(duì)人行政法行為的一種，它表現(xiàn)為聽(tīng)證行為、陳述申辯行為甚至是合同行為，特別是相對(duì)人的合同行為能對(duì)最終的結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，將參與的作用推向了極致，也是民主行政發(fā)展的趨勢(shì)所在。行政法傳統(tǒng)模式陷入了合法性解釋能力的貧困，不可避免地面臨合法化危機(jī)。[6](p11-12)相對(duì)人的參與行為則通過(guò)向行政過(guò)程注入直接民主的要素，可以在一定程度上化解這種危機(jī)。

二、相對(duì)人行政法行為的概念分析

“法律是用一般的方式而為全體人所規(guī)定的一種條款”。[7](p222)也就是說(shuō)，對(duì)法律主體而言，法律規(guī)范的規(guī)定是外在的客觀法。要使客觀法上的規(guī)定成為特定法律主體現(xiàn)實(shí)的權(quán)利義務(wù)即主觀權(quán)利，還需要借助于一座橋梁即法律主體的意思表示或法律行為。“一切主觀法律地位的范圍和影響都是在個(gè)人的表示出現(xiàn)后確定的”，“是隨著單方行為或多方行為所產(chǎn)生的”。人們?cè)谧饕馑急硎緯r(shí)只知道“這是使他達(dá)成自己所取得法律地位的手段，因?yàn)樗揽陀^法是把這種地位的產(chǎn)生與這種表示聯(lián)系起來(lái)的”。[7](p226,252-253)同樣，“在行政法上要實(shí)現(xiàn)客觀法與主觀權(quán)利之間的溝通，也需要法律行為這座橋梁”。[8](p13)

毫無(wú)疑問(wèn)，行政法保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利，而這種法律保護(hù)如何實(shí)現(xiàn)，需要行為這座橋梁。行政法上的行為有行政行為和相對(duì)人的行政法行為兩類(lèi)，但是，自行政法產(chǎn)生以來(lái)，行政法學(xué)界一直存在著這樣一種思維模式：即行政法學(xué)僅以行政行為為研究對(duì)象?！靶姓ㄊ枪芾砉伯?dāng)局行使權(quán)力、履行義務(wù)的一系列普遍原則”。[9](p6)“行政法是關(guān)于行政機(jī)關(guān)權(quán)力和程序的法律，尤其是包括規(guī)定對(duì)行政行為司法審查的法律”。[10](p1)在這樣的行政法觀念下，相對(duì)人的行政法行為被作為是公民自由的范疇，是放任而開(kāi)放的領(lǐng)域，它基本上不屬于行政法研究的問(wèn)題。[11](p123)縱觀各國(guó)的行政法，僅日本有類(lèi)似的概念——私人公法行為。

私人公法行為的概念甚為廣泛，盡管實(shí)際上私人公法行為基本上是被限制在相對(duì)人行政法行為的意義上使用的，但至少在形式上，該概念不僅包括私人在行政法上的行為，而且也包括私人在其他公法上的行為，似乎超越了行政法的研究范圍。因此，使用相對(duì)人的行政法行為這一概念意在將這種行為限于相對(duì)人在行政法上的行為的范疇。

行政相對(duì)人是作為行政法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)應(yīng)的一方主體而存在的，相對(duì)人行政法行為是行政行為實(shí)施過(guò)程當(dāng)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)或法律事實(shí)，表現(xiàn)為對(duì)行政主體的合作，即參與和配合。[12](p151-166)相對(duì)人的行政法行為與行政行為之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，其行為的特定之處就在于它只同行政行為互動(dòng)，它由行政行為所引起，或者它要引起行政行為的發(fā)生，或者是與行政行為融合的雙方合意行為，或者它要對(duì)行政行為進(jìn)行復(fù)議或訴訟。公民個(gè)體之間的、不與行政行為互動(dòng)的行為，不屬于行政相對(duì)人的行政法行為。同時(shí)，相對(duì)人的行政法行為對(duì)行政法的實(shí)施、行政立法以及具體行政行為都具有重大意義。因此，相對(duì)人行政法行為最為本質(zhì)的特征就在于與行政行為的互動(dòng)，對(duì)相對(duì)人行政法行為的界定也應(yīng)以行政行為為出發(fā)點(diǎn)。

