“擴大內(nèi)需的財稅政策研究”課題組

（中國社科院 財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所，北京100872）

我國公共預(yù)算管理的現(xiàn)狀及其改革

“擴大內(nèi)需的財稅政策研究”課題組＊

（中國社科院 財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所，北京100872）

“十二五”將是我國經(jīng)濟社會面臨重大變革的時期。諸多方面改革的推動亦需政府財政，特別是政府預(yù)算參與其中，以調(diào)整利益格局，吸納改革成本。因此，未來如何進一步深化我國公共預(yù)算管理成為我們當(dāng)前所面臨的現(xiàn)實問題。本文全面總結(jié)了“十一五”時期預(yù)算改革的成就，剖析了體制、制度和管理環(huán)節(jié)的不足，在此基礎(chǔ)上提出了“十二五”時期，我國在公共財政方向下繼續(xù)推進預(yù)算改革縱深發(fā)展的政策思路與建議。

公共財政；預(yù)算管理現(xiàn)狀；預(yù)算改革

“十二五”將是我國經(jīng)濟社會面臨重大變革的時期。經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變、行政管理體制的調(diào)整、民主與法治建設(shè)的完善、全面和諧社會的構(gòu)建等都有待大力推進。誠如改革開放后的歷次改革一樣，以上諸多方面都需在政府主導(dǎo)下推動，都需依賴政府財政，特別是政府預(yù)算參與其中，以調(diào)整利益格局，吸納改革成本，為改革前行鋪路搭橋。

基于此，如何在汲取“十一五”時期預(yù)算改革的經(jīng)驗及總結(jié)不足的基礎(chǔ)上，進一步深化我國公共預(yù)算管理，以預(yù)算改革保障經(jīng)濟體制的順利轉(zhuǎn)變，以預(yù)算調(diào)整促進社會結(jié)構(gòu)的良性變化成為我們當(dāng)前所面臨的現(xiàn)實問題。

一、“十一五”時期我國預(yù)算管理成就與問題

回顧“十一五”，我國預(yù)算管理改革在公共財政導(dǎo)向下推進：從綜合預(yù)算的提出到“全口徑預(yù)算管理”概念的推廣；從財政預(yù)算專戶管理到國庫集中收付制度向基層推進；從政府收支分類改革的全面實施到政府資產(chǎn)管理規(guī)范的啟動等等。這一系列預(yù)算改革措施大大推進了我國預(yù)算的完整性、規(guī)范化以及公開性。大量的預(yù)算外資金納入了預(yù)算管理；散落于行政部門的預(yù)算權(quán)不斷集中；完全行政主導(dǎo)型預(yù)算模式正在弱化，公眾以及權(quán)力機構(gòu)對預(yù)算的影響力越來越顯著。整個預(yù)算過程逐漸從內(nèi)部行政控制走向公共責(zé)任外部政治控制階段。①預(yù)算管理改革在行政層面成果顯著，這為“十二五”打下了良好基礎(chǔ)。

然而，改革仍未解決深層次矛盾。體制變革的滯后、立法推進的緩慢、制度體制頑疾所造成的問題凸顯，成為未來繼續(xù)推動預(yù)算完整性、統(tǒng)一性以及法治化的重要瓶頸和障礙。

（一）預(yù)算立法改革滯后，人大監(jiān)管權(quán)難以得到法律的充分保障

《預(yù)算法》是保障權(quán)力機構(gòu)實施有效監(jiān)督的制度基石，是確立預(yù)算權(quán)在權(quán)力機構(gòu)、行政機關(guān)以及其他預(yù)算參與者之間分配關(guān)系的法律框架。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》及其《實施條例》脫胎于計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌之時，其內(nèi)容不可避免地帶有計劃經(jīng)濟體制時代的烙痕：當(dāng)時分稅制財稅體制改革才剛剛啟動，市場與政府之間、中央與地方政府之間的關(guān)系還在理順之中；公共財政體制改革的大幕尚未拉開，全面的預(yù)算改革走向何方仍處于探索階段，這導(dǎo)致1994年的《預(yù)算法》在改革調(diào)整之初就有一定的局限性。

