李華忠 宋 哲

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢430079）

新農(nóng)村建設(shè)：地方探索與頂層設(shè)計(jì)
——對(duì)湖北“仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”的考察分析

李華忠 宋 哲

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢430079）

新農(nóng)村建設(shè)是我國農(nóng)村改革、發(fā)展和建設(shè)的基本任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)，各地進(jìn)行了不少探索實(shí)踐，推出了若干實(shí)踐模式，但對(duì)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的方向、目標(biāo)、路徑及策略仍存在明顯而重大的分歧。湖北省選擇仙洪地區(qū)作為新農(nóng)村建設(shè)的試驗(yàn)區(qū)，采取整合資源、整體推進(jìn)、改革創(chuàng)新、試驗(yàn)示范的方式，形成具有區(qū)域性、統(tǒng)籌性、一體化、整合性、創(chuàng)新性等鮮明特色的“仙洪模式”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、村莊建設(shè)、體制機(jī)制改革創(chuàng)新及基層組織建設(shè)等方面，獲得顯著的成效，為我國全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供了新的思路和建議。

新農(nóng)村建設(shè)；仙洪試驗(yàn)；農(nóng)村綜合改革

自2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”以來，“新農(nóng)村建設(shè)”就成為我國農(nóng)村改革、發(fā)展和建設(shè)的基本任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)。不過，從歷史來看，“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”并不新鮮。在人民公社時(shí)期以及文化大革命時(shí)期，我國都曾提出“社會(huì)主義新農(nóng)村”的建設(shè)要求，并將“人民公社”及“大寨”視為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的“樣板”。在新世紀(jì)，黨和政府再次提出“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”，各地都進(jìn)行了不少探索，推出了一些新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐“模式”。然而，迄今為止，人們對(duì)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的方向、目標(biāo)、路徑及策略仍存在明顯而重大的分歧，這些分歧不僅直接影響各地新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展方向及行動(dòng)策略，也關(guān)系到中國農(nóng)村以及國家的改革和發(fā)展方向。當(dāng)前，我們正進(jìn)入實(shí)施“十二五”規(guī)劃及加速建設(shè)小康社會(huì)時(shí)期，必須進(jìn)一步從宏觀上理清新時(shí)期新階段新農(nóng)村建設(shè)的基本方向、發(fā)展目標(biāo)、實(shí)踐路徑和工作重點(diǎn)。溫家寶總理在《2011年政府工作報(bào)告》中特別強(qiáng)調(diào)，要“更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”，“進(jìn)一步加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”。本文試圖通過湖北仙洪試驗(yàn)區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的考察并與其他地方實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｊ降谋容^，總結(jié)當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)踐特征及地方創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上對(duì)未來新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展方向和實(shí)踐路徑等提出建議。期望通過這些基本問題的討論，有助于深化當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)村改革的“頂層設(shè)計(jì)”的討論，并促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)村改革的健康發(fā)展。

一、新農(nóng)村建設(shè)的地方實(shí)驗(yàn)及路徑分歧

自中央提出新農(nóng)村建設(shè)以來，各地對(duì)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行了諸多的探索，陸續(xù)開展了新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)，創(chuàng)造了不少新農(nóng)村建設(shè)的模式。其中包括以南街村為代表的集體化和集中經(jīng)營的鄉(xiāng)村發(fā)展模式、以華西村為代表的工業(yè)化鄉(xiāng)村發(fā)展模式、以浙江慈溪周巷鎮(zhèn)為代表的農(nóng)村城鎮(zhèn)化及以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展模式、以溫州、蘇南和珠江為代表的私營經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的發(fā)展模式、以江南名鎮(zhèn)周莊為代表的休閑旅游開發(fā)模式以及以河南固始縣郭陸灘鎮(zhèn)太平村為代表的勞務(wù)經(jīng)濟(jì)反哺型發(fā)展模式等。①

改革開放以來的農(nóng)村建設(shè)模式

在當(dāng)前紛繁復(fù)雜、種類繁多的“新農(nóng)村建設(shè)”的試驗(yàn)?zāi)Ｊ街校覀儾浑y發(fā)現(xiàn)人們對(duì)新農(nóng)村建設(shè)有不同解讀和不同追求，在實(shí)踐中有不同的做法和策略。尤其是我們注意到，無論從理論上還是實(shí)踐中，人們對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)的方向及路徑存在嚴(yán)重的分歧。最突出地表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：

第一，新農(nóng)村建設(shè)中的城鄉(xiāng)關(guān)系和二元體制問題。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（2005年12月31日）中明確提出，在新農(nóng)村建設(shè)中要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，“要加快建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制”，“逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)”；而有的則強(qiáng)調(diào)在中國現(xiàn)行條件下，提出應(yīng)“立足于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”建設(shè)新農(nóng)村。②

第二，新農(nóng)村建設(shè)中的工業(yè)化和城市化問題。在不少人看來，現(xiàn)代化的發(fā)展伴隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，尤其是對(duì)中國這樣一個(gè)農(nóng)民人口占多數(shù)、農(nóng)村人多地少，資源緊缺的國家，依靠土地和農(nóng)業(yè)不可能讓農(nóng)民和農(nóng)村富裕起來，也難以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展最終還是取決于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。只有大力推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民從土地和農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，才有可能促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。新農(nóng)村建設(shè)不僅不排斥工業(yè)化和城市化，甚至是以工業(yè)化和城市化發(fā)展為條件。但是，也有人認(rèn)為“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，針對(duì)的話語是現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化”“要在市場(chǎng)化和城市化以外來想辦法”，有的甚至聲稱城市化將造成“貧民窟”，進(jìn)而否定農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。③