法國(guó)通說(shuō)認(rèn)為，行政行為是行政機(jī)關(guān)做出的產(chǎn)生行政法律效果的行為，以及私人由于法律或行政機(jī)關(guān)授權(quán)執(zhí)行公務(wù)時(shí)所采取的某些產(chǎn)生法律效果的行為；德國(guó)通說(shuō)認(rèn)為，行政行為是行政機(jī)關(guān)為規(guī)范公法領(lǐng)域的個(gè)別情況采取的具有直接對(duì)外效力的處分、決定或其他官方措施；日本通說(shuō)認(rèn)為，行政行為是指行政廳基于職權(quán)針對(duì)具體事項(xiàng)所做出的直接處分國(guó)民權(quán)利義務(wù)的單方的公法行為；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)通說(shuō)認(rèn)為，行政行為是指行政機(jī)關(guān)所做的發(fā)生公法上效果的行為，不包括私法行為，也不包括行政機(jī)關(guān)的事實(shí)行為。但是各國(guó)和地區(qū)不約而同地在行政行為的概念之外都還有另外一個(gè)非常重要的學(xué)術(shù)概念，以涵蓋除了所定義的行政行為之外的其他具有行政法意義的行政主體做出的行為。然而，在我國(guó)，并沒(méi)有在行政行為之外的其他更為寬泛的概念，狹義的行政行為實(shí)際上是無(wú)法包含所有的行政主體的行政法行為的，而漢語(yǔ)中的行政行為概念與德國(guó)的行政活動(dòng)和日本的行政作用更為接近，[12]因此，對(duì)我國(guó)的行政行為概念應(yīng)該做廣義的理解。無(wú)論法律行為還是事實(shí)行為都具有法律意義，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)會(huì)產(chǎn)生影響的行為，都應(yīng)該納入行政法的范圍來(lái)予以考察。

相對(duì)人的行政法行為是與行政行為相對(duì)而言的行政法主體的行政法行為。因而，相對(duì)人的行政法行為應(yīng)該是指行政相對(duì)人做出的，由行政法調(diào)整，具有行政法意義，能產(chǎn)生行政法效果的各種行為之總稱，既包括法律行為，也包括事實(shí)行為。當(dāng)然，這里的法律效果宜從廣義的角度來(lái)定義。

三、相對(duì)人行政法行為的效力研究

相對(duì)人行政法行為一個(gè)重要的作用就在于相對(duì)人行政法行為能對(duì)行政主體以及行政行為的過(guò)程和結(jié)果產(chǎn)生一定的影響，能在一定程度上拘束行政主體以及行政行為過(guò)程和結(jié)果，這也是相對(duì)人行政法行為的效力。在漢語(yǔ)中，效力一詞意為“效勞、出力”或“事物所產(chǎn)生的有利的作用”。[13](p1390)延伸到法學(xué)上，便形成了法律效力的概念?！胺尚Яκ紫仁且环N作用力，這種作用力本身就是法律效力的表現(xiàn)形式?！盵14](p25)就相對(duì)人行政法行為的效力而言，其表現(xiàn)形式就是一種作用力。某種意義上，相對(duì)人行政法行為的效力是相對(duì)人行政法行為的生命，相對(duì)人行政法行為如果沒(méi)有效力，那么，研究相對(duì)人行政法行為也就喪失了意義。對(duì)相對(duì)人行政法行為效力的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，是導(dǎo)致一些行政主體漠視相對(duì)人行政法行為的一個(gè)根源。[15]

從表面上看，相對(duì)人行政法行為的效力是來(lái)自法律的推定、認(rèn)可或賦予，法律當(dāng)然是相對(duì)人行政法行為效力的來(lái)源，但是考察相對(duì)人行政法行為效力的正當(dāng)性基礎(chǔ)是對(duì)法律為什么賦予相對(duì)人行政法行為效力的追問(wèn)，必須從構(gòu)建行政法學(xué)理論體系和制度體系的起點(diǎn)入手，相對(duì)人行政法行為效力存在的正當(dāng)性才有可能獲得令人信服的闡釋。相對(duì)人行政法行為效力的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于公共利益與個(gè)人利益的平衡和行政公共性在實(shí)踐中的缺失。