并且，在歷經(jīng)十余年預(yù)算改革，特別是行政層面啟動部門預(yù)算、國庫集中收付以及政府采購等措施后，現(xiàn)行《預(yù)算法》在許多方面已不適應(yīng)現(xiàn)實形勢發(fā)展的需要，與預(yù)算管理現(xiàn)狀也多有沖突。突出表現(xiàn)為：第一，現(xiàn)有預(yù)算改革成果無法在立法層面得到充分的體現(xiàn)和確認(rèn)。“十一五”時期的預(yù)算改革多在行政層面推動，改革目標(biāo)和措施集中在重構(gòu)預(yù)算編制以及執(zhí)行的過程，改革成果僅以行政部門規(guī)章的形式確立。由于缺少全國人大或其常委會通過的法律確認(rèn)，行政層面推動的預(yù)算改革法律級次較低。人大預(yù)算審批和監(jiān)管權(quán)力難以獲得實質(zhì)性的法律保障。第二，《預(yù)算法》部分內(nèi)容已不合時宜。例如，現(xiàn)行《預(yù)算法》以及《實施條例》關(guān)于政府收支范圍采用了列舉方法，缺乏原則性或概念性的規(guī)定，過于籠統(tǒng)，易導(dǎo)致預(yù)算不能涵蓋政府全部收支，為部分政府收支預(yù)算外循環(huán)提供了空間。此外，《預(yù)算法》對政府收支的劃分仍帶有比較濃重的計劃經(jīng)濟色彩，無法適應(yīng)和充分體現(xiàn)公共財政框架下政府職能以及收支結(jié)構(gòu)、科目的轉(zhuǎn)變和調(diào)整。第三，現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定與現(xiàn)實預(yù)算審批時間錯位，預(yù)算的嚴(yán)肅性無法保障。按照現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，我國年度審批的政府收支計劃法律效力持續(xù)一個自然年（公歷1月1日起至12月31日止）。而每年“兩會”審議下一年政府預(yù)算報告的時間一般在第二年3月初，審批后的預(yù)算一般要從4月起或更晚才能產(chǎn)生法律效力。由于政府支出是一個持續(xù)性的過程，這就意味著每年1－3月，政府預(yù)算在尚未被權(quán)力機關(guān)授權(quán)批準(zhǔn)的情況下便已開始執(zhí)行，而實際編制出1－3月的預(yù)算失去其應(yīng)有的約束力和意義。這不僅有悖于《預(yù)算法》作為預(yù)算根本大法的嚴(yán)肅性，更無法保證未經(jīng)授權(quán)的預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督的有效性。②第四，《預(yù)算法》編制、審批時間比較倉促，預(yù)算編制粗略、不準(zhǔn)確、不具體的現(xiàn)象難以避免，有效預(yù)算監(jiān)管難以完全實現(xiàn)。第五，《預(yù)算法》與其他法律制度不協(xié)調(diào)。某些部門法律沖擊或肢解了《預(yù)算法》③，《預(yù)算法》作為財政預(yù)算主導(dǎo)性法律的地位受到挑戰(zhàn)。

（二）脫離預(yù)算監(jiān)管的預(yù)算外收支依然存在，預(yù)算全面性有待加強

盡管預(yù)算外資金規(guī)范改革在我國推行了多年，但脫離監(jiān)管的政府預(yù)算外收支行為依然存在，且方式更為隱蔽。第一，部分政府收支仍未依法進入人大監(jiān)管視野。從我國政府預(yù)算報告的實際情況看，諸如國有資本經(jīng)營預(yù)算④、社會保障預(yù)算等重要政府收支內(nèi)容均未在提交的預(yù)算草案中反映和體現(xiàn)，政府收支數(shù)據(jù)存在較大缺口。第二，部分預(yù)算外收支既未納入人大審批，也未進入財政監(jiān)管視野。以廣播電視機構(gòu)的廣告費收入、公立醫(yī)療機構(gòu)的診療費等為典型。第三，尚未引起重視的廣義政府預(yù)算外活動。稅收優(yōu)惠、政府擔(dān)保等形式的政府廣義預(yù)算外活動在我國廣泛存在。但這部分政府性收支活動及其對政府財政收支和宏觀經(jīng)濟的影響目前并未受到足夠重視。依據(jù)我國現(xiàn)有預(yù)算管理辦法，上述政府性活動并不在提交人大的預(yù)算報告中反映，政府財政收支計劃中也無法完全得到體現(xiàn)。政府部門變相利用其可控社會資源替代傳統(tǒng)財政支付方式，繞過財政部門審查實現(xiàn)其影響社會經(jīng)濟的功能成為可能。隨著政府使用稅式支出、政府擔(dān)保等非常規(guī)政策手段的頻繁以及規(guī)模的增加，立法機構(gòu)實際審議和控制預(yù)算的真實地位在下降。