第三，新農(nóng)村建設(shè)中市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)化問題。早在黨的十四大上，黨就確定我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，使市場(chǎng)在國家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。在新農(nóng)村建設(shè)中，堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)和條件。為此，在新農(nóng)村建設(shè)中必須尊重和保障農(nóng)民的獨(dú)立性、自主權(quán)；堅(jiān)持和完善農(nóng)村家庭承包制；必須進(jìn)一步明晰農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)關(guān)系尤其是切實(shí)保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；然而，有的則明確否定新農(nóng)村建設(shè)中的市場(chǎng)化改革，有的強(qiáng)調(diào)農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的合作，甚至將這種合作化等同于集中化甚至是集體化；強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的歸并、集中經(jīng)營，甚至推動(dòng)并重建“集體農(nóng)莊”。④

第四，農(nóng)村公共服務(wù)供給的國家化與多元化之爭(zhēng)：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足、公共服務(wù)水平差、城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)發(fā)展不平衡是當(dāng)前人們的共識(shí)。如何加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)，改善農(nóng)民的生產(chǎn)條件，提高生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的均等化，讓農(nóng)民群眾平等分享改革開放和現(xiàn)代化的成果，已經(jīng)成為黨和政府的重點(diǎn)。不過，人們對(duì)于如何加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)，如何改革農(nóng)村公共服務(wù)體制，構(gòu)建新的農(nóng)村公共服務(wù)體系卻存在嚴(yán)重的分歧。一條思路是國家化和集中化的思路。一些人認(rèn)為，農(nóng)村公共服務(wù)不足是國家投入不足，或國家放棄公共服務(wù)的責(zé)任，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自我服務(wù)的后果，因此，改革的方向應(yīng)是加大政府投入，政府承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)的責(zé)任。具體措施應(yīng)是加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體制的建設(shè)，包括人員、經(jīng)費(fèi)、組織建設(shè)等。應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)村現(xiàn)有的公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)如“七站八所”。然而，另一部分人雖然同意農(nóng)村公共服務(wù)是國家投入不足的結(jié)果，但是，對(duì)于如何加大投入及投入的機(jī)制有不同的看法，強(qiáng)調(diào)單純依靠政府投入不可能解決農(nóng)村公共服務(wù)的供給問題，況且，政府直接生產(chǎn)公共品成本高、效率低，應(yīng)走市場(chǎng)化、社會(huì)化和多元化之路。這一分歧集中體現(xiàn)在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革及新型農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)中。有的從建立國家農(nóng)村公共服務(wù)體系出發(fā)強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位體制；有的則主張對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，傳統(tǒng)的經(jīng)營性和社會(huì)性的事務(wù)盡可能交給市場(chǎng)、社區(qū)和社會(huì)組織；有的則主張農(nóng)村基層政府及事業(yè)單位只能承擔(dān)公共產(chǎn)品及公共服務(wù)，有的則提出凡是市場(chǎng)和社會(huì)做不好、做不了或不愿意做的事均應(yīng)由政府承擔(dān)。

上述不同的看法及實(shí)踐反映了迄今人們對(duì)于當(dāng)前及未來新農(nóng)村建設(shè)有不同的認(rèn)識(shí)，甚至是嚴(yán)重的分歧。這些分歧并不是單純的新農(nóng)村建設(shè)的步驟、措施和策略的分歧，更重要的是涉及新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)、方向及建設(shè)途徑等重大問題。從一定意義上說，這些分歧也是當(dāng)前農(nóng)村以及整個(gè)國家改革方向和路徑的分歧的反應(yīng)。在“十二五”的開局之年，如何立足國情、社會(huì)需求及地方實(shí)踐的走向，科學(xué)地分析和把握未來農(nóng)村改革和發(fā)展的方向，審慎地選擇新農(nóng)村建設(shè)之路，值得高度關(guān)注和深入研究。

二、新農(nóng)村建設(shè)的“仙洪模式”及其創(chuàng)新

無論一個(gè)國家還是一個(gè)地區(qū)，農(nóng)村改革和發(fā)展的道路離不開特定的歷史背景和現(xiàn)實(shí)條件，也離不開上層的頂層設(shè)計(jì)和地方的實(shí)踐探索。從我國農(nóng)村改革和發(fā)展的歷程來看，正如鄧小平同志所說的，“農(nóng)村搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包，這個(gè)發(fā)明權(quán)是農(nóng)民。農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導(dǎo)。”⑤如何從地方實(shí)踐和創(chuàng)新中尋找并確定“大政方針”，這無疑是對(duì)政黨和領(lǐng)導(dǎo)人執(zhí)政能力的考驗(yàn)。在新農(nóng)村建設(shè)中，雖然各地試驗(yàn)和實(shí)踐模式眾多，甚至各行其是，但是，從這些實(shí)踐中，我們?nèi)阅馨l(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)的需求及社會(huì)發(fā)展的動(dòng)向。為了更深入地把握新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐的走向，我們選擇湖北一個(gè)新農(nóng)村建設(shè)的試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐進(jìn)行考察分析，以期發(fā)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)新的動(dòng)向和方向。

湖北省是我國中部的農(nóng)業(yè)大省，也是我國最典型的農(nóng)業(yè)地區(qū)。湖北之重，重在“三農(nóng)”，湖北之難，難在“三農(nóng)”。到2009年底，全省總?cè)丝?720萬人中，其中農(nóng)村人口有3098萬人，占總數(shù)的54%；近半數(shù)勞動(dòng)力依然集中在農(nóng)業(yè)；2009年全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)民人均收入的2.85倍，城鄉(xiāng)居民收入比大大超過了改革開放初期的水平。⑥如何進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革和發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)，這是全省工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。作為全國中部的農(nóng)業(yè)大省，湖北的做法和經(jīng)驗(yàn)具有典型性和代表性。