“行政法的基礎(chǔ)是一定層次的公共利益與個(gè)人利益的關(guān)系”。[16](p59)行政法調(diào)整公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系。公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系是一種對(duì)立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系，或者說(shuō)是一種對(duì)立統(tǒng)一的矛盾體。在行政法律關(guān)系中，行政法律關(guān)系的兩方主體——行政主體被認(rèn)為是公共利益的代表，而行政相對(duì)人則被認(rèn)為是個(gè)人利益的代表。因而行政主體做出的行政行為被認(rèn)為是為了公共利益而行為，行政相對(duì)人的行政法行為則被認(rèn)為是為了個(gè)人利益而行為。利益關(guān)系是通過(guò)主體的行為來(lái)形成的，同樣，公共利益和個(gè)人利益平衡關(guān)系的建立必須通過(guò)行政行為與相對(duì)人行政法行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，如果行政行為的力量明顯要強(qiáng)于相對(duì)人行政法行為的力量，天平的兩端也不可能保持平衡，因此，在行政法上，相對(duì)人行政法行為作為個(gè)人利益的體現(xiàn)，應(yīng)該具備能夠與行政行為抗衡的力量，才能達(dá)致公共利益與個(gè)人利益的平衡。

而且，實(shí)踐中，在執(zhí)行立法命令以及維護(hù)行政管理體制在創(chuàng)設(shè)之初所欲服務(wù)的集體利益方面，行政機(jī)關(guān)的失敗已經(jīng)是毋庸置疑的了。在對(duì)客觀的“公共利益”尚存信念的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)被控為了受管制企業(yè)和受保護(hù)企業(yè)之私人利益而暗中破壞了公共利益。[17](p20)即便是認(rèn)為行政法應(yīng)該以公共利益為本位的學(xué)者，也不能認(rèn)為行政行為就是為了公共利益而行為。相對(duì)人行政法行為具有的監(jiān)督行政、防止行政權(quán)力濫用的功能則可以矯正行政公共性的異化，使行政公共性得到真正的實(shí)現(xiàn)，這有賴于相對(duì)人行政法行為效力的作用。同時(shí)，在很多情況下，相對(duì)人不僅僅是為了個(gè)人利益而行為，如義務(wù)性行為大多都是為了公共利益而行為。從客觀上來(lái)說(shuō)，相對(duì)人行政法行為不僅服務(wù)于個(gè)人利益，而且服務(wù)于公共利益，行政法要實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的協(xié)調(diào)，必須賦予相對(duì)人行政法行為以效力。

行政行為效力是有限的。法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系實(shí)質(zhì)上是利益關(guān)系。行政法領(lǐng)域中的利益關(guān)系具有主體多元性、內(nèi)容重疊性及沖突經(jīng)常性等特點(diǎn)，因而其調(diào)整機(jī)制也顯得異常復(fù)雜。作為公共利益的代表者和維護(hù)者，行政主體盡管擁有一定的優(yōu)益權(quán)，但個(gè)人利益也是不容漠視的?！肮怖娴膬?yōu)先應(yīng)當(dāng)是在充分地尊重和保護(hù)個(gè)人利益的前提基礎(chǔ)上的優(yōu)先”，相反地，那種完全否認(rèn)個(gè)人利益基礎(chǔ)性的所謂的公共利益，往往只是“少數(shù)權(quán)力階層謀求個(gè)人利益借口和掩飾其濫用權(quán)力的擋箭牌”。[18](p63)例如，對(duì)于某些具有重大且明顯瑕疵的行政行為，在其做出之后就不能假借維護(hù)公共利益而推定其有效。相反地，從切實(shí)保護(hù)個(gè)人利益的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)否定其效力，且允許行政相對(duì)人對(duì)其直接行使抵抗權(quán)。又如，在行政救濟(jì)過(guò)程中，當(dāng)行政行為的執(zhí)行會(huì)給行政相對(duì)人造成難以彌補(bǔ)的損失時(shí)，該行為就可能被停止執(zhí)行，這也是行政行為效力有限性的表現(xiàn)形式之一。而且，作為對(duì)行政行為效力進(jìn)行異體評(píng)判的司法審查制度的存在，也折射出行政行為的效力并不都是無(wú)限的、永恒的。行政行為效力具有階段性的特征，這源于行政行為的過(guò)程性。在行政行為做出之前的準(zhǔn)備階段，效力尚無(wú)從談起；當(dāng)行政行為成立之時(shí)，公定力、不可變更力產(chǎn)生；行政行為為相對(duì)人所知悉以后，執(zhí)行力逐漸發(fā)生作用；而行政行為法定救濟(jì)期限超過(guò)時(shí)，不可爭(zhēng)力隨之產(chǎn)生?？梢?jiàn)，在行政行為發(fā)展過(guò)程中的不同階段，效力的具體表現(xiàn)也各不相同。[19]正是因?yàn)樾姓袨樾ЯΣ皇菬o(wú)限的、永恒的，并且在不同階段表現(xiàn)不同，相對(duì)人行政法行為效力才得以存在。如相對(duì)人行政法行為的啟動(dòng)力在行政行為做出之前產(chǎn)生，它啟動(dòng)行政程序；相對(duì)人行政法行為的救濟(jì)力正是對(duì)公定力的限定等等。

