張吉軍，易玲

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430074）

行政契約理論視角下的城市合作模式
——以武漢“1+8”城市圈建設(shè)為例

張吉軍，易玲

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院，湖北武漢430074）

在全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)和背景下，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作以及區(qū)域間城市合作不斷涌現(xiàn)。面對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)要求，以本區(qū)域、域內(nèi)城市間政府協(xié)議為基礎(chǔ)構(gòu)架起來(lái)產(chǎn)生的合作及其合作模式引起人們關(guān)注。從行政契約理論的視角對(duì)城市合作中的模式進(jìn)行探索，對(duì)湖北省武漢“1+8”城市圈的建設(shè)，具有一定的借鑒意義。

行政契約；城市合作模式；武漢“1+8”城市圈

隨著國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一體化的規(guī)模不斷擴(kuò)大，區(qū)域合作模式以及治理問(wèn)題日漸引起人們的關(guān)注。城市合作在全球化時(shí)代作為一種全新的區(qū)域管治形式，近年來(lái)在我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)涌現(xiàn)并呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的狀態(tài)，也為我國(guó)其他經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化的發(fā)展提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。就我國(guó)目前各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的合作模式來(lái)看，各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的行政都是以各地方政府簽署的相關(guān)經(jīng)濟(jì)合作章程或協(xié)議為標(biāo)志的。因此，從行政契約理論的視角對(duì)城市合作中的模式進(jìn)行探索，對(duì)湖北省武漢“1+8”城市圈的建設(shè)具有一定的借鑒意義。

一、行政契約理論概述

1.行政契約的概念界定。

行政契約，又稱(chēng)行政合同，我國(guó)法律界在理論上對(duì)其進(jìn)行了認(rèn)可并開(kāi)展了相關(guān)的研究，其概念定義在表述中也各有所側(cè)重。楊解君（2002）提出，“行政契約是行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政目的（或?yàn)榱斯怖婺康模c另一方當(dāng)事人就行政上的權(quán)利義務(wù)互為意思表達(dá)并達(dá)成合意的法律行為。”[1](p346)強(qiáng)調(diào)行政契約是一種法律行為；周佑勇（2005）認(rèn)為行政契約是“行政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理目的，與其他行政機(jī)關(guān)或公民、法人和其他組織之間，經(jīng)雙方意思表達(dá)一致所達(dá)成的設(shè)立、變更或者終止某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議?！盵2](p324)說(shuō)明它是一個(gè)雙方協(xié)議；林明鏘（2005）認(rèn)為“以行政法上之法律關(guān)系為契約標(biāo)的（內(nèi)容），而發(fā)生、變更或消滅行政法上之權(quán)利或義務(wù)之合意?！盵3](p748)強(qiáng)調(diào)一種法律關(guān)系；李牧（2005）提出“行政合同也稱(chēng)行政契約，是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目標(biāo)，與行政相對(duì)人之間經(jīng)過(guò)協(xié)商，雙方意思表達(dá)一致所達(dá)成的協(xié)議?！盵4](p289)由此可見(jiàn)，學(xué)者們?cè)谡Z(yǔ)言表述上有各自特點(diǎn)，基于以上定義，我對(duì)行政契約的特征進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。

2.行政契約的功能分析。

（1）擴(kuò)大行政參與溝通，實(shí)現(xiàn)行政民主。在行政契約中，行政相對(duì)人可以和行政主體協(xié)商行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式，溝通契約的內(nèi)容和契約履行的程度，同時(shí)將行政相對(duì)人是否同意契約的條款作為行政契約能否生效的條件。這樣就能最大限度地融入行政相對(duì)人的意見(jiàn)，并將行政相對(duì)人的意見(jiàn)具體的、有條理的規(guī)范起來(lái)，從而使行政民主的程度得到提升。

（2）化解糾紛，使糾紛處理和法律救濟(jì)更簡(jiǎn)單、更便利。行政契約中對(duì)行政主體和行政相對(duì)人彼此權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，既明確了行政主體的職責(zé)與權(quán)限，又明確了行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)。這樣可以在一定程度上有效地防止行政契約在執(zhí)行中的糾紛，即使發(fā)生糾紛也能通過(guò)契約締結(jié)的條款來(lái)判斷是非曲直，這些條款都使契約雙方應(yīng)該享有的權(quán)利（權(quán)力）更清晰，在行政契約糾紛的處理過(guò)程中更簡(jiǎn)單、更便利。