2008年5月，湖北省委、省政府決定建立“仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”，將地處洪湖周邊的仙桃市、洪湖市、監(jiān)利縣所屬14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處、管理區(qū)、工業(yè)園區(qū)）、407個(gè)村作為新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)。仙洪試驗(yàn)區(qū)位于湖北省中南部、江漢平原腹地，素有“魚米之鄉(xiāng)”之稱，也是湖北省以及我國的重要的糧食主產(chǎn)區(qū)。然而，這一區(qū)域也是有名的“水袋子”和血吸蟲病綜合防治重疫區(qū)，人口密度大、資源相對(duì)緊缺、基礎(chǔ)設(shè)施較差、地方財(cái)力困難、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相對(duì)比較困難，是湖北省農(nóng)村發(fā)展的難點(diǎn)地區(qū)。湖北省委省政府選擇在此進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)驗(yàn)，一方面旨加快仙洪地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)，另一方面探索新農(nóng)村建設(shè)的新途徑和新辦法，以推動(dòng)全省新農(nóng)村建設(shè)。從2008年5月啟動(dòng)，仙洪試驗(yàn)區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)進(jìn)行了三年多時(shí)間，仙洪試驗(yàn)區(qū)建設(shè)由點(diǎn)到面不斷推進(jìn)，取得了顯著的成效。與其他地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)模式比較，“仙洪模式”具有若干鮮明的特征和特點(diǎn)。

第一，區(qū)域性：打破行政區(qū)劃，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，整體推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。仙洪試驗(yàn)區(qū)是一個(gè)跨區(qū)域、大范圍、綜合性的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)。在新農(nóng)村建設(shè)中，試驗(yàn)區(qū)打破行政區(qū)劃和部門界限，把產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源優(yōu)勢(shì)、項(xiàng)目建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)力量整合起來，實(shí)行區(qū)域統(tǒng)籌，大范圍、大規(guī)模推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，充分發(fā)揮了投入建設(shè)的整體效應(yīng)、聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。仙洪試驗(yàn)區(qū)突破了傳統(tǒng)新農(nóng)村建設(shè)中立足鄉(xiāng)村及縣市行政單位的建設(shè)模式，顯示新農(nóng)村建設(shè)正從點(diǎn)到面、區(qū)域整體推進(jìn)的動(dòng)向。

第二，綜合性：統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全面推進(jìn)各項(xiàng)工作，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面發(fā)展。仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)并不是單項(xiàng)的農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)，其總體目標(biāo)是按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”和形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的要求，以促進(jìn)農(nóng)民增收為核心，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和改善民生為重點(diǎn)，以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)、環(huán)境整治與村鎮(zhèn)建設(shè)為抓手，以基層黨的建設(shè)為保障，加大改革創(chuàng)新力度，促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，農(nóng)民生活水平不斷改善，農(nóng)村面貌發(fā)生較大變化，為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，加快推進(jìn)全省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)、探索新路。⑦

第三，一體化：堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展。在仙洪實(shí)驗(yàn)中，湖北省委省政府一開始就強(qiáng)調(diào)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的新農(nóng)村建設(shè)。在實(shí)踐中，“按照‘以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展’的總體要求，大力推進(jìn)‘三個(gè)集中’（工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中）、加快‘兩個(gè)延伸’（基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸），以推進(jìn)城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為著力點(diǎn)，以體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，不斷增加城鄉(xiāng)發(fā)展活力，大膽破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差別，努力形成城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、城鄉(xiāng)和諧融合，城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代文明的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局”。⑧

第四，整合性：整合各種項(xiàng)目資源，集中投入，最大限度地發(fā)展資源的效用。近年來，國家加大了農(nóng)村建設(shè)的投入，各項(xiàng)惠農(nóng)利民政策及建設(shè)工程大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村。投入主體涉及中央和地方政府以及民間力量等多個(gè)層次，各級(jí)政府的重中之重是要結(jié)合“三農(nóng)”工作面臨的新形勢(shì)，努力克服簡(jiǎn)單化的“一條邊”管理，在政府各職能部門之間、在行政力量與民間力量之間構(gòu)建職責(zé)清晰、方向明確、成效顯著的“三農(nóng)”投入新格局。⑨在仙洪試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，省委省政府要求各地“有效整合資源，集中項(xiàng)目資金，實(shí)行重點(diǎn)傾斜”。為了有效地整合資金和資源，試驗(yàn)區(qū)及各縣市由黨委政府牽頭，各部門參與，作出總體性規(guī)劃，包括交通、水利、林業(yè)、國土等方面，各職能部門提出支出事項(xiàng)，而由財(cái)政部門負(fù)責(zé)整合資金。通過規(guī)劃引導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排，按照項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，資金跟著項(xiàng)目走，渠道不變、管理不亂、各投其資、各記其功的辦法，優(yōu)化配置各部門、各渠道建設(shè)資金，形成整合集聚效應(yīng)。這種新作法改變了過去“撒胡椒面”式的零散狀態(tài)，將財(cái)力集中使用，效果日益明顯。

第五，創(chuàng)新性：堅(jiān)持先試先行，大膽探索，致力體制機(jī)制的改革和創(chuàng)新。在仙洪試驗(yàn)中，省委省政府一直強(qiáng)調(diào)體制機(jī)制的創(chuàng)新，并將體制機(jī)制改革創(chuàng)新視為試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的動(dòng)力之源。為此，提出并推進(jìn)一系列制度創(chuàng)新工作。包括進(jìn)一步探索和創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制；探索和建立多元化的新農(nóng)村建設(shè)投入機(jī)制；探索和建立促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和盤活集體建設(shè)用地機(jī)制以及創(chuàng)新和探索農(nóng)村公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)機(jī)制、農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)制等等。大力推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革，探索建立農(nóng)村道路、水利、安全飲水、林網(wǎng)等農(nóng)村公益性設(shè)施建設(shè)與管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制；建立農(nóng)村公益性服務(wù)長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。繼續(xù)堅(jiān)持和完善“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制，積極探索各種農(nóng)民歡迎的、行之有效的經(jīng)營性服務(wù)新模式、新辦法；加強(qiáng)村級(jí)綜合服務(wù)中心建設(shè)，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)起集村務(wù)、商務(wù)、服務(wù)等于一體的便民服務(wù)中心，切實(shí)解決農(nóng)民辦事難的問題。