（三）預(yù)算外資金預(yù)算權(quán)的分割和行政主導(dǎo)傾向明顯

市場化改革之初，為推動漸進式改革而保留了部分部門、地區(qū)的預(yù)算外資金收支權(quán)限。由此形成的既得利益分配局面成為當(dāng)前進一步推動預(yù)算外收支規(guī)范化的重要阻力。

從我國現(xiàn)狀看，預(yù)算外資金分配權(quán)分散和行政主導(dǎo)突出表現(xiàn)為行政部門實質(zhì)性地控制了基金以及部分專項的審批權(quán)。與國際通行的“預(yù)算外基金”項目類似，我國的基金預(yù)算也是“預(yù)算上單獨編列，專款專用，自求平衡”。其設(shè)立、運行多依據(jù)事先設(shè)定的法律、法規(guī)，除非更改相應(yīng)條款，否則具有自動賦權(quán)和延續(xù)性等特征。但是與國際上接受嚴(yán)格立法監(jiān)管的“基金預(yù)算”不同，我國基金項目審批權(quán)分散于各級行政部門。依照授權(quán)立法原則，大量基金的設(shè)立、具體征繳標(biāo)準(zhǔn)和使用均是以行政機構(gòu)或主管部門頒布的行政法規(guī)為準(zhǔn)。權(quán)力機構(gòu)對基金預(yù)算僅有知情權(quán)并不具有實質(zhì)意義上的審批權(quán)。這不僅導(dǎo)致人大預(yù)算監(jiān)管以及立法權(quán)限的弱化，同時也加強和固化了各行政部門的利益，成為深化預(yù)算改革的阻力。另外，在一般預(yù)算項目（年度撥款預(yù)算）中也包含著大量的專項項目，立法機構(gòu)對這部分政府收支并無實質(zhì)意義上的預(yù)算審批權(quán)限，年度預(yù)算難以實現(xiàn)綜合性的授權(quán)分配。

預(yù)算權(quán)行政主導(dǎo)還體現(xiàn)為行政機構(gòu)擁有較大的預(yù)算調(diào)整權(quán)?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，只有《預(yù)算法》定義的預(yù)算調(diào)整才需要人大審批。其他非《預(yù)算法》定義的預(yù)算調(diào)整（包括動用預(yù)備費、預(yù)算劃轉(zhuǎn)和經(jīng)費留用以及預(yù)算追加追減引起的收支平衡或者收支盈余）則不需要。這說明現(xiàn)行《預(yù)算法》賦予人大預(yù)算調(diào)整權(quán)僅限于赤字的總量控制，預(yù)算結(jié)構(gòu)的調(diào)整及其他情況，人大監(jiān)督權(quán)無法得到落實。⑤這樣，很多實質(zhì)上屬于預(yù)算調(diào)整的行為沒有納入預(yù)算審核的法定程序之中，導(dǎo)致現(xiàn)實中脫離人大監(jiān)管的預(yù)算調(diào)整頻繁，法律嚴(yán)肅性降低。

此外，預(yù)算分配權(quán)在行政部門內(nèi)部的二次分配問題也比較突出。在某些情況下，財政部門對某些部門的預(yù)算外資金僅有知情權(quán)，資金具體使用和安排仍由實際支出的行政部門控制和支配。

（四）預(yù)算外資金收支脫鉤，產(chǎn)生約束與激勵新的沖突

在預(yù)算外資金規(guī)范化改革中，政府明確預(yù)算外資金“國家所有、政府調(diào)控、財政管理”的性質(zhì)和管理方式，并推行了收支脫鉤的資金征繳模式以切斷政府預(yù)算外收支與執(zhí)收部門之間的經(jīng)濟利益關(guān)系。從實際運行效果來看，預(yù)算外資金收支脫鉤措施在一定程度上約束了部門單位存在的違法亂紀(jì)、亂收亂支行為，但由此也產(chǎn)生了激勵不足的問題。由于預(yù)算外資金征收仍由具體部門、單位直接負(fù)責(zé)，因而收入征繳規(guī)模與執(zhí)收部門的積極性有很大的關(guān)聯(lián)性。一旦徹底實現(xiàn)預(yù)算外收支的脫鉤，完全切斷這種經(jīng)濟利益關(guān)系，則難以對執(zhí)收部門形成有效的征收激勵，從而無法保證籌集足夠的財政資金。并且，某些部門一般性財政撥款無法滿足其機構(gòu)運轉(zhuǎn)、人員開支的需要，部門預(yù)算外資金成為其補充正常開支的重要資金來源。為保證這些政府部門的正常需要，目前財政部門往往對執(zhí)收部門的預(yù)算外資金仍采取全部或部分返還的方式，收支脫鉤失去了真正的約束力?？梢?，如何實現(xiàn)在收支脫鉤下，對執(zhí)收部門的行為進行約束與激勵的平衡將是深化預(yù)算外資金管理改革面臨的一個挑戰(zhàn)。