（3）彌補(bǔ)立法不足之處，激活立法機(jī)制。行政主體通過(guò)締結(jié)行政契約的方式，與行政相對(duì)人形成預(yù)期的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系對(duì)雙方主體都具有約束力，并可根據(jù)具體情況和條件的不同適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，這樣就可以依據(jù)時(shí)局發(fā)展的狀況來(lái)調(diào)整行政決策的重點(diǎn)，選擇發(fā)展方向。其彈性和機(jī)動(dòng)性都是行政契約的突出功能，在減少了正規(guī)立法程序的同時(shí)還有助于決策的嘗試和執(zhí)行。

二、區(qū)域合作中的契約模式

在現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，區(qū)域間的合作已經(jīng)成為一種趨勢(shì)，從歐盟一體化，到美國(guó)州際合作，再回到國(guó)內(nèi)的長(zhǎng)三角、珠三角，這樣的合作模式將整個(gè)合作區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)系起來(lái)。區(qū)域合作通過(guò)政府間談判和簽訂契約的形式，相互采取比區(qū)域外更加開(kāi)放和自由的貿(mào)易政策，結(jié)合成一定的經(jīng)濟(jì)合作組織，以獲取各自的經(jīng)濟(jì)目的，達(dá)到利益最大化。

1.歐盟一體化模式。

歐盟是一種國(guó)家間合作的區(qū)域合作模式，它代表了一種獨(dú)特的區(qū)域共同治理與發(fā)展的社會(huì)模式。它是各成員國(guó)政府起主導(dǎo)作用，凌駕于國(guó)家機(jī)構(gòu)之上的一種超國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行法規(guī)協(xié)調(diào)和多層治理同時(shí)推進(jìn)的立體、交織的網(wǎng)絡(luò)式治理模式。歐盟成立于1993年11月1日，歐盟誕生的標(biāo)志《馬斯特里赫特條約》對(duì)歐盟內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)政策、貨幣政策、對(duì)外與防務(wù)政策等都進(jìn)行了具體的羅列與規(guī)定。《馬斯特里赫特條約》的目的是在密切協(xié)調(diào)歐盟內(nèi)部各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)政策和實(shí)現(xiàn)歐洲內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，形成共同的經(jīng)濟(jì)政策。歷經(jīng)六次擴(kuò)大，歐盟成為當(dāng)今世界一個(gè)涵蓋27個(gè)國(guó)家、總?cè)丝诔^(guò)4.8億的國(guó)家聯(lián)合體，其在遵循共同法規(guī)和共同機(jī)制的原則指導(dǎo)下，不論經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是一體化程度在整個(gè)世界范圍來(lái)說(shuō)都是最高的，也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家和區(qū)域兩個(gè)層面的相互協(xié)調(diào)和雙向互動(dòng)區(qū)域共同治理。

2.美國(guó)的州際契約模式。

在美國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中主要采取“州際契約”（Interstate Compact）治理模式，是由兩個(gè)或者兩個(gè)以上州之間協(xié)商達(dá)成，并經(jīng)國(guó)會(huì)同意的法律協(xié)議，締約州受協(xié)議條款和聯(lián)邦憲法“契約”條款拘束，就像交易中雙方或者多方當(dāng)事人受契約約束一樣。這是一種最有法律約束力的州際合作機(jī)制。[5](p50)在美國(guó)有很多這樣的契約條款，如《加利福尼亞與內(nèi)華達(dá)州際水資源管轄協(xié)議》、《州際固體垃圾處理協(xié)議》、《州際采礦協(xié)議》、《州際護(hù)士許可證協(xié)議》、《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》等。