仙洪試驗(yàn)區(qū)改革三年以來，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、村莊建設(shè)、體制機(jī)制改革創(chuàng)新及基層組織建設(shè)等方面，獲得了顯著的成效。

一是以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式為目標(biāo)，積極探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展途徑，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收，土地適度流轉(zhuǎn)初具規(guī)模。仙洪試驗(yàn)區(qū)以工業(yè)化的理念、產(chǎn)業(yè)化的思路、市場(chǎng)化的思維、科技化的手段，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，夯實(shí)新農(nóng)村建設(shè)基礎(chǔ)。⑩主要是加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，培育壯大優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。要以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為抓手，擴(kuò)大養(yǎng)殖，穩(wěn)定種植，優(yōu)化種養(yǎng)結(jié)構(gòu)，變賣“原業(yè)”為賣“產(chǎn)品”。同時(shí)發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，盤活農(nóng)業(yè)資源。如洪湖市發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的15個(gè)成員單位分別明確了工作職責(zé)，并按聯(lián)系一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包扶兩個(gè)村、輻射帶動(dòng)三個(gè)村的“123”模式，分別確立了幫扶聯(lián)系點(diǎn)。涌現(xiàn)出了以產(chǎn)業(yè)服務(wù)活村、以資源開發(fā)興村、以招商引資強(qiáng)村等一批新典型。?

與此同時(shí)，以穩(wěn)定完善家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)，穩(wěn)步推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。仙洪試驗(yàn)區(qū)開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)、建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、建立農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度、探索農(nóng)村土地節(jié)約利用有效途徑、完善土地征用制度。?土地流轉(zhuǎn)、土地使用權(quán)入股及土地適度規(guī)模經(jīng)營，適應(yīng)了農(nóng)村分工分業(yè)和勞動(dòng)力快速轉(zhuǎn)移的新情況，農(nóng)民增收有了更多的途徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2010年3月底，洪湖全市17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）土地流轉(zhuǎn)總面積80063畝，占承包地總面積的9.3%。試驗(yàn)區(qū)糧食連續(xù)6年豐收，2008年實(shí)際增產(chǎn)糧食89.97萬噸，增長(zhǎng)10.58%。2009年農(nóng)民人均純收入達(dá)到5557元，增長(zhǎng)10.9%，增加的絕對(duì)額和增幅將高于全省平均水平。?

二是以改善民生為著眼點(diǎn)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到明顯加強(qiáng)，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施逐步完善，農(nóng)民生產(chǎn)生活條件明顯改善。仙洪試驗(yàn)區(qū)從交通建設(shè)、水利建設(shè)、沼氣建設(shè)、通信建設(shè)等多個(gè)方面入手，不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)得以夯實(shí)。僅2009年就疏通渠道56條，總長(zhǎng)1242公里，投資5.8億元，整理土地39萬畝。按照“凈化、綠化、美化、亮化”的標(biāo)準(zhǔn)，投資4000多萬元全面加強(qiáng)仙洪公路沿線的中心集鎮(zhèn)以及重要節(jié)點(diǎn)的道路、下水道、人行道、路燈、綠化帶等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)得以完善。試驗(yàn)區(qū)投資8300萬元完成了38所學(xué)校建設(shè)，推進(jìn)了15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、9所鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院改建等項(xiàng)目的建設(shè)，全面提高了農(nóng)民群眾享受公共服務(wù)水平；公用設(shè)施建設(shè)速度加快。安全飲水工程建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)新一輪升級(jí)改造工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)等項(xiàng)目建設(shè)也在進(jìn)行中。?此外，改造農(nóng)村通信基礎(chǔ)設(shè)施，使試驗(yàn)區(qū)所有村落均實(shí)現(xiàn)有線電視、電話、寬帶網(wǎng)絡(luò)、無線網(wǎng)絡(luò)進(jìn)村入戶，該區(qū)與外界交流信息的方式更加便捷。?

三是以農(nóng)業(yè)資源有效利用與保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)，建立村莊建設(shè)與環(huán)境整治長(zhǎng)效機(jī)制，村莊整治步伐加快，鄉(xiāng)村環(huán)境明顯改觀。為改變過去農(nóng)村污水亂排、垃圾亂倒、柴草亂堆、畜禽亂跑的現(xiàn)象，試驗(yàn)區(qū)投入1 000多萬元，先期啟動(dòng)了100個(gè)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治工作，進(jìn)行以“一建三改”、安全飲水、垃圾收集與處理、曬谷場(chǎng)建設(shè)、立面改造、門前綠化、道路亮化、填土平坑為重點(diǎn)的村莊環(huán)境整治。在村莊環(huán)境整治的同時(shí)，集中居住也成了試驗(yàn)區(qū)的一道“風(fēng)景”?！斑w村騰地”。螺山鎮(zhèn)鼓勵(lì)分散居住的農(nóng)民以其宅基地置換新社區(qū)住宅用地，展開了占地面積100畝，居住157戶、550人的中原村中心村建設(shè)。?促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集中。逐步消除附加在戶籍制度上的社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等各種差別，加快“土地掛鉤”試點(diǎn)、舊村改造等步伐，促進(jìn)宅基地就近轉(zhuǎn)移，規(guī)劃建設(shè)一批農(nóng)村新社區(qū)和居民點(diǎn)，促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)集中。?這樣就把村莊治理建設(shè)與生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收有機(jī)結(jié)合，使農(nóng)民的生活環(huán)境條件進(jìn)一步改善，從而實(shí)現(xiàn)富民美村的目標(biāo)。