公共利益與個(gè)人利益的平衡決定了必須賦予相對(duì)人行政法行為以效力，行政行為效力的有限性和階段性則是相對(duì)人行政法行為效力的存在空間，因此，相對(duì)人行政法行為效力體系應(yīng)該建立在相對(duì)人行政法行為效力與行政行為效力平衡的基礎(chǔ)上，以相對(duì)人行政法行為效力抗衡行政行為效力作為相對(duì)人行政法行為效力體系建立的指導(dǎo)思想。

相對(duì)人行政法行為是相對(duì)人行使權(quán)利、履行義務(wù)的行為，與行政行為一樣具有過(guò)程性，一個(gè)行政過(guò)程中的相對(duì)人行政法行為往往多種多樣，它們構(gòu)成一個(gè)完整的體系，而每個(gè)相對(duì)人行政法行為則具有不同的效力，但是從一個(gè)完整的行政過(guò)程來(lái)看，它們的效力應(yīng)該是一致的。相對(duì)人行政法行為主要具有以下效力：?jiǎn)?dòng)力、溝通力、救濟(jì)力和信賴力。其中，啟動(dòng)力是相對(duì)人介入行政過(guò)程的前提，溝通力是相對(duì)人真正地介入行政過(guò)程，相對(duì)人行政法行為與行政行為相融合的表現(xiàn)，救濟(jì)力和信賴力是相對(duì)人介入行政過(guò)程的保障。

四、相對(duì)人行政法行為的類(lèi)型化及其運(yùn)行規(guī)則

類(lèi)型化是建立在對(duì)事物本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和把握的基礎(chǔ)上。從法理學(xué)層面看，所謂公民權(quán)利是指公民依據(jù)法律規(guī)范的規(guī)定，可以為或不為一定行為，也可以請(qǐng)求國(guó)家或者要求其他公民為或不為一定行為的可能性。它包含如下法律特征：其一，法定性。權(quán)利必須是法定的，即由法律規(guī)范加以規(guī)定，這樣才能受到國(guó)家的物質(zhì)保障和法律保護(hù)。其二，行為性。權(quán)利的內(nèi)容是一種行為，包括公民可以依法自己為一定行為或不為一定行為和請(qǐng)求國(guó)家或者要求其他公民為或不為一定行為。其三，不可侵犯性?！皺?quán)利之所以為權(quán)利，其首要意義是它的不可侵犯性”。也就是說(shuō)，公民在享受權(quán)利時(shí)不容他人干涉和侵犯，這是權(quán)利的起碼要求，否則就會(huì)導(dǎo)致法律秩序的破壞。當(dāng)權(quán)利受到侵犯時(shí)，公民可以請(qǐng)求國(guó)家以強(qiáng)制力予以保護(hù)，故而又可延伸為權(quán)利的可救濟(jì)性特征。其四，可能性。法律上的權(quán)利只能是一種權(quán)能，屬于可能性范疇，若變?yōu)閷?shí)有權(quán)利，還要通過(guò)主體的行為來(lái)實(shí)現(xiàn)。[20]

所謂公民義務(wù)是指國(guó)家通過(guò)法律規(guī)定，對(duì)公民某些行為的一種約束，它或者表現(xiàn)為要求公民必須做出一定的行為，或者表現(xiàn)為要求公民必須抑制一定的行為。它包括這樣幾個(gè)要素：其一，義務(wù)是一種由國(guó)家和社會(huì)向公民提出的關(guān)于行為的要求；其二，義務(wù)表面上是由法律規(guī)則規(guī)定的；其三，規(guī)定義務(wù)的法律規(guī)則實(shí)際上是社會(huì)和國(guó)家對(duì)公民做出的關(guān)于在一定條件下要對(duì)公民提出做或不做特定行為的要求的預(yù)先約定；其四，對(duì)義務(wù)的違反意味著國(guó)家將要給予制裁。[21](p330-345)