（五）預(yù)算銜接問題造成財政資金預(yù)算外運行

預(yù)算銜接問題主要涉及上下級政府間以及不同類型預(yù)算間的關(guān)聯(lián)與協(xié)調(diào)。在中國這樣一個疆域廣袤、地區(qū)差異顯著的集權(quán)制國家，對地方政府的轉(zhuǎn)移支付是中央政府實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。這體現(xiàn)為地方政府財政收支安排中不僅包括地方一般預(yù)算收入，還有大量來自上級政府的轉(zhuǎn)移資金?！笆晃濉睍r期的數(shù)據(jù)顯示，中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付占到地方財政支出總額的36%左右。如何在地方政府預(yù)算中對這部分資金加以體現(xiàn)，并實施有效審查是地方人大預(yù)算監(jiān)管的棘手問題。

特別是一些為實現(xiàn)特定宏觀政策目標(biāo)而委托下級政府代理事務(wù)所設(shè)立的專項補助資金，除了延續(xù)性的項目外，下級政府往往難以事先確定具體項目、資金下?lián)芮酪约皳芨稌r間。這些專項經(jīng)費既可能在年中撥付，也可能在年末結(jié)余時下?lián)?；既可能通過財政部門下達，也可能來自于其他部門（包括農(nóng)業(yè)、發(fā)改委、教育、科技部門等等）。項目不明、金額不定、來源部門不清，自然無法在提交地方人大的預(yù)算草案里體現(xiàn)。上、下級政府預(yù)算的銜接問題直接造成了下級政府部分財政資金預(yù)算外運作的局面。

此外，當(dāng)前報告人大的預(yù)算僅有體現(xiàn)政府社會公共管理職能的一般公共預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保障預(yù)算由于改革滯后，加上編制主體交叉、監(jiān)管責(zé)權(quán)不清以及預(yù)算技術(shù)的銜接障礙等因素，難以完整報告和展示，財政部門、人大對上述財政資金依然無法實施有效監(jiān)督，以“全口徑預(yù)算管理”為核心目標(biāo)的政府多元復(fù)式預(yù)算體系難以在立法和行政層面上實現(xiàn)。

由此可見，我國未來預(yù)算改革的深化既是“十二五”時期加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求，也是預(yù)算體制自身不斷走向成熟和完善的需要；既是日益復(fù)雜的政治經(jīng)濟活動對既有預(yù)算體制創(chuàng)新的要求，也是預(yù)算制度演進一般規(guī)律的內(nèi)在推動。

當(dāng)然，相比“十一五”時期，未來預(yù)算改革面臨的國內(nèi)外環(huán)境與形勢更加復(fù)雜和多變，對預(yù)算管理改革提出的要求也更為嚴(yán)格和苛刻。

二、“十二五”時期預(yù)算改革的背景

（一）全球化背景下經(jīng)濟波動的加劇增強了預(yù)算靈活性的要求

世界經(jīng)濟一體化背景中，國與國之間的關(guān)聯(lián)度增強，任何國際突發(fā)性政治經(jīng)濟事件都可能引發(fā)聯(lián)動效應(yīng)，對本國的經(jīng)濟形成沖擊。為應(yīng)對來自國內(nèi)外的波動，各國政府往往會出臺應(yīng)急性宏觀經(jīng)濟政策，主動或被動性地調(diào)整政府收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)。政府收支不可預(yù)知性增強，預(yù)算的不可控性加劇。如何兼顧預(yù)算的可控性與靈活性、兼顧事前性與全面性成為未來政府預(yù)算調(diào)整的難點。