四是堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與”的運(yùn)作模式，積極促成了試驗(yàn)區(qū)建設(shè)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，農(nóng)村發(fā)展活力明顯增強(qiáng)。試驗(yàn)區(qū)在緊緊圍繞著“加大政府扶持力度，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)辦法，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民建設(shè)美好家園的積極性”這一中心，積極營造以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的環(huán)境，通過政策引導(dǎo)、機(jī)制激勵(lì)，在運(yùn)作上采取了“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的模式，形成社會(huì)各方面力量廣泛參與新農(nóng)村建設(shè)的合力。湖北昌興農(nóng)林開發(fā)有限公司，以干部群眾迫切要求解決的河道溝渠的疏洗需求為條件，分享河岸植樹造林的權(quán)益，開創(chuàng)了“林水結(jié)合”的模式。通過聘請(qǐng)固定員工護(hù)林，以種植成活率來結(jié)算員工工資；并開發(fā)林下養(yǎng)殖業(yè)，走樹禽共生的循環(huán)發(fā)展道路；林地套種瓜豆作物創(chuàng)收，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性，還帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)收益。“林路結(jié)合”、“林灘結(jié)合”、“林灣結(jié)合”等多種模式的總價(jià)值達(dá)到上億元。?試驗(yàn)區(qū)積極運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過實(shí)施農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革等有效辦法，探索建立農(nóng)村道路、水利、安全飲水、林網(wǎng)等農(nóng)村公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。這樣，就使得農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建得起、用得好、長(zhǎng)受益，讓農(nóng)民增收無后顧之憂。

五是以黨的建設(shè)和民主參與為保障，農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，干群關(guān)系明顯改善，形成了鄉(xiāng)村治理的新格局和鄉(xiāng)風(fēng)文明的新風(fēng)尚。試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)村基層組織、黨風(fēng)廉政、民主法制和精神文明建設(shè)，完善了村民自治，融洽了干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。試驗(yàn)區(qū)深入實(shí)施了“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)活動(dòng)”，普遍建立了“兩會(huì)一制”制度，健全和完善了縣、鄉(xiāng)、村三位一體的黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)公開制度，順利完成了村級(jí)組織換屆選舉，村“兩委”戰(zhàn)斗力明顯增強(qiáng)。為了保障廣大農(nóng)民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，仙洪試驗(yàn)區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)中還創(chuàng)新了民主參與的“五民工作法”，即民事民議，涉及群眾利益的事、涉及群眾受益的事，大家都來議；民事民決，議了以后再?zèng)Q；民事民籌，決了以后籌資，有修路理事會(huì)，成立理事會(huì)來籌資；民事民監(jiān)，建設(shè)的過程中參與監(jiān)督、參與管理，參與質(zhì)量的監(jiān)督；最后是民事民管，建成了以后，這個(gè)管理怎么管，如何管理。變?nèi)罕姟耙易觥睘椤拔乙觥?，激?lì)和引導(dǎo)農(nóng)民群眾廣泛參與農(nóng)村公益性設(shè)施建設(shè)，凡與老百姓生產(chǎn)生活相關(guān)聯(lián)的事情，尤其是要老百姓出錢出力的事情，都讓老百姓參與進(jìn)來，并且舉手同意，真正從制度上維護(hù)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在2008年第六屆村“兩委”換屆選舉工作中，洪湖市曹市鎮(zhèn)20個(gè)村，18個(gè)村支部書記滿票當(dāng)選，試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)正步前行，新農(nóng)村建設(shè)廣得民心。

三、新農(nóng)村建設(shè)的新階段與新路徑

不難看出，湖北仙洪試驗(yàn)區(qū)在新農(nóng)村建設(shè)過程中，有不少新的探索和創(chuàng)新，尤其是堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌、全面建設(shè)；堅(jiān)持規(guī)劃先導(dǎo)、有序推進(jìn)；堅(jiān)持上下聯(lián)動(dòng)、合力推進(jìn)；堅(jiān)持農(nóng)民主體、社會(huì)參與；堅(jiān)持整合資金、集中投入；堅(jiān)持改革創(chuàng)新、大膽突破，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為方向，以增加農(nóng)民收入為核心，依托“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與”的發(fā)展方式，在建設(shè)方式、投入機(jī)制、土地經(jīng)營、社會(huì)服務(wù)、民主管理等多層次多領(lǐng)域的體制機(jī)制方面積極開展改革創(chuàng)新，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著力改善農(nóng)村民生，積極改革創(chuàng)新，全面推進(jìn)各項(xiàng)建設(shè)等等，不僅為湖北新農(nóng)村建設(shè)提供了示范，也對(duì)我國中西部地區(qū)以及全國新農(nóng)村建設(shè)有重要的啟示。尤其是在如何處理新農(nóng)村建設(shè)中的城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、政府與社會(huì)、國家與農(nóng)民、集體與個(gè)人、經(jīng)濟(jì)與體制以及局部與整體等等重大問題上，讓我們有更多的思考和選擇。