制定這些“州際契約”，主要是構(gòu)建了跨州的相關(guān)統(tǒng)一法律制度，實(shí)現(xiàn)跨州區(qū)域法制一體化，推動(dòng)國(guó)內(nèi)各州的協(xié)作性，以促使公共管理行動(dòng)的制度化與規(guī)范化。而且這種區(qū)域性的州際合作，給政府間交易互動(dòng)提供一個(gè)平臺(tái)，加強(qiáng)政府間跨州區(qū)域的重大事務(wù)的協(xié)調(diào)與合作。它還在一定程度上擺脫了科層的控制，增強(qiáng)了州際區(qū)域治理的自主化程度，在各州經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等方面都產(chǎn)生了積極和顯著的影響。

3.國(guó)內(nèi)長(zhǎng)三角區(qū)域和泛珠三角地區(qū)的“省際協(xié)議”模式。

長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，一般指的是以上海為龍頭的長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的無(wú)錫、寧波、舟山、蘇州、揚(yáng)州、杭州、紹興、南京、南通、常州、湖州、嘉興、鎮(zhèn)江、泰州和臺(tái)州16市。根據(jù)我國(guó)法律制度的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃和利益主體不能任意改變，長(zhǎng)三角地區(qū)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化，其制度的保障在于法制的協(xié)調(diào)。通過(guò)近幾年的實(shí)踐和探索，目前長(zhǎng)三角的法制協(xié)調(diào)機(jī)制主要有行政契約制度和磋商溝通制度。在此主要介紹一下行政契約制度對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)合作的作用與效果。

在長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)一體化和法制協(xié)調(diào)中行政契約制度具有重要地位。它的締結(jié)主體，是長(zhǎng)三角地區(qū)的行政機(jī)關(guān)，即省、市人民政府或職能部門(mén)，是一種對(duì)等性行政契約；締結(jié)形式是行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，包括長(zhǎng)三角16市的市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、經(jīng)協(xié)委（辦）主任聯(lián)系會(huì)議和職能部門(mén)行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。[6](p9)長(zhǎng)三角的行政契約有多種形式，是以長(zhǎng)三角16市人民政府之間和江浙滬兩省一市及16市有關(guān)職能部門(mén)之間為基礎(chǔ)建立的行政契約，具體表現(xiàn)為“宣言”、意見(jiàn)（向）書(shū)或者“協(xié)議”，如2003年7月5日在杭州發(fā)表的《長(zhǎng)江三角洲旅游城市合作宣言》；2003年8月15日在上海簽署的《關(guān)于以籌辦“世博會(huì)”為契機(jī)，加快長(zhǎng)江三角洲城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展的意見(jiàn)》和2008年6月20日江蘇、浙江、上海三地簽署的《關(guān)于開(kāi)展人事?tīng)?zhēng)議仲裁業(yè)務(wù)協(xié)助和工作交流的協(xié)議》等。不難看出，長(zhǎng)三角簽訂的行政契約就近期所能實(shí)現(xiàn)的某一具體事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，尊重各行政相對(duì)人的意愿，追求的是未來(lái)將要努力的方向和要采取的具體措施，以此對(duì)長(zhǎng)江三角洲的經(jīng)濟(jì)一體化形成積極的影響，通過(guò)行政契約的方式來(lái)起到協(xié)調(diào)作用。

“泛珠三角”是我國(guó)最早成形的經(jīng)濟(jì)圈，核心城市是香港、澳門(mén)特別行政區(qū)，然后以廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山、肇慶、江門(mén)、惠州、順德、臺(tái)山、番禺、南海、高要、鶴山、三水、新會(huì)、開(kāi)平、花都、高明、增城、惠陽(yáng)這跨九省（區(qū)）的政府合作共同發(fā)展，稱(chēng)為“9+2”泛珠三角區(qū)域合作。2004年6月3日，11省區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在廣州共同簽署《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》；2005年6月27日，泛珠三角內(nèi)陸九省區(qū)在廣州簽署了《泛珠三角九省區(qū)司法行政合作框架協(xié)議》；[7](p56)2007年7月6日，泛珠三角區(qū)域的成都、深圳、廣州、南昌又和區(qū)域外的8個(gè)城市簽署了12個(gè)城市《城際間法律服務(wù)法律援助框架協(xié)議》；2009年6月11日，泛珠三角區(qū)域“9+2”各方在南寧共同簽署《“9+2”交通合作框架協(xié)議》。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“泛珠三角”區(qū)域合作達(dá)成的區(qū)際協(xié)議近70個(gè)。