（二）社會保障等賦權(quán)項目的膨脹增加了預(yù)算的不可控性

隨著國家職能的調(diào)整，政府職能已遠遠突破行政國家的范疇，由此影響政府收支方式、規(guī)模以及結(jié)構(gòu)，并對在行政預(yù)算下形成的預(yù)算管理模式以及經(jīng)典預(yù)算管理原則構(gòu)成挑戰(zhàn)。第一，預(yù)算對象不再僅限于政府行政活動，越來越多公私邊界模糊地帶、甚至是私人部門支出涉及其中。預(yù)算外部性的增強在一定程度上削弱了政府預(yù)算的可控性。第二，“行政預(yù)算”向“轉(zhuǎn)移支付預(yù)算”的轉(zhuǎn)變挑戰(zhàn)傳統(tǒng)預(yù)算年度性、全面性原則，預(yù)算的不可預(yù)知性增強，預(yù)算規(guī)模越來越難以預(yù)測。⑥第三，權(quán)益性項目的出現(xiàn)造成預(yù)算決策權(quán)的零碎化⑦，每年立法機構(gòu)審批的預(yù)算被各種項目預(yù)算割裂，預(yù)算的完整性和全面性無法得到保障。

（三）政府干預(yù)經(jīng)濟方式發(fā)生調(diào)整，政府顯性支出向隱性轉(zhuǎn)變

伴隨政府經(jīng)濟職能的增強以及公共部門的轉(zhuǎn)型，公共部門與私人部門的關(guān)系發(fā)生改變。政府通過非營利組織或是私人部門實現(xiàn)其公共政策目標(biāo)成為可能。與傳統(tǒng)政府直接支出不同，為影響或引導(dǎo)家庭、企業(yè)和其他私人資金的消費和投資行為，政府非傳統(tǒng)支出（包括稅式支出、政府貸款、政府擔(dān)保等方式）正成為各國常見的支出模式。⑧以美國為例，據(jù)美國政府責(zé)任辦公室（GAO）2004年的估算，美國在1996—2002年間，政府稅式支出以年均460億美元的規(guī)模遞增，并且連續(xù)八年（1996—2003年）超過政府自主性支出規(guī)模。2004年，美國稅式支出和可返還稅收抵免的折算合計高達8530億美元。加拿大財政部的數(shù)據(jù)也顯示2003—2008年間，加拿大稅式支出中比重最大的個人所得稅稅式支出規(guī)模保持穩(wěn)定增長趨勢。以上數(shù)據(jù)說明越來越多的公共資金被私人部門用于實現(xiàn)公共或是公私混合目標(biāo)。

這些更為隱蔽的政府支出方式具有與政府直接支出類似的效果，但同時這些項目并不符合傳統(tǒng)公共預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)，因此常被排除在正常預(yù)算之外，由此刺激了大量政府預(yù)算外行為的產(chǎn)生。

（四）預(yù)算改革以我國“十二五”政治經(jīng)濟體制變革為前提

聚焦到國內(nèi)，預(yù)算改革是配合未來我國政治經(jīng)濟體制的改革為前提和背景。正如中國改革開放以來歷次重大改革都需要公共財政消化改革成本一樣，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的盡快轉(zhuǎn)變，亦需要公共財政的有力支撐。預(yù)算是公共財政重要一環(huán)，經(jīng)由它，既可以解決收支規(guī)模問題，更能夠調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，使政府收支更加著重于促進經(jīng)濟發(fā)展方式的加快轉(zhuǎn)變，著重于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展由數(shù)量型向質(zhì)量型的轉(zhuǎn)化，相應(yīng)地帶動政府職能進一步調(diào)整，提高政府績效，從而促進社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理布局，推動社會和諧健康的發(fā)展。

三、“十二五”預(yù)算改革的思路與建議

“十二五”時期，新的形勢、新的任務(wù)以及預(yù)算在改革中被賦予的重要意義，勢必要求我國未來預(yù)算改革的路徑與實施方案要放置于國家政治、經(jīng)濟以及行政體制配套改革的整體藍圖中進行謀劃，在系統(tǒng)變化中進行定位，在動態(tài)調(diào)整中加以考量。以此為線索，思考相關(guān)主體（包括政府與立法主體、政府體系內(nèi)部橫向與縱向間以及民眾與政府等關(guān)系）的行為模式，權(quán)衡改革成本，制定出切實可行的方案，以循序漸進的方式繼續(xù)推動“十二五”時期預(yù)算改革的前行和深入。

（一）預(yù)算收支管理改革需要與政治經(jīng)濟體制改革同步推進

預(yù)算改革本質(zhì)上是一個政治學(xué)命題。雖然公共預(yù)算與政治并不是完全一回事，但公共預(yù)算是高度政治性的。⑨此外，中國的預(yù)算改革又是在市場化轉(zhuǎn)軌的特殊背景下，為適應(yīng)政治經(jīng)濟形勢變革而進行的預(yù)算格局調(diào)整。包括政治形勢變化、政府職能調(diào)整、國有企業(yè)改革、中央與地方政府間財政體制、事業(yè)單位改革以及社保制度等重要體制變化都會對預(yù)算產(chǎn)生影響。