第一，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)從“政府主導(dǎo)”向“農(nóng)民主體”轉(zhuǎn)變。新農(nóng)村建設(shè)的主體包括政府、社會(huì)和農(nóng)民三種基本力量。從當(dāng)前全國新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際情況看，一些地方新農(nóng)村建設(shè)的主體錯(cuò)位，農(nóng)民主體作用發(fā)揮不強(qiáng)，存在政府包辦代替的現(xiàn)象。如何充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，是普遍面臨的問題。農(nóng)民群眾是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和社會(huì)建設(shè)的主體，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)主體。沒有廣大農(nóng)民群眾的理解、參與和支持，不充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，不可能真正解決農(nóng)村問題，也不可能有社會(huì)主義新農(nóng)村。從目前來看，各地的新農(nóng)村建設(shè)主要靠政府組織和財(cái)政投入，農(nóng)民群眾參與有限。為此，應(yīng)該在增加財(cái)政投入“輸血”的同時(shí)，培養(yǎng)農(nóng)民的創(chuàng)造能力，將“輸血”轉(zhuǎn)化為“造血”。將財(cái)政資金用在恰當(dāng)?shù)奈恢蒙?，使農(nóng)民向“有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營”的新型農(nóng)民轉(zhuǎn)化，讓農(nóng)民自身創(chuàng)造財(cái)富，保證農(nóng)民持續(xù)增收。?要保障農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權(quán)利，保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與建設(shè)的積極性，是保證試驗(yàn)區(qū)建設(shè)成功的關(guān)鍵。新農(nóng)村建設(shè)，要尊重農(nóng)民，依靠農(nóng)民，讓農(nóng)民在規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收等過程中享有知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)、決策權(quán)、建設(shè)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，只有這樣，才能真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性。只有把思想工作做細(xì)，把大伙心氣理順，農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中才會(huì)“應(yīng)該出，愿意出，出得起，出得好，都贊成，都滿意。”推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的深入開展，要堅(jiān)持以人為本，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，尊重農(nóng)民群眾的意愿、選擇和首創(chuàng)精神，緊緊依靠廣大農(nóng)民群眾建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。在保障農(nóng)民物質(zhì)利益的同時(shí)，要更多地讓農(nóng)民民主參與、自我管理，大力開展村民自治，促進(jìn)財(cái)務(wù)和村務(wù)公開，實(shí)行群眾民主監(jiān)督，最大限度地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)民改革發(fā)展的積極性。

第二，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)從“財(cái)政投入為主”向“多元投入為主”轉(zhuǎn)變。從實(shí)踐來看，近年來無論是中央還是省級(jí)政府都加大了農(nóng)村財(cái)政投入，仙洪新農(nóng)村建設(shè)的資金也主要靠財(cái)政投入支持。但是，無論從全國還是從地方來看，政府可利用的財(cái)政資金和資源畢竟有限，因此新農(nóng)村建設(shè)中政府必須統(tǒng)籌各方力量，尤其是社會(huì)和市場(chǎng)的力量，大力推動(dòng)社會(huì)公眾資源向農(nóng)村傾斜。鼓勵(lì)社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村，建立起各級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，才可以加快新農(nóng)村建設(shè)的速度，新農(nóng)村建設(shè)也才具有可持續(xù)性。除了政府投資以外，一方面，要引導(dǎo)農(nóng)民投入。通過規(guī)劃帶動(dòng)、項(xiàng)目引導(dǎo)和政策激勵(lì)，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)民投資建設(shè)可直接受益的“家門口工程”的積極性，起到財(cái)政投入“四兩撥千斤”的作用；?另一方面，還要引導(dǎo)社會(huì)資金。一是試行農(nóng)村公益性服務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革，吸引工商企業(yè)、民營資本等社會(huì)資金投入到試驗(yàn)區(qū)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和營運(yùn)上；二是對(duì)農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)實(shí)行招商引資；三是組織對(duì)口幫扶，主要是組織條件較好的單位與部門聯(lián)村幫扶、企業(yè)對(duì)口支援、社會(huì)捐贈(zèng)幫扶等，支持新農(nóng)村建設(shè)。?尤其必須按照有利于增加農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)貸款、有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，以培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)、形成合理的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體系為目標(biāo)，加快推進(jìn)農(nóng)村金融體制的整體改革，建立支持新農(nóng)村建設(shè)的中長(zhǎng)期融資和政策性扶持的機(jī)制，強(qiáng)化信貸資金對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的投入。?

第三，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)從“外源發(fā)展”向“內(nèi)源發(fā)展”轉(zhuǎn)變。就全國新農(nóng)村建設(shè)的總體進(jìn)展而言，在啟動(dòng)之時(shí)，組織、領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃及財(cái)政投入表現(xiàn)為明顯的上級(jí)政府推動(dòng)、外源支持為主的特征。這對(duì)于初始階段的發(fā)動(dòng)和啟動(dòng)十分必要。但新農(nóng)村建設(shè)如何從外力推動(dòng)為主向激發(fā)內(nèi)在活力的內(nèi)源式發(fā)展，是亟待解決的問題。所謂“內(nèi)源性發(fā)展”并不否認(rèn)“外力”在某種條件下的重大推動(dòng)作用，它更強(qiáng)調(diào)在外力支持的同時(shí)，發(fā)展最終都必須是從各自社會(huì)內(nèi)部中創(chuàng)發(fā)出來的。它要求在新農(nóng)村建設(shè)中，必須立足自身的資源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)特征、文化傳統(tǒng)，充分挖掘、動(dòng)員“本土資源”，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。由于各地區(qū)的歷史、文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有的人力、物力、技術(shù)、財(cái)政、資源不盡相同，各地可以自主地決定自己的發(fā)展路徑，選擇各自的發(fā)展方式和發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時(shí)，內(nèi)源發(fā)展強(qiáng)調(diào)發(fā)展必須是建立在自力更生基礎(chǔ)上的，是以內(nèi)生為主的發(fā)展。它主要是依靠自己的人力、物力，以及擁有的資源從事發(fā)展，而不能過多地依賴外部條件去等、靠、要，采取過多不合實(shí)際情況、難以實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃進(jìn)行發(fā)展。