可見(jiàn)，權(quán)利和義務(wù)的內(nèi)容都是一種行為，而且權(quán)利和義務(wù)都需要通過(guò)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，從某種意義上來(lái)說(shuō)，相對(duì)人行政法行為就是圍繞相對(duì)人的行政法權(quán)利和行政法義務(wù)展開(kāi)的，相對(duì)人行政法行為的本質(zhì)就在于對(duì)行政法權(quán)利的行使和對(duì)行政法義務(wù)的履行。因此，相對(duì)人行政法行為包括權(quán)利性行為和義務(wù)性行為。

相對(duì)人的權(quán)利性行為是指相對(duì)人對(duì)行政主體行使行政法權(quán)利的行為。根據(jù)相對(duì)人的行政法權(quán)利的種類(lèi)，相對(duì)人的權(quán)利性行為包括排除侵害行為、受益行為和參與行為。這三種權(quán)利性行為的效力并不完全相同，排除侵害行為具有啟動(dòng)力和救濟(jì)力；受益行為具有啟動(dòng)力和信賴力；參與行為具有啟動(dòng)力和溝通力。

在實(shí)現(xiàn)行政法權(quán)利義務(wù)關(guān)系的雙方行為交互中，主體履行義務(wù)的作為或不作為是必要而不可缺少的，該行為是實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的關(guān)鍵。通常而言，只要義務(wù)主體履行了義務(wù)就落實(shí)了權(quán)利主體的權(quán)利。但不能反過(guò)來(lái)認(rèn)為權(quán)利主體行使了權(quán)利就等于義務(wù)主體履行了義務(wù)。因?yàn)闄?quán)利的行使有多種情況，有時(shí)權(quán)利的行使必須以義務(wù)為保證，如行政相對(duì)人的受益權(quán)在沒(méi)有行政主體賦益義務(wù)的保證下，是不可能實(shí)現(xiàn)的；而在有的情況下，權(quán)利并不因義務(wù)未履行而喪失，只會(huì)行使得不完全、不徹底。這表明權(quán)利主體行使權(quán)利并不意味著義務(wù)主體一定履行了義務(wù)。如行政相對(duì)人行使批評(píng)、建議權(quán)，并不等于行政主體就履行了接受批評(píng)、建議的義務(wù)。據(jù)此，主體履行義務(wù)的行為，是實(shí)現(xiàn)行政法權(quán)利義務(wù)關(guān)系最重要的行為，行政相對(duì)人的義務(wù)性行為往往可以直接實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。但是，相對(duì)人的權(quán)利性行為不能直接實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利性行為而言，行政主體的回應(yīng)義務(wù)就極為重要，否則，相對(duì)人的權(quán)利性行為會(huì)變得沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義。如對(duì)相對(duì)人申請(qǐng)行為，行政主體無(wú)論是否允許，必須予以回復(fù)；對(duì)相對(duì)人的表達(dá)意見(jiàn)行為，行政主體必須聽(tīng)取等等。因此，相對(duì)人的權(quán)利性行為往往要求行政主體實(shí)施義務(wù)性行為來(lái)回應(yīng)，而行政主體必須實(shí)施義務(wù)性行為來(lái)予以回應(yīng)，否則就會(huì)構(gòu)成不作為?；跈?quán)利性行為的回應(yīng)性規(guī)則，相對(duì)人的權(quán)利性行為是否存在成為了認(rèn)定行政主體作為義務(wù)是否存在的方法之一。

權(quán)利性行為的實(shí)施多是基于個(gè)人利益的需要，而相對(duì)人行政法行為作為行政法上的行為，不得不考慮公共利益的需求。因此，權(quán)利性行為的實(shí)施必須衡量個(gè)人利益與公共利益之間的關(guān)系，對(duì)權(quán)利性行為的實(shí)施進(jìn)行一定的限制，不能使相對(duì)人的權(quán)利性行為演變成特權(quán)行為。相對(duì)人實(shí)施權(quán)利性行為還可能會(huì)給他人的利益帶來(lái)?yè)p害，因此，相對(duì)人實(shí)施權(quán)利性行為還必須衡量自己利益與他人利益之關(guān)系，只有在不侵害他人利益的情況下或者法律主要是保護(hù)自己利益的情況下，相對(duì)人實(shí)施權(quán)利性行為才能得到法律的保護(hù)。