由此，預(yù)算收支的規(guī)范化亦需要與其他政治經(jīng)濟改革同步推進、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。如在推動中國法治建設(shè)中，堅持依法理財，及時以法律形式對體制改革中出現(xiàn)的預(yù)算問題加以規(guī)范，強化預(yù)算法律的嚴(yán)肅性和時效性；在政治體制改革中，不斷增強立法機構(gòu)的權(quán)威性，確保權(quán)力機構(gòu)在預(yù)算監(jiān)督中的主導(dǎo)地位，強化預(yù)算的問責(zé)性；在調(diào)整政府職能的過程中，實現(xiàn)地方財力與事權(quán)的相互匹配，在一定程度上防止因為事權(quán)、財權(quán)失衡而導(dǎo)致預(yù)算外收支的制度性膨脹；在推進事業(yè)單位改革中，進一步明晰市場與政府的邊界，減少因行政責(zé)任的模糊而造成的政府收支不規(guī)范的行為。

（二）加快《預(yù)算法》修訂，以法律形式重構(gòu)預(yù)算分配權(quán)

一個民主法治的國家，法律是最終規(guī)范和確立社會經(jīng)濟活動中利益相關(guān)者權(quán)利和義務(wù)劃分的正式方式，也是避免人治、濫用公權(quán)的重要手段。作為財政領(lǐng)域的一部核心法律，《預(yù)算法》通過設(shè)計預(yù)算程序、規(guī)則，以“法”的形式確立預(yù)算參與者在公共資源分配中的地位和角色，規(guī)范各自的博弈行為，在眾多的預(yù)算參與者之間形成相對穩(wěn)定的責(zé)權(quán)分配關(guān)系。

基于此，首先應(yīng)盡快啟動《預(yù)算法》的修訂，以《憲法》基本大法為準(zhǔn)，確立《預(yù)算法》在財經(jīng)法律法規(guī)中母法的地位。以此為基本原則處理其他經(jīng)濟法律與之相沖突和矛盾的條款。只要涉及各支出部門預(yù)算收支問題，凡與《預(yù)算法》不相一致的法定支出（包括《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》、《環(huán)保法》等的規(guī)定）均需調(diào)整，以修訂后的《預(yù)算法》作為依據(jù)和立法基礎(chǔ)。

其二，加快《預(yù)算法》具體條款的修訂，以法律方式確立重構(gòu)之后的預(yù)算權(quán)（包括審查權(quán)、編制權(quán)、調(diào)整權(quán)等）的分配架構(gòu)，明確和細(xì)化各級權(quán)力機關(guān)、各級政府、財政機關(guān)以及預(yù)算支出部門的預(yù)算管理權(quán)限及相應(yīng)的受托責(zé)任：（1）確認(rèn)權(quán)力機構(gòu)在預(yù)算監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，保障其預(yù)算審查權(quán)，并適時賦予其預(yù)算修訂權(quán)，擴展預(yù)算審批范圍，實現(xiàn)預(yù)算審查的“全面性”；細(xì)化具體審批程序，力求程序公正、合理；提前審批時間，以保證審查過程充分、完整。（2）確認(rèn)部門預(yù)算改革后，財政部門在行政體系內(nèi)部預(yù)算綜合控制和監(jiān)督的權(quán)限，以法律形式正式確立部門預(yù)算編制方法、編制時間和程序。（3）確認(rèn)各行政執(zhí)行部門為具體預(yù)算編制的主體，以達到發(fā)揮其信息優(yōu)勢，保證部門職能需要的目的。（4）在劃分權(quán)利的基礎(chǔ)上，以可訴性條款以及明確的懲罰措施落實和確?！额A(yù)算法》及其《實施細(xì)則》的法律嚴(yán)肅性。

通過合理、合法地在各預(yù)算主體之間分配各項預(yù)算權(quán)限，形成監(jiān)督有效、運行高效、執(zhí)行公正的預(yù)算運行格局。

（三）進一步加強政府預(yù)算外收支管理，實現(xiàn)立法控制下的分類管理

實現(xiàn)預(yù)算全面性和綜合性是保證預(yù)算“可問責(zé)”的基石，這正是中國實施部門預(yù)算改革最為突出的成效之一：即將分散于各行政管理部門的預(yù)算外資金統(tǒng)一納入部門預(yù)算，通過與預(yù)算內(nèi)資金進行綜合預(yù)算安排來增進預(yù)算的全面性和綜合性，并以此推動預(yù)算監(jiān)管權(quán)從行政層面的集中走向立法層面的統(tǒng)一。然而，預(yù)算內(nèi)外資金推行相同的“綜合預(yù)算”模式在現(xiàn)實中會因某些支出項目的特殊性而在操作上效率低下或并不可行。這一觀點在國際預(yù)算改革經(jīng)驗和趨勢中已經(jīng)得到證實。