第四，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)從“農(nóng)村崛起”向“城鄉(xiāng)并舉”轉(zhuǎn)變。在新農(nóng)村建設(shè)中，有的認(rèn)為在中國現(xiàn)行條件下應(yīng)“立足于現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”建設(shè)新農(nóng)村，“要在市場(chǎng)化和城市化以外來想辦法”，?這種將新農(nóng)村建設(shè)與城市化、市場(chǎng)化對(duì)立起來的看法是完全錯(cuò)誤的。城市化與新農(nóng)村建設(shè)是驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代化的兩個(gè)巨輪，兩者相輔相成、密切互動(dòng)、相得益彰。國內(nèi)外的實(shí)踐證明，城市化與農(nóng)村建設(shè)只有實(shí)現(xiàn)積極互動(dòng)，協(xié)調(diào)發(fā)展，才能推動(dòng)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。?按照目前城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，2020年，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到50%，我國仍有一半的人口生活在農(nóng)村，人口規(guī)模達(dá)到7.25億。在城市發(fā)展的同時(shí)，我們必須推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，為這些依然工作和生活在農(nóng)村的人們提供有保障和尊嚴(yán)的生活。農(nóng)業(yè)在當(dāng)前仍是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，尤其是在當(dāng)前人多地少，資源緊缺的條件下，依靠土地和農(nóng)業(yè)不可能讓農(nóng)民和農(nóng)村富裕起來，也難以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展最終還是取決于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。只有大力推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民從土地和農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，才有可能為農(nóng)業(yè)規(guī)模化和集約化生產(chǎn)創(chuàng)造條件，為農(nóng)民就業(yè)和農(nóng)民增收提供更多的機(jī)會(huì)，為農(nóng)村的發(fā)展提供更大的空間，進(jìn)一步提升農(nóng)村生產(chǎn)和生活品質(zhì)。正因如此，農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化是新農(nóng)村建設(shè)的必要條件，也是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、化解“三農(nóng)”困局的重要途徑。因此，在仙洪新農(nóng)村建設(shè)中，必須統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，采取“城鄉(xiāng)并舉”、“雙輪驅(qū)動(dòng)”的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第五，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”向“城鄉(xiāng)一體”轉(zhuǎn)變。從未來的發(fā)展看，我們通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所要達(dá)到的目標(biāo)是縮小并最終消除城鄉(xiāng)差別，尤其是基本公共服務(wù)的差別，使全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相等，同時(shí)尊重每位社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。?不僅需要進(jìn)一步消除阻礙城鄉(xiāng)人口、土地、資源和資金自由流動(dòng)的二元化的土地、居住、戶籍勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障等制度，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，也需要進(jìn)一步改革城鄉(xiāng)失衡的財(cái)政投入體制，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，城鄉(xiāng)平等及均等化服務(wù)不是城鄉(xiāng)絕對(duì)的平均，城鄉(xiāng)一體化更不是農(nóng)村都變?yōu)槌鞘谢虺青l(xiāng)一樣化。城鄉(xiāng)之間的某些差別事實(shí)上將會(huì)永遠(yuǎn)存在，不可能也不應(yīng)完全同質(zhì)化。城鄉(xiāng)一體化應(yīng)在保留各自特色和文化的基礎(chǔ)上走城鄉(xiāng)差別協(xié)調(diào)化的發(fā)展道路。城鄉(xiāng)平等的實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)、政治權(quán)利及發(fā)展機(jī)會(huì)的平等。當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于：一是如何推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果；二是如何破除城鄉(xiāng)二元化的體制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的制度?！耙惑w化的制度”和“均等化的服務(wù)”，既是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兩個(gè)基本的著力點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)自由流動(dòng)、公共資源均衡配置及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合的基礎(chǔ)。

第六，新農(nóng)村建設(shè)的制度創(chuàng)新要從“單項(xiàng)突破”向“綜合改革”轉(zhuǎn)變。新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)村土地、戶籍、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、財(cái)政、金融等多方面的內(nèi)容。從目前來看，一些制度創(chuàng)新都是分散在不同部門、不同地區(qū)和試驗(yàn)點(diǎn)上，需要進(jìn)一步從宏觀上和整體上考慮新時(shí)期農(nóng)村重大的體制改革和制度創(chuàng)新。其中，至關(guān)重要的是農(nóng)村土地、戶籍、組織與管理體制創(chuàng)新。

要進(jìn)一步改革和完善農(nóng)地制度。應(yīng)進(jìn)一步修改現(xiàn)行的法律，賦予農(nóng)民完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民直接擁有土地的所有、占有、使用、收益、處分的權(quán)利。當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)土地“二輪延包”及“林權(quán)改革”，加快農(nóng)村土地確權(quán)、登記及頒證工作，明晰和固化農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。也要賦予集體土地與國有土地所有權(quán)的平等地位，繼而賦予集體土地所有者直接進(jìn)入土地市場(chǎng)的權(quán)利，并建立農(nóng)地的退出機(jī)制，鼓勵(lì)那些在城市或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有穩(wěn)定職業(yè)和經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)和退出土地。

要積極推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度的改革，放開縣域城鎮(zhèn)戶口，推進(jìn)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化和市民化。必須深化戶籍及公共服務(wù)體制的改革，剝離現(xiàn)行的城鎮(zhèn)戶籍與就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保和住房等等方面的福利關(guān)系，消除依附于城鄉(xiāng)分割戶籍制度之上的對(duì)農(nóng)民社會(huì)福利的制度性歧視，確定“居民平等、應(yīng)保即保”的公共服務(wù)和社會(huì)保障政策，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民及鄉(xiāng)村內(nèi)部居民之間的自由流動(dòng)。