長(zhǎng)三角和泛珠三角區(qū)域合作出現(xiàn)的行政契約是相同的契約形式，稱(chēng)為“省際協(xié)議”，“省際協(xié)議”適應(yīng)了中國(guó)地方社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和法制互動(dòng)的需要，是自發(fā)形成的一種制度創(chuàng)新模式，它徹底貫徹了契約方法論，以平等協(xié)商和妥協(xié)的方式形成決策和解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

三、武漢市“1+8”城市圈建設(shè)的城市合作模式探討

武漢城市圈發(fā)展，是湖北省內(nèi)9個(gè)城市的協(xié)作式合作，其實(shí)質(zhì)是一種內(nèi)生型的發(fā)展，即不同于國(guó)家與國(guó)家間的合作，也不同于跨省際聯(lián)合合作。它可由省政府進(jìn)行內(nèi)部宏觀調(diào)控，同時(shí)也需要9個(gè)城市的地方政府共同協(xié)商，不論是從經(jīng)濟(jì)上還是法制上存在一定的差異性。但從上述對(duì)國(guó)家間合作與省際聯(lián)合合作模式的分析中，我們可以借鑒其對(duì)武漢“1+8”城市圈合作的有益部分，取其精華，同時(shí)加以創(chuàng)新，以適應(yīng)我們的城市協(xié)作模式。

1.武漢“1+8”城市圈的發(fā)展沿革。

武漢“1+8”城市圈建設(shè)是當(dāng)今湖北省“兩圈一帶”發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一，它的提出與湖北省發(fā)展戰(zhàn)略的歷史發(fā)展密不可分。下面以湖北省戰(zhàn)略發(fā)展的歷史沿革為主線(xiàn)，對(duì)武漢城市圈的戰(zhàn)略選擇進(jìn)行認(rèn)識(shí)，這也對(duì)如何探討城市圈內(nèi)城市合作模式的構(gòu)建具有重要的參考價(jià)值。

湖北省“兩圈一帶”的發(fā)展主要經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期，分別為：（1987年—1995年）“中部崛起”戰(zhàn)略：重點(diǎn)建設(shè)“大三角”的思路?！按笕恰狈謩e以武漢和黃石、宜昌和荊州（沙市）、襄樊和十堰為一角，予以?xún)?yōu)先發(fā)展，梯度推進(jìn)，帶動(dòng)全省。此戰(zhàn)略思路以中部崛起為戰(zhàn)略的核心和實(shí)質(zhì)，以老工業(yè)和農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)揚(yáng)自力更生、奮發(fā)圖強(qiáng)的精神，來(lái)提高湖北省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。（1995年—2001年）“振興崛起”戰(zhàn)略：加快“金三角”（即“大三角”）地區(qū)建設(shè)思路。1998年省第七次黨代會(huì)提出：“全面實(shí)施科教興鄂、外向帶動(dòng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展四大戰(zhàn)略，著力抓好體制改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整、扶貧開(kāi)發(fā)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”。[8](p57)此戰(zhàn)略以武漢為龍頭，要求大規(guī)模開(kāi)發(fā)和引進(jìn)高新技術(shù)，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合，形成以高技術(shù)產(chǎn)業(yè)為支柱的華中最大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心，舉全省之力做大做強(qiáng)武漢這個(gè)龍頭。（2002年—2007年）“支點(diǎn)崛起”戰(zhàn)略。2002年省第八次黨代會(huì)上對(duì)湖北的發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行了重新定位，提出“走在中西部前列”的戰(zhàn)略目標(biāo)；2004年省委、省政府對(duì)武漢、黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門(mén)九市的發(fā)展提出明確定位，作出建設(shè)武漢城市圈的重大決策；2007年6月省第九次黨代會(huì)上正式提出“走在中西部前列”的戰(zhàn)略目標(biāo)。（2007年—）湖北“兩圈一帶”戰(zhàn)略：武漢城市圈“兩型”社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，鄂西生態(tài)文化旅游圈，湖北長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶新一輪開(kāi)放開(kāi)發(fā)。2006年《武漢城市圈總體規(guī)劃》編制完成，并于2007年2月正式啟動(dòng)實(shí)施；2007年12月國(guó)家批準(zhǔn)武漢城市圈為“兩型”社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。武漢城市圈“兩型”社會(huì)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總體思路是：根據(jù)國(guó)家關(guān)于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革的要求，大膽改革，大膽試驗(yàn)，敢闖善創(chuàng)，以率先走出一條中部特色新型工業(yè)化、新型城市化道路和在全國(guó)率先建設(shè)生態(tài)城市群為目標(biāo)，從構(gòu)建“兩型產(chǎn)業(yè)”、“兩型技術(shù)”、“兩型生態(tài)區(qū)”等四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域率先突破，探索并形成完善配套的，有利于能源、水和土地資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的體制機(jī)制，力爭(zhēng)到2020年，把武漢城市圈建成我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)最具實(shí)力、最具活力的增長(zhǎng)極之一，真正成為中部崛起的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)和全國(guó)“兩型社會(huì)”建設(shè)的典型示范區(qū)。[9](p19)