因此，現(xiàn)階段中國要實現(xiàn)預(yù)算立法層面的“全口徑”目標(biāo)，應(yīng)推行立法機構(gòu)主導(dǎo)下的預(yù)算分類管理模式。這種模式將年度撥款預(yù)算模式和基于特別法律的權(quán)益預(yù)算模式（預(yù)算外基金管理模式）相結(jié)合。其中，年度撥款預(yù)算模式是指權(quán)力機構(gòu)依據(jù)社會公眾對公共需求的偏好，每年就來源于一般稅收的財政資源在各個競爭性項目間進行分配。只有獲得權(quán)力機關(guān)審批通過，政府部門才能執(zhí)行相應(yīng)的預(yù)算安排。而基于特別法律的權(quán)益預(yù)算模式（預(yù)算外基金模式）不同于每年年度撥款預(yù)算，它往往具有?？顚Ｓ锰卣鳎罁?jù)法律而具有延續(xù)性，除非更改相關(guān)法律條款，否則財政資金會自動撥付到相關(guān)受益人賬戶。對此類不需要進行年度審批的收支項目及行為，立法機構(gòu)的控制主要體現(xiàn)為設(shè)定、修改、終止相關(guān)法律條款，從而影響財政資金的撥款范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及條件。

在此思路的指導(dǎo)下，目前我國顯著帶有“專款專用”性質(zhì)的社保資金、國有資本收益以及存在于財政專戶的公共資金將面臨不同的改革方向。社保資金帶有權(quán)益項目的性質(zhì)，實施權(quán)益預(yù)算模式（預(yù)算外基金模式），有利于籌資，并能確保未來的支付。因此，當(dāng)前社保資金的預(yù)算管理改革，面臨的問題是如何實現(xiàn)與一般預(yù)算的銜接，如何統(tǒng)一進入同級人大的預(yù)算審批視野。國有資本收益是國家國有股權(quán)投資的收益獲利，其所有權(quán)屬于全體人民，收益也應(yīng)由全體人民分享。所以國有資本預(yù)算盡管可以進入年度預(yù)算審批過程，但與一般預(yù)算也應(yīng)有所區(qū)別，宜實施單獨管理的模式。另外，財政專戶管理的公共資金本身就處于一種非規(guī)范向規(guī)范的過渡狀態(tài)，理應(yīng)納入預(yù)算內(nèi)管理，最終可依據(jù)是否具有權(quán)益性項目的性質(zhì)劃歸一般預(yù)算和權(quán)益預(yù)算模式進行管理。

除此之外，對于包括稅式支出、政府擔(dān)保等廣義預(yù)算外政府收支行為，雖然面臨難以量化、難以融進綜合預(yù)算等技術(shù)方面的困難，但可按照立法機構(gòu)的要求，以預(yù)算報告附錄的形式專門加以列示和說明，以求全面、完整地反映政府的各類行為活動。

（四）進一步推動“全口徑”預(yù)算，實現(xiàn)預(yù)算的完整性

從預(yù)算編制的范圍看，完整的預(yù)算應(yīng)包括政府公共預(yù)算、社會保障預(yù)算以及國有資本經(jīng)營預(yù)算和其他預(yù)算。其中，公共預(yù)算反映政府以公共管理者身份提供公共物品或服務(wù)而進行的收支活動，資金來源為一般稅收，納入人大年度預(yù)算審批的范疇；帶有權(quán)益性項目性質(zhì)的社會保障預(yù)算應(yīng)納入基金預(yù)算獨立管理；國有資本經(jīng)營預(yù)算宜實施獨立管理的模式，但其收益可進入年度預(yù)算審批。這樣，盡管適用的預(yù)算管理模式存在差異，不同類別的政府收支從理論上講都能夠?qū)崿F(xiàn)行政以及立法層面的預(yù)算監(jiān)管。