要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村事業(yè)單位和公共服務(wù)體制的改革，創(chuàng)新農(nóng)村新型服務(wù)機(jī)制。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立“以錢養(yǎng)事”新機(jī)制，試驗(yàn)區(qū)堅(jiān)持鞏固和完善這種機(jī)制，通過健全崗位設(shè)置、資格準(zhǔn)入、考核管理、激勵(lì)約束和社會(huì)保障等措施，構(gòu)建新型農(nóng)村公益事業(yè)服務(wù)體系，提高農(nóng)村公益事業(yè)服務(wù)水平。以改善民生為著眼點(diǎn)，建立和完善農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)機(jī)制。通過實(shí)行鄉(xiāng)村公益性服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)承包、轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣等方式，探索建立農(nóng)村道路、水利、安全飲水、林網(wǎng)等農(nóng)村公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，使農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建得起、用得好、長(zhǎng)受益。

簡(jiǎn)言之，在新的歷史時(shí)期，我國的新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)進(jìn)一步解放思想、大膽探索、勇于開拓，以新的理念和思路破解農(nóng)村發(fā)展難題。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、社會(huì)參與、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的原則，在加大政府投入、以工支農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的“外源式發(fā)展”的同時(shí)，必須運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)辦法，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，動(dòng)員各種社會(huì)資源和力量參與建設(shè)，走“內(nèi)源式發(fā)展”道路。進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，切實(shí)推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合。從而真正推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

注釋

①史茲國等：《論我國新農(nóng)村建設(shè)的模式創(chuàng)新與動(dòng)力整合》，《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第7期。

②《溫鐵軍解讀新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)放棄單純追求GDP》，2005年10月24日下載自http：//business.sohu.com/20051026/n240598651.shtml。

③參見徐楠、胡念飛：《新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付或達(dá)數(shù)千億，政學(xué)兩界掀熱潮》，《南方周末》2006年02月23日。

④倪方六：《江蘇‘新集體農(nóng)莊’調(diào)查》、《大陸學(xué)者熱議‘新集體農(nóng)莊’》，《鳳凰周刊》2006年第4期。

⑤鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第382頁。

⑥基本數(shù)據(jù)來源于《2010湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒》和《2010年湖北省政府工作報(bào)告》。1980年城鄉(xiāng)居民人均收入比是2.43∶1，1995年為2.66∶1，2004年為2.78∶1，2009年則達(dá)到2.85∶1。

⑦中共湖北省委財(cái)經(jīng)辦（省委農(nóng)辦）、湖北省仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室：《仙洪試驗(yàn)區(qū)大事記》（內(nèi)部資料），第12頁。

⑧?洪湖市規(guī)劃局：《洪湖市城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)工作方案》，2010年7月23日。

⑨劉奇、周霄：《重構(gòu)新農(nóng)村建設(shè)的投入機(jī)制》，《中國發(fā)展觀察》2008年第7期。

⑩湖北省新農(nóng)辦：《仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)洪湖片工作情況匯報(bào)》，2010年7月23日。

?洪湖市發(fā)改局：《轉(zhuǎn)變方式強(qiáng)素質(zhì) 搶抓機(jī)遇促對(duì)接——洪湖市2010年上半年推進(jìn)“兩型”社會(huì)建設(shè)情況匯報(bào)》，2010年7月22日。

?洪湖市經(jīng)管局：《引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營》，2010年7月22日。

?《科學(xué)發(fā)展?jié)櫱G楚之二：仙洪農(nóng)村展新顏》，2010年3月16日下載自 http：//www.hbtv.com.cn/web/content/2010－01/23/content_1716924.htm.

??中共洪湖市委、洪湖市人民政府：《仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)洪湖片工作情況匯報(bào)》，2010年5月28日。

?洪湖市住建局：《仙洪試驗(yàn)區(qū)洪湖片調(diào)研訪談材料》，2010年7月23日。

?魏勁松等：《描繪嶄新藍(lán)圖探尋發(fā)展新路》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2009年6月2日第10版。

?譚澤春：《新農(nóng)村建設(shè)仙洪試驗(yàn)區(qū)存在的問題及對(duì)策——基于對(duì)洪湖市峰口鎮(zhèn)的調(diào)研分析》，《廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)》2009年第12期。

?聯(lián)合調(diào)研組：《成功的探索 錦繡的篇章——仙洪新農(nóng)村建設(shè)試驗(yàn)區(qū)調(diào)查報(bào)告》，《政策》2010年第2期。

??幸敬華：《創(chuàng)新體制機(jī)制推動(dòng)仙洪新農(nóng)村試驗(yàn)區(qū)建設(shè)》，《學(xué)習(xí)月刊》2009年第1期。

?《溫鐵軍解讀新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)放棄單純追求GDP》，2005年10月24日，2010年12月10日下載自http：//business.sohu.com/20051026/n240598651.shtml.

?陳少牧、熊建軍：《城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)積極互動(dòng)的對(duì)策研究》，《求實(shí)》第S2期。

?劉長(zhǎng)久、周建波：《我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題探析》，《理論月刊》2010年第11期。

2011－01－08

2007年度教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“新農(nóng)村建設(shè)中的社區(qū)建設(shè)研究”（07JZD0024）；2009年度教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基層治理研究”（09JZD0025）；教育部人文社科重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“增強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的農(nóng)村綜合改革研究”（09JJD840004）

本文是在研究咨詢報(bào)告《湖北省仙洪實(shí)驗(yàn)區(qū)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式研究》基礎(chǔ)上提煉而成，該報(bào)告已經(jīng)被國務(wù)院農(nóng)村綜合改革辦公室采納。

責(zé)任編輯 王敬堯