表1 湖北省戰(zhàn)略發(fā)展與武漢城市圈發(fā)展路線(xiàn)圖

2.武漢“1+8”城市圈建設(shè)的現(xiàn)狀分析及行政契約在城市圈建設(shè)中的運(yùn)用。

武漢城市圈又稱(chēng)“1+8”城市圈，是以武漢為圓心，以周邊100公里范圍內(nèi)的黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門(mén)共9個(gè)城市構(gòu)成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。武漢城市圈分別占全省土地面積31.1%，人口51.6%，國(guó)民生產(chǎn)總值60.7%，是湖北省產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素最密集、最具活力的區(qū)域，同時(shí)也是湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)域。

（1）充分協(xié)調(diào)圈內(nèi)各城市資源，集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)。自2007年12月14日武漢“1+8”城市圈正式獲批兩型社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以來(lái)，武漢市將產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)。根據(jù)《武漢城市圈總體規(guī)劃》，將武漢“1+8”城市圈的發(fā)展重點(diǎn)定位為五個(gè)一體化，即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局一體化、城鄉(xiāng)建設(shè)一體化、區(qū)域市場(chǎng)一體化、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)一體化。充分利用8個(gè)城市的地區(qū)和資源優(yōu)勢(shì)、降低勞動(dòng)成本、整合經(jīng)濟(jì)資源，有效推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。2008年9月16日，湖北省政府與中國(guó)銀行簽署全面戰(zhàn)略合作備忘錄，推動(dòng)農(nóng)村投資和信貸，全面支持武漢城市圈建設(shè)。2008年10月，武漢城市圈商會(huì)通過(guò)了《武漢城市圈商會(huì)工作合作框架協(xié)議》和《武漢城市圈商會(huì)2008年—2009年共同行動(dòng)計(jì)劃》，各城市定期交換各自城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和重大政策信息。2009年3月8日，湖北省政府與商務(wù)部在北京就共同推動(dòng)武漢城市圈兩型社會(huì)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)開(kāi)放性經(jīng)濟(jì)發(fā)展簽署合作協(xié)議。

（2）以“兩型社會(huì)”為基準(zhǔn)點(diǎn)，與城市圈建設(shè)相結(jié)合。“兩型社會(huì)”是指資源節(jié)約型社會(huì)和環(huán)境友好型社會(huì)，根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地集約利用、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的社會(huì)形態(tài)，以此達(dá)到人類(lèi)生產(chǎn)、消費(fèi)活動(dòng)與自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。[10](p176)2008年7月27日，武漢城市圈9城的環(huán)保局長(zhǎng)簽署合作框架協(xié)議，統(tǒng)一推進(jìn)環(huán)保深度協(xié)作，從各個(gè)方面進(jìn)行治理和約束，提升城市的綜合承載能力和服務(wù)功能。2009年3月27日，環(huán)境保護(hù)部與湖北省人民政府簽署共同推進(jìn)武漢城市圈“兩型社會(huì)”建設(shè)合作協(xié)議，通過(guò)開(kāi)展環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革試點(diǎn)，共同推進(jìn)武漢城市圈生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，使武漢城市圈率先在中部地區(qū)走出一條低投入、高產(chǎn)出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的城市群發(fā)展道路。立足“兩型社會(huì)”的城市圈建設(shè)，有利于加快武漢及周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善投資環(huán)境，提高資源使用效率，減輕環(huán)境負(fù)擔(dān)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，保持城市健康、快速、穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