此外，通過穩(wěn)定、透明、合理的資金流動，解決三類預(yù)算之間的銜接問題，繼而構(gòu)建起相互勾稽、相互關(guān)聯(lián)的完整的預(yù)算體系。以社保為例，養(yǎng)老保險、醫(yī)療等社會保障資金是政府為保障社會穩(wěn)定，強制公民當(dāng)期繳納卻在未來特定時刻或時期需要政府履行支付義務(wù)的行為。因此從本質(zhì)上講，這些資金的所有權(quán)仍屬于繳納人所有，政府承擔(dān)保管及增值功能。隨著老齡化社會的來臨，養(yǎng)老保險支付義務(wù)對政府財政而言將形成壓力。所以，社會保障預(yù)算應(yīng)獨立管理、封閉運營，其收支情況每年定期接受人大的審查，并向社會公眾公開。以“獨立性”保證公民未來的“養(yǎng)老錢”不被任意挪用；以“公開性”讓公眾清楚了解政府未來支付義務(wù)和公眾自身的權(quán)益。一般公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算對社會保障預(yù)算以及一般公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算兩者之間資金的流動就屬于開放性的。公共預(yù)算以及國有資本經(jīng)營預(yù)算的年度結(jié)余可以用于補充社會保障基金的不足。一般公共預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算間資金的流動則反映了政府以投資人身份對國有資本的注資、補貼扶持以及獲取收益的行為。

另外，針對由于專項資金撥付時間與下級政府預(yù)算審查時間的錯位而導(dǎo)致部分上級專項成為下級政府預(yù)算外收支的問題，則可通過編制滾動項目預(yù)算、編制跨年度預(yù)算以及中央政府提前設(shè)定項目等方式加以解決。

（五）預(yù)算改革需要其他具體配套制度的保障和支持

作為一個系統(tǒng)性的工程，預(yù)算規(guī)范化改革還需諸多具體制度和技術(shù)措施的保障和支持。相關(guān)內(nèi)容涉及政府會計制度和報告體系、國家審計審查制度、預(yù)算報告程序設(shè)計、預(yù)算機構(gòu)設(shè)置等等。如在合適的時機，推動權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計原則或是實施現(xiàn)收現(xiàn)付與權(quán)責(zé)發(fā)生制相結(jié)合的會計制度，可在一定程度上解決目前現(xiàn)收現(xiàn)付會計制度下無法真實、全面反映政府未來債務(wù)的問題；加強審計監(jiān)督制度，健全預(yù)算的外部控制機制，將有利于進一步強化預(yù)算的問責(zé)；重視預(yù)算機構(gòu)的設(shè)置，加強立法機構(gòu)預(yù)算人才的配備，確保權(quán)力機構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的能力和實力等。以上相關(guān)配套制度的建立和完善將會有力地促進我國政府預(yù)算改革的順利推進。

注釋

①馬駿、侯一麟、林尚立主編：《國家治理與公共預(yù)算》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2007年。

②財政部財政科學(xué)研究所“關(guān)于完善《預(yù)算法》問題”課題組：《修訂和完善《預(yù)算法》的若干建議》，《經(jīng)濟研究參考》2004年第26期。

③李杰云：《現(xiàn)行〈預(yù)算法〉存在的主要問題及修訂意見》，《改革與戰(zhàn)略》2005年第1期。

④盡管早在2002年十六大就提出了關(guān)于建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的決定，開始了規(guī)范國有經(jīng)營收支的探索，但直到2007年國有資本經(jīng)營預(yù)算才破冰而出。時至今日，在推進國有資本經(jīng)營預(yù)算改革方面仍存在著法律政策、技術(shù)操作層面的諸多障礙。按照全國人大要求，中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算于2010年首次提交全國人大審查。

⑤徐曙娜：《談〈預(yù)算法（修訂草案）〉中“預(yù)算調(diào)整”的相關(guān)規(guī)定》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2008年第3期。

⑥Caiden Naomi.“Comparative Public Budgeting.”Jay M.Shafritz.International Encyclopedia of Public Policy and Administration.Colorado：Westview Press，1998.

⑦⑧Allen Schick.“Controlling Nonconventional Expenditure：Tax Expenditures and Loans.”Public Budgeting ＆ Finance1（1986）.

⑨Rubin Irene.Politics of Public Budgeting（Third Edition）.Chatham：Chatham House，Inc.，1997.

2010－12－23

國家社會科學(xué)基金重大項目“擴大內(nèi)需的財稅政策研究”（09＆ZD031）

＊課題組成員：高培勇、馮靜、楊志勇、張斌等。本文執(zhí)筆人：馮靜。

責(zé)任編輯 張靜