相對(duì)人的行政法義務(wù)是指相對(duì)人在行政法領(lǐng)域中對(duì)行政主體所承擔(dān)的義務(wù)。一般認(rèn)為，相對(duì)人的行政法義務(wù)包括：遵守行政法律規(guī)范；服從行政管理；協(xié)助行政管理。相對(duì)人的行政法義務(wù)也經(jīng)過(guò)了一個(gè)發(fā)展的過(guò)程。公民的憲法義務(wù)經(jīng)過(guò)行政法的具體化之后就形成了行政法上的義務(wù)。然而，相對(duì)人的行政法義務(wù)并不僅僅限于行政法律規(guī)范明確規(guī)定的義務(wù)，還有約定義務(wù)。在現(xiàn)代行政之下，隨著多元化行政手段（如非法定權(quán)力手段的契約、指導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)、計(jì)劃）的應(yīng)用，行政主體與行政相對(duì)人的義務(wù)來(lái)源日趨多元，并非只有法律規(guī)定一途。行政主體與行政相對(duì)人的義務(wù)還可通過(guò)締結(jié)行政契約而產(chǎn)生，也還有基于承諾而產(chǎn)生的義務(wù)。[22]因此，相對(duì)人的行政法義務(wù)包括兩個(gè)方面：一為約定義務(wù)和承諾的義務(wù)。二為法定義務(wù)，主要為服從義務(wù)、協(xié)力義務(wù)。服從義務(wù)是指相對(duì)人負(fù)有服從行政主體的義務(wù)。服從義務(wù)主要包括消極的容忍義務(wù)和積極的作為義務(wù)。消極的容忍義務(wù)是指不得妨礙公務(wù)、不得抵抗的義務(wù)、不故意拖延行政程序的義務(wù)。積極的作為義務(wù)是指接受和自覺(jué)履行行政決定的義務(wù)。相對(duì)人的義務(wù)性行為既可以是作為行為，也可以是不作為行為，不作為行為通常是履行消極容忍義務(wù)的行為，作為行為則包括履行行政決定的行為、受領(lǐng)行為、協(xié)力行為、證明行為、履行約定義務(wù)和承諾義務(wù)的行為等。

義務(wù)性行為是履行義務(wù)的行為，從某種意義上，義務(wù)性行為大多都不是為了相對(duì)人自己的利益而實(shí)施，而是出于公共利益的需求來(lái)要求相對(duì)人實(shí)施，因此，相對(duì)人履行義務(wù)的行為或多或少是對(duì)自己權(quán)利和自由的一種限制。為了將這種對(duì)權(quán)利和自由的限制控制在合理的范圍內(nèi)，義務(wù)性行為的實(shí)施需要遵循法律保留原則、比例原則和拒絕不利協(xié)力原則。而義務(wù)性行為實(shí)施的被動(dòng)性與行政法所要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的沖突使得法律需要采取特別的措施對(duì)其予以一定的主動(dòng)性引導(dǎo)。

五、結(jié)語(yǔ)

行政相對(duì)人作為行政法律關(guān)系的主體之一從來(lái)沒(méi)有享受到與另一方主體——行政主體相同的待遇，與行政行為作為整個(gè)行政法的中心地位截然不同，相對(duì)人行政法行為往往被忽略。從相對(duì)人行政法行為的視角看待行政法問(wèn)題，將會(huì)使對(duì)行政法問(wèn)題的關(guān)注更為側(cè)重于保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，并對(duì)行政行為構(gòu)成有效的制約。當(dāng)然，相對(duì)人行政法行為的效力是相對(duì)人行政法行為的生命，失去了效力的保障，相對(duì)人行政法行為只能為行政行為所包含，而不能對(duì)行政行為產(chǎn)生強(qiáng)有力的影響和制約。對(duì)于不同的相對(duì)人行政法行為，規(guī)制和引導(dǎo)都必不可少，建立不同的規(guī)制和引導(dǎo)機(jī)制，是觀察不同的相對(duì)人行政法行為的意義所在。

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D922.1

A

1003-8477（2011）06-0141-05

鐘芳（1981—），法學(xué)博士，安徽大學(xué)法學(xué)院講師，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)法制研究中心研究人員。

本文得到安徽大學(xué)博士科研啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的資助；作者主持的國(guó)家社科基金項(xiàng)目（批準(zhǔn)號(hào)：10CFX022）的階段性成果。

責(zé)任編輯 申華