（3）積極完善配套設(shè)施，推進(jìn)城市圈人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。2008年12月6日，武漢市與咸寧市簽署教育、衛(wèi)生、體育等系列合作協(xié)議，就職業(yè)教育招生辦學(xué)、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、課程改革、師資培訓(xùn)、農(nóng)村新型合作醫(yī)療、醫(yī)療人才培訓(xùn)、共建衛(wèi)生疾控網(wǎng)絡(luò)、共同培訓(xùn)教練員、運(yùn)動(dòng)員等體育人才。2009年省建設(shè)廳編制《武漢1+8城市圈鄂通卡（即城市一卡通）工程實(shí)施方案》，實(shí)行武漢城市圈公共交通、輕軌、天然氣、自來(lái)水、電力、熱力、公園等城市公用事業(yè)單位一卡通用，這一舉措將城市圈電子化程度大幅提成，方便圈內(nèi)各城市市民跨地區(qū)、跨行業(yè)消費(fèi)。2009年開(kāi)始，武漢城市圈還打造“1小時(shí)城際鐵路網(wǎng)”，既方便市民出行，縮短出行時(shí)間，又以“低碳經(jīng)濟(jì)”的生活方式積極創(chuàng)建和實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。隨著圈內(nèi)各城市相應(yīng)配套設(shè)施的完善，也將更大幅度地促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

（4）部省合作，國(guó)家意志與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。部省合作共建是武漢城市圈試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的一大特色。湖北省積極與國(guó)家部委銜接，采取多種形式推動(dòng)建立部省合作共建機(jī)制，爭(zhēng)取國(guó)家部委和單位在武漢城市圈開(kāi)展各項(xiàng)改革試點(diǎn)，協(xié)調(diào)重大改革事項(xiàng)、重大項(xiàng)目和政策。經(jīng)過(guò)一年多的努力，已有教育部、衛(wèi)生部、鐵道部、交通運(yùn)輸部、人民銀行等40家部委和單位與湖北省簽署合作協(xié)議或備忘錄。湖北省目前正在起草《關(guān)于進(jìn)一步完善部省合作共建機(jī)制，推進(jìn)武漢城市圈“兩型”社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)的意見(jiàn)》，以進(jìn)一步推進(jìn)部省合作共建，爭(zhēng)取國(guó)家相關(guān)部委更多的改革支持。部省合作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志與地方戰(zhàn)略的全面對(duì)接，無(wú)論對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的歷史性轉(zhuǎn)變，還是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，都具有重要的促進(jìn)意義。

3.武漢城市圈中城市合作模式探索。

武漢市城市圈的建設(shè)具有一定的前瞻性并得到國(guó)家的大力支持，同時(shí)省內(nèi)及9大城市的實(shí)施力度很大，也從當(dāng)前的反映中看到積極的成效，但從行政契約的角度來(lái)看，武漢城市圈的城市合作模式依然存在不足并有必要進(jìn)行完善。

（1）地方立法一體化。雖然武漢“1+8”城市圈屬于相同的法律體系，但卻隸屬于不同的行政區(qū)劃。由于地方立法在其使用范圍上存在一定的地域限制，終究會(huì)給城市圈的法律體系帶來(lái)不便，即使城市圈內(nèi)各地方的法規(guī)都與國(guó)家制定的“兩型社會(huì)”要求相契合，但也難以保證適用于整個(gè)城市圈的發(fā)展。因此應(yīng)該盡快出臺(tái)《武漢城市圈改革試驗(yàn)相關(guān)法律條例》，對(duì)城市圈的整體建設(shè)方向、目標(biāo)、路徑加以確定，并根據(jù)《條例》制定適用于城市圈的法律法規(guī)，同時(shí)積極吸收法學(xué)專(zhuān)家及各地方政府領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，滿(mǎn)足社會(huì)的客觀需求，實(shí)現(xiàn)地方立法一體化，起到對(duì)城市圈建設(shè)的法律保障作用。

（2）行政執(zhí)法一體化。行政執(zhí)法作為政府行使職權(quán)的重要行政行為，其目的在于保障公民權(quán)利和維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序。在前面介紹的“長(zhǎng)三角”、“泛珠三角”的“省際契約”模式中，有些契約因?yàn)槿狈戏ǖ牧⒎ㄖ黧w和有效的執(zhí)行組織及制度機(jī)制，很容易流產(chǎn)，變成一個(gè)空洞的宣言和象征性指示。因此，為了避免這些現(xiàn)象的發(fā)生，政府應(yīng)該積極探索并建立綜合行政執(zhí)法制度，加大行政執(zhí)法力度，提高行政執(zhí)法的效率。行政執(zhí)法一體化對(duì)城市圈內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)施將起到保障作用，同時(shí)還將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

（3）信息一體化。在如今這個(gè)信息高度發(fā)達(dá)的社會(huì)，通信業(yè)已經(jīng)成為民眾掌握資源信息不可或缺的手段。2009年初國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008~2020年）》，稱(chēng)經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，通信需先行，將珠三角通信業(yè)加速發(fā)展以及區(qū)域信息一體化提上了議事日程。信息一體化越來(lái)越受到政府及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，武漢城市圈建設(shè)也應(yīng)要求各市政府及其職能部門(mén)之間建立并完善內(nèi)部信息流通制度，實(shí)施高效的電子政務(wù)，同時(shí)要求對(duì)外加強(qiáng)信息的公開(kāi)，從而實(shí)現(xiàn)圈域內(nèi)信息的共享。讓民眾充分了解整個(gè)城市圈的發(fā)展?fàn)顩r并真正投入到城市圈建設(shè)中來(lái)，充分發(fā)揮他們的主人翁意識(shí)，在政府的正確引導(dǎo)下共同促進(jìn)城市圈發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是未來(lái)中國(guó)的一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。以行政契約的方式開(kāi)展城市合作，實(shí)現(xiàn)行政目的是符合當(dāng)前民主行政、服務(wù)行政的觀念的。無(wú)論是超國(guó)家制度的歐盟一體化合作模式，美國(guó)的“州際契約”模式，還是國(guó)內(nèi)長(zhǎng)三角和泛珠三角地區(qū)發(fā)展起來(lái)的“省際協(xié)議”模式，到武漢城市圈發(fā)展初階段開(kāi)展的“省內(nèi)合作”及“部省合作”模式，對(duì)于研究與實(shí)踐區(qū)域合作或者城市合作，進(jìn)一步實(shí)施武漢城市圈或我國(guó)其他城市圈的建設(shè)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義與借鑒價(jià)值。

[1]楊解君.行政法學(xué)[M].北京：中國(guó)方正出版社，2002.

[2]周佑勇.行政法原論[M].北京：中國(guó)方正出版社，2005.

[3]林明鏘.行政契約[M].北京：中國(guó)法制出版社，2002.

[4]李牧.中國(guó)行政法學(xué)總論[M].北京：中國(guó)方正出版社，2006.

[5]呂志奎.州際協(xié)議：美國(guó)的區(qū)域協(xié)作性公共管理機(jī)制[J].學(xué)術(shù)研究，2009，（5）.

[6]葉必豐.長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（6）.

[7]鄧路遙.泛珠三角區(qū)域法律服務(wù)協(xié)作問(wèn)題探究[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2009，(12).

[8]呂東升.推動(dòng)湖北科學(xué)發(fā)展的大戰(zhàn)略——關(guān)于“兩圈一帶”戰(zhàn)略的總體解讀[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2009，（9）.

[9]陳文科.試論武漢城市圈“兩型社會(huì)”試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總體思路[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008，（8）.

[10]吳亞平.構(gòu)建武漢城市圈“兩型社會(huì)”的戰(zhàn)略分析[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2009，（4）.

F127（263）

A

1003-8477(2011)06-0053-04

張吉軍（1962—），男，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院教授。易玲（1984—），女，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生。

武漢市科技局委托項(xiàng)目。編號(hào)：200940833378—02

責(zé)任編輯 